II SA/Kr 811/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski Sędziowie: WSA Mirosław Bator NSA Joanna Tuszyńska (spr.) Protokolant: Justyna Owczarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2010 r. sprawy ze skargi Klasztoru "A" w K. na decyzję Wojewody [...] z dnia 29 kwietnia 2010 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości skargę oddala. Decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. Prezydent Miasta K. , na podstawie art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm) odmówił zwrotu na rzecz Klasztoru [...] w K. działki nr 1 o pow. 39 m2 obr. [...]. ewid. [...] m K. powstałej z części przejętej na rzecz Skarbu Państwa b. parceli l2. kat. [...]. gm. kat. P. W uzasadnieniu organ I instancji podał, że postępowanie zostało zainicjowane przez Klasztor [...] w K. wnioskiem z dnia 17 kwietnia 1997 r., rozszerzonym w dniu 8 maja 1997 r., w którym wnioskodawca domagał się zwrotu działek nr 2, nr 3 , nr 4 i nr 5 oraz części działek nr 6 , nr 7 , nr 8, 9 i nr 10 obr. [...] powstałych z parceli gruntowej l. kat. 12. gm. kat. P. Niniejsza decyzja dotyczy działki nr 11 . Organ ustalił, że umową sprzedaży zawartą w formie aktu notarialnego zawartą w dniu 17 czerwca 1959 r. Rep. [...] Przeor Konwentu [...], działając w imieniu Konwentu zbył na rzecz Skarbu Państwa parcele l. kat. 13 oraz l. kat. 12 b. gm. kat. P. na cele budowy osiedla mieszkaniowego "[...]" w K. Umowa została zawarta w oparciu o przepis art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. W wyniku badania dokumentacji geodezyjnej ustalono, że: parcela l. kat. 12 o pow. 16429 m2 uległa podziałowi na parcele l. kat. 14 l. kat 15, l. kat 16 , l. kat 17, l. kat. 18 i l. kat. 19 b. gm. kat. P. (operat nr [...] z dnia 20 października 1967 r.). Zgodnie z wykazem zmian gruntowych nr ks. rob.[...] z 1977r. parcela l. kat. 19 o pow. 380 m2 b. gm. kat. P. utworzyła działkę nr 20 o pow. 388 m obr. [...] Następnie w związku z modernizacją operatu ewidencji gruntów i budynków (wykaz zmian gruntowych nr ks. rob. [...) z działki nr 20 o pow. 388 m2 powstała działka ewidencyjna nr 21 o pow. 455 m2 obr. [...]. ewid. . W/w działka nr 21 uległa podziałowi na działki nr: 22, 23, 24, 25 , 26, 27 , 28, 29 , 30, 31, 32 i 33 obr. [...], co potwierdza operat z dnia 17 września 1993 r. nr [...] . Powyższe oraz porównanie mapy katastralnej b. gminy P. z aktualną mapą ewidencyjną dowodzą, iż w/w działki: nr 22, nr 23, nr 24, nr 25 , nr 26 , nr 27, nr 28, nr 29, nr 30, nr 31, nr 32 i nr 33 obr. . [...] odpowiadają części przejętej na rzecz Skarbu Państwa parceli l. kat. 12. Umową z dnia 14 grudnia 1999 r., zawartą w formie aktu notarialnego ww. działka nr 33 o pow. 39 m2 obr. [...] oddana została w użytkowanie wieczyste osobom fizycznym. Następnie ostateczną decyzją z dnia [...] kwietnia 2006r. nr [...] Prezydent Miasta K. orzekł o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w/w nieruchomości w prawo własności. Aktualnie, zgodnie z zapisem w dziale II księgi wieczystej [...] działka nr 33 stanowi własność osób fizycznych. Obecnie na przedmiotowym terenie znajduje się boks garażowy. Organ stwierdził, że z wnioskiem wystąpił uprawniony podmiot, nadto umowa z 17 czerwca 1959 r. została zawarta w oparciu o przepis art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, wymieniony w art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nie została jednak spełniona przesłanka zbędności w rozumieniu art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, cel wywłaszczenia został zrealizowany. Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego w postaci: umowy z dnia 17 czerwca 1959 r., zezwolenia Prezydium Rady Narodowej w m. K. z dnia 13 marca 1959 r., kopii zatwierdzonej przez MKUA w maju 1958 r. koncepcji urbanistycznej, wniosku wywłaszczeniowego wraz załącznikami tj.: zaświadczeniem lokalizacyjnym nr [...] z dnia 27 lipca 1958 r. i planszą urbanistyczną osiedla organ ustalił, że celem wywłaszczenia była realizacja osiedla mieszkaniowego "[...]". Na parceli l. kat. 34 zaplanowano budowę bloków mieszkalnych oraz zespołu garaży. Projekt garażu 12-boksowego dla mieszkańców bloków nr 1 i nr 2 w osiedlu [...] powstał w 1964 r. Pozwolenie na wykonanie robót budowlanych zostało wydane w dniu 19 lutego 1965r. Na podstawie dziennika budowy stwierdzono, że budowa boksu garażowego została rozpoczęta w dniu 25.05.1965, a ukończona 1968 r. Potwierdza to również analiza planu sytuacyjnego podziału parceli 12 z dnia 10 października 1967r. W wyniku w/w podziału wydzielono między innymi parcelę l. kat. 19 pod zespołem boksów garażowych. Badając realizację celu wywłaszczenia organ porównał również planowane na wywłaszczonej parceli lokalizacje obiektów kubaturowych tj. bloków mieszkalnych oraz zespołu garażowego z usytuowaniem faktycznie zrealizowanych obiektów, w wyniku czego stwierdził, iż lokalizacja boksów garażowych odbiega od planowanej. Organ konkludował, że przedmiotowa nieruchomość została zagospodarowana na potrzeby osiedla mieszkaniowego z zachowaniem terminów, o których mowa w art. 137 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 wskazanej ustawy, zatem cel wywłaszczenia został spełniony. Podkreślił przy tym, że zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego celu wywłaszczenia nieruchomości na budowę osiedla mieszkaniowego nie niweczy realizacja infrastruktury tego osiedla w postaci na przykład budynków handlowych, czy usługowych, bowiem osiedle obejmuje nie tylko domy mieszkalne, lecz również jego infrastrukturę i urządzenia służące mieszkańcom. Natomiast bez znaczenia pozostaje fakt, że garaże zlokalizowane na przedmiotowej nieruchomości są usytuowane w nieco innym miejscu niż przewidziane w załączniku do zaświadczenia lokalizacyjnego. Odwołanie od ww. decyzji wniósł Klasztor [...] w K. , domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 138 § 2 w zw. z art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 97 § 1 kpa poprzez zaniechanie zawieszenia postępowania do czasu rozpoznania cywilnoprawnego postępowania o stwierdzenie nieważności przekazania aktem notarialnym wywłaszczonej nieruchomości na rzecz osób trzecich, a następnie przekształcenie go w prawo własności. Strona odwołująca podniosła, że w decyzji uchylającej poprzednią decyzję organu I instancji Wojewoda wskazał, że jest ona przedwczesna i zasadne jest zawieszenie postępowania z uwagi na toczące się przed sądem powszechnym ww. postępowanie. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. znak: [...], Wojewoda , na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że decyzja jest prawidłowa. Podał, że uchylając decyzją z dnia [...] października 2008 r. poprzednią decyzję organu I instancji podniósł, że była ona przedwczesna. W decyzji tej wskazano, że sytuacja, w której Skarb Państwa lub gmina nie władają wywłaszczoną nieruchomością, ma tylko takie znaczenie, że organ orzekający nie może do czasu przejęcia jej we władanie wydać decyzji pozytywnej, tj. orzekającej o zwrocie. Zwrócono również uwagę, iż w przypadku stwierdzenia w toku przeprowadzonego postępowania dowodowego, że istnieją podstawy do zwrotu przedmiotowej nieruchomości organ I instancji powinien Klasztorowi [...] w K. wskazać możliwość, na podstawie przepisów kodeksu cywilnego, drogę procesu cywilnego, w celu stwierdzenia nieważności czynności prawnej - umowy w formie aktu notarialnego z dnia 14 grudnia 1999r., na podstawie której Skarb Państwa przekazał wywłaszczoną nieruchomość (tj. działkę nr 33 ) w użytkowanie wieczyste. W takiej sytuacji zachodziłaby również konieczność zawieszenia postępowania na mocy art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Jak wynika z przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego i ustaleń dokonanych przez organ I instancji nieruchomość nie stała się zbędna na cel wywłaszczenia. Organ podzielił stanowisko Prezydenta Miasta K. , że okoliczność, że lokalizacja boksu garażowego odbiega nieco od planowanej nie ma wypływu na zrealizowanie celu wywłaszczenia tj. budowę osiedla mieszkaniowego "[...]". Wojewoda odwołał się do uchwały Sądu Najwyższego podjętej w składzie 7 sędziów z dnia 21 stycznia 1988 r. , III AZP 11/87, gdzie wskazano, że należy odróżnić zmianę celu wywłaszczenia od modyfikacji tego celu. Za zmianę celu Sąd uznał jakościową zmianę inwestycji określonej w decyzji wywłaszczeniowej, konkretyzującej cel wywłaszczenia nieruchomości. Modyfikację zaś celu wywłaszczenia pociąga za sobą modyfikacja inwestycji mieszcząca się w celu uzasadniającym wywłaszczenie, czyli niezmieniająca jego charakteru. Nie stanowią jakościowej zmiany celu takie odstępstwa od zamierzonej inwestycji, przy których charakter inwestycji zamierzonej i zrealizowanej zostaje ten sam. Wskazany w umowie sprzedaży z dnia 17 czerwca 1959r. cel nabycia parceli l. kat. 12 z której powstała obecnie wnioskowana do zwrotu działka nr 33 został określony ogólnie jako budowa osiedla mieszkaniowego "[...]". Na podstawie zaświadczenia lokalizacyjnego nr [...] z dnia 25 lipca 1958r., będącego załącznikiem do wniosku wywłaszczeniowego, na przejętej przez Skarb Państwa parceli l. kat. 12 zaplanowano budowę bloków mieszkalnych oraz zespołu garaży. Organ odwoławczy zauważył, iż budowa osiedla mieszkaniowego obejmuje nie tylko domy mieszkalne, lecz również jego infrastrukturę i urządzenia służące mieszkańcom. Osiedle mieszkaniowe jest bowiem pojęciem ogólnym i obejmuje zarówno budynki mieszkalne, usługowe jak i drogi a także i inne formy np. place zabaw dla dzieci, boiska i tereny zielone. W opinii Wojewody dokonana zmiana dotycząca lokalizacji mieści się w zakresie wskazanej powyżej definicji modyfikacji celu wywłaszczenia, niezmieniającej jego charakteru. Przedmiotowa nieruchomość wykorzystana została zgodnie z celem wywłaszczenia, przy czym odmienna lokalizacja zespołu garaży od pierwotnie planowanej, zdaniem organu odwoławczego, nie stanowi jakościowej zmiany celu, bowiem dokonane odstępstwo nie zmieniło charakteru inwestycji zrealizowanej od tej zamierzonej. Nieruchomość nie stała zatem zbędna na cel wywłaszczenia. W świetle powyższego Wojewoda ustosunkowując się do zarzutów odwołania zauważył, że nie było podstaw do zawieszenia postępowania. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na decyzję Wojewody wniósł Klasztor [...] w K. , domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji strona skarżąca zarzuciła naruszenie art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez błędne przyjęcie, iż zrealizowanie prywatnego celu tj. budowy przez 12 osób boksów garażowych stanowi realizację celu wywłaszczenia, jakim była budowa bloków mieszkalnych oraz zespołu garaży przez spółdzielnię mieszkaniową. W uzasadnieniu strona skarżąca wskazała, że zespół garaży został zrealizowany przez właścicieli, a nie przez spółdzielnię na rzecz której dokonano wywłaszczenia. Nastąpiło to również w innym miejscu również było to przewidziane. Zatem, w ocenie strony skarżącej, nieruchomość jest zbędna na cel wywłaszczenia, gdyż cel wywłaszczenia miał mieć charakter użyteczności publicznej lub służyć wykonaniu zadań zatwierdzonych w planach gospodarczych, względnie dla budownictwa ogólnomiejskiego lub zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego, a nie dla realizacji prywatnych celów indywidualnych właścicieli. Nadto oddanie działki w użytkowanie wieczyste, a następnie przekształcenie tego prawa w prawo własności, po zgłoszeniu przez stronę skarżącą żądania zwrotu nieruchomości, nastąpiło w naruszeniem art. 34 ustawy. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Organ podtrzymał swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy). Stosownie do art. 145 § 1 ustawy p.p.s.a., decyzja (lub postanowienie) podlega uchyleniu, jeżeli Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, względnie inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawą prawną zaskarżonej decyzji były przepisy art.136 ust.3 i art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm). Zgodnie z tymi przepisami poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Stosownie zaś do treści tego ostatniego przepisu nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Jak stanowi przepis art.216 ustawy, przepisy ustawy o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 oraz z 1982 r. Nr 11, poz. 79). W rozpatrywanej sprawie właśnie tym trybie, jak wynika z aktu notarialnego z dnia 17.06.1959 r., doszło do wywłaszczenia. Wniosek o zwrot przedmiotowych działek został złożony 17 kwietnia 1997 r. Zgodnie z treścią art.233 ustawy o gospodarce nieruchomościami sprawy wszczęte, lecz niezakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, prowadzi się na podstawie jej przepisów. Bezspornym w sprawie było, że nieruchomość skarżących została wywłaszczona pod budowę osiedla mieszkaniowego [...] Tak więc kontrolując zaskarżoną decyzję o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w pierwszym rzędzie ocenić należało, czy zgodne z prawem jest stanowisko organów administracji publicznej, że nie ziściły się przesłanki określone w art.137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wskazać w związku z tym należy, że przyjęta w art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 u.g.n. konstrukcja materialnoprawnej przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jednoznacznie przesadzą, że podstawą oceny zbędności jest wyłącznie okoliczność faktyczna zrealizowania celu określonego w decyzji wywłaszczeniowej. Wymienione w art. 137 ust. 1 ustawy kryteria opierają się na założeniu wygaśnięcia celu wywłaszczenia, czy to z powodu zaniechania określonego zadania inwestycyjnego, czy to z powodu ustania prawnej podstawy rozpoczęcia realizacji inwestycji, przy czym wystarczy, aby jedna ze wskazanych przesłanek została spełniona, żeby uznać, że nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Podkreślenia również wymaga, że w przypadku realizacji inwestycji, na którą składa się kompleks obiektów i urządzeń, oceny przesłanek, o jakich mowa w art. 137 ust. 1 ustawy z 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, nie można dokonywać w odniesieniu do każdego z poszczególnych elementów zorganizowanej całości. Przy ocenie realizacji budowy osiedla mieszkaniowego należy uwzględnić nie tylko budowę typowych budynków (bloków) mieszkalnych, ale również wszystkich innych obiektów i urządzeń technicznych składających się na infrastrukturę tego osiedla, takich jak: budynki handlowe, usługowe, urządzenia towarzyszące, ciągi komunikacyjne, parkingi, szkoły, boiska sportowe, garaże, zieleń osiedlowa i ciągi piesze (chodniki). Dlatego też okoliczność, że lokalizacja boksu garażowego odbiega nieco od planowanej nie ma wypływu na zrealizowanie celu wywłaszczenia tj. budowę osiedla mieszkaniowego "[...]". Nabycie spornej działki nastąpiło pod budowę osiedla mieszkaniowego [...], a nie pod budowę boksu garażowego. Innymi słowy, warunek, o którym mowa w art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy z 1997 r. o gospodarce nieruchomościami musi odnosić się do całości wywłaszczonej nieruchomości, a nie jej części (działki powstałej z podziału takiej nieruchomości). Badając w jaki sposób wykorzystana została działka nr 11 o pow. 39 m2 obr. [...] m. K. , powstała z części przejętej na rzecz Skarbu Państwa b. parceli l. kat. 12 b. gm. kat. P. , organ przeprowadził wnikliwe postępowanie wyjaśniające poparte szczegółowo zebranym, wyczerpującym materiałem dowodowym. W toku przeprowadzonego postępowania, w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, w tym przede wszystkim: umowę z dnia 17 czerwca 1959 r.(k.[...]) , zezwolenie Prezydium Rady Narodowej w m. K. z dnia 13 marca 1959 r. na niezwłoczne zajęcie nieruchomości, (k.[...]), kopię zatwierdzonej przez MKUA w maju 1958 r. koncepcji urbanistycznej (k.[...]), wniosek wywłaszczeniowy z dnia 5.02.1958 r. z zaświadczeniem lokalizacyjnym nr [...] z dnia 27 lipca 1958 r.(k.[..]) i planszą urbanistyczną osiedla oraz mapę ewidencyjną (k.[...]) prawidłowe jest ustalenie organu, że celem wywłaszczenia była realizacja osiedla mieszkaniowego "[...]", a na parceli l. kat. 34 zaplanowano budowę bloków mieszkalnych oraz zespołu garaży. W zgromadzonym materiale dowodowym znajduje również potwierdzenie ustalenia organu, że budowa boksu garażowego została rozpoczęta w dniu 25.05.1965, a ukończona 1968 r. Okoliczność, że garaże wybudowane zostały przez mieszkańców osiedla nie ma żadnego znaczenia. Nieco odmienna, od pierwotnie planowanej, lokalizacja zespołu garaży nie stanowi jakościowej zmiany celu, bowiem dokonane odstępstwo nie zmieniło charakteru inwestycji zrealizowanej od tej zamierzonej. Fakt oddania działki w użytkowanie wieczyste, a następnie przekształcenie tego prawa w prawo własności, po zgłoszeniu przez stronę skarżącą żądania zwrotu nieruchomości, nie może mieć znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Nieruchomość, na której został zrealizowany cel wywłaszczenia w rozumieniu art. 137 u.g.n., która następnie została zbyta powoduje, że roszczenie o zwrot nieruchomości nie powstaje por. wyrok WSA w Rzeszowie dnia 5.08.2009 r., sygn. II SA/Rz 169/09, LEX nr 553192). Dlatego też uznać należy, że prawidłowa jest ocena, że cel na jaki została wywłaszczona parcela 2 osiągnięto, a tym samym organy administracji nie miały podstaw prawnych do orzeczenia na rzecz strony skarżącej zwrotu przedmiotowej działki. Wobec powyższego, na podstawie art.151 p.p.s.a. orzeczono o oddaleniu skargi.