II SA/Rz 169/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Magdalena Józefczyk /spr./ Sędziowie WSA Robert Sawuła NSA Małgorzata Wolska Protokolant st. sekr. sąd. Maria Kołcz po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 5 sierpnia 2009 r. sprawy ze skargi D.M., Z.M., M.K.-W., B.M., K.M> następców prawnych S.M. na decyzję Wojewody (...) z dnia (...), nr (...) w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty Powiatu (...) z dnia (...), Nr (...); II. zasądza od Wojewody(...) na rzecz skarżących D.M., Z.M., M.K.-W., B.M., K.M. solidarnie kwotę 200 zł /słownie: dwieście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Rz 169/09 U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia [...] stycznia 2009r. nr [...] Wojewoda po rozpatrzeniu odwołania S. M. utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia [...] grudnia 2008r. nr [...] o odmowie zwrotu nieruchomości położonej w T. oznaczonej jako część działki nr 1588/153 oraz nr 1588/154. W podstawie prawnej organ powołał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. nr 98, poz. 1071 ze zm. zwana dalej w skrócie k.p.a.).oraz art. 9a, art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1 i2, art. 216, art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004r. nr 261, poz. 2603 ze zm. – zwana dalej w skrócie u.g.n.).W odwołaniu S. M. podał, że wywłaszczona działka nie została wykorzystana na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, o czym władający terenem zgodnie z art. 136 ust. 2 u.g.n. miał obowiązek zawiadomić poprzedniego właściciela. Organ nie udzielił takiej informacji i dlatego popełnił czyn niedozwolony określony w księdze trzeciej, tytuł VI Kodeksu cywilnego. Zbycie nieruchomości nastąpiło na rzecz D. P. aktem notarialnym nr Rep. [...] z dnia 17.01.2003r. i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej zatem zwrot nieruchomości jest niemożliwy, bo naruszyłoby to prawa aktualnych właścicieli. Organy nie zauważyły, że w pierwszej kolejności naruszyły interes prawny wywłaszczonego. Sposób, w jaki sprzedano wiele działek wywłaszczonych na rzecz kombinatu szklarniowego w T. nosi znamiona przestępstwa, które Starosta winien zgłosić do Prokuratury. Wniósł o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i dokonanie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości ewentualnie nadanie równorzędnej będącej własnością Skarbu Państwa. Wojewoda uznał, że argumenty odwołania nie zasługują na uwzględnienie. W uzasadnieniu organ przywołał treść art. 136 ust. 3, art. 137 u.g.n. i zaznaczył, że przy ocenie możliwości zwrotu należy mieć na uwadze art. 229 u.g.n., który ogranicza zakres stosowania art. 136 ust. 3 u.g.n. Zgodnie z art. 229 u.g.n. roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami to jest przed 1 stycznia 1998r. nieruchomość została sprzedana albo oddana w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej. Aktem notarialnym z dnia 25 kwietnia1980r. rep. [...] S. M. zbył na rzecz Skarbu Państwa w trybie ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach zbywania i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz. U. z 1974r. nr 10, poz. 64) nieruchomość położoną w T. oznaczoną jako działka nr 1531/2 o pow. 0,13 ha. Z treści aktu notarialnego wynika, że działka ta była niezbędna pod budowę sieci cieplarnianej od E. do kombinatu szklarniowego w T., szklarni wraz z obiektami towarzyszącymi i hotelu na 200 osób, którego lokalizację zatwierdzono decyzją o zatwierdzeniu planu realizacyjnego z dnia [...] marca 1997r [...] i z dnia [...] lipca 1978r. [...] Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli oraz Wojewódzkie Biuro Planowania i Zagospodarowania Przestrzennego. Na podstawie mapy synchronizacyjnej Starosta Powiatu ustalił, że nieruchomość oznaczona w dacie sprzedaży jako działka nr 1531/2 w obecnej ewidencji gruntów wchodzi w skład działki nr 1588/153 o pow. 2,59 ha i działki nr 1588/154 o pow. 2,59 ha. Żądanie zwrotu nieruchomości nie może być skutecznie zrealizowane, ponieważ w 2003r. nastąpiło zbycie nieruchomości na rzecz innego podmiotu. Nawet ewentualna zbędność nieruchomości na wywłaszczony cel wyklucza zastosowanie art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami z uwagi na regulację zawartą w art. 229 u.g.n. Zbycie nieruchomości nastąpiło wprawdzie po dacie wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami to jest po 1 stycznia 1998r., ale na tle poprzednio obowiązującej ustawy z 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. z 1991r. nr 30, poz. 127 ze zm.) w orzecznictwie Sądu Najwyższego zarysował się pogląd, że zwrot nieruchomości jest możliwy, jeżeli zostaną spełnione równocześnie dwie przesłanki: nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia, a aktualny w chwili orzekania stan prawny nie stanowi przeszkody dla jej zwrotu poprzedniemu właścicielowi (wyrok SN z 12.05.1994r. sygn. akt III ARN 22/94). W przedstawionym stanie faktycznym zwrot nieruchomości w ocenie Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego jest niemożliwy, gdyż Skarb Państwa lub gmina z uwagi na sprzedaż nie dysponuje nieruchomością i nie może dokonać jej zwrotu. Decyzja o zwrocie nieruchomości wydana w takiej sytuacji godziłaby w porządek prawny i byłaby w dniu jej wydania trwale niewykonalna, co skutkowałoby stwierdzeniem nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. (wyrok NSA z 27.06.1991r. sygn. akt SA/Kr 60/91, uchwała SN z 23.09.1993r. sygn. akt III AZP 13/93). Sprzedaż działki osobie trzeciej bez uprzedniego zawiadomienia poprzedniego właściciela skutkuje powstaniem roszczenia odszkodowawczego, o którym mowa w art. 36 u.g.n. , którego realizacja następuje przed sądem powszechnym. W skardze do Sądu skarżący S. M. zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 136 ust. 3 oraz art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, art. 7, art. 77, art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i na podstawie tych zarzutów wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty nr [...] oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. Przedstawił stan faktyczny sprawy, powtórzył zarzuty odwołania i elementy uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Przytoczył treść art. 136 ust. 3, art. 137, art. 229 u.g.n. i stwierdził, że zaistniały materialnoprawne przesłanki zwrotu nieruchomości. Kwestia władania nieruchomością, wbrew twierdzeniom organu, nie stanowi przesłanki skutecznego ubiegania się o jej zwrot w postępowaniu administracyjnym. Błędny jest pogląd Wojewody, że prawo żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest wyłączone z uwagi na treść art. 229 u.g.n. Skarżący zaznaczył, że sprzedaż nieruchomości nastąpiła 17. 01.2003r., czyli po dniu wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami (1.01.1998r.). Zbycie nieruchomości na rzecz D. P. nastąpiło z rażącym naruszeniem art. 136 ust. 1 i 2 i art. 137 u.g.n. Organ nie poinformował poprzedniego właściciela o zamiarze wykorzystania nieruchomości na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu i możliwości zwrotu nieruchomości. Organy przerzuciły skutki niezgodnego z prawem zbycia nieruchomości wyłącznie na byłego właściciela. Organ winien z urzędu zawiesić postępowanie administracyjne do czasu uregulowania stanu własności nieruchomości wnioskowanych o zwrot w ramach dostępnych środków prawnych własności nieruchomości. Uchybienia temu obowiązkowi spowodowały naruszenie art. 7, art. 8, art. 77 k.p.a. Zasadnym jest uchylenie decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Wojewódzki sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 stawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwana dalej w skrócie p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięta jest ona naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach prawa. Skarga jest uzasadniona. Na wstępie wyjaśnienia wymaga kwestia następstwa prawnego, jaka zaistniała w rozpoznawanej sprawie. Pismem z dnia 9 lipca 2009r. D. M. powiadomiła, że S. M. zmarł 25 marca 2009r., na potwierdzenie tej okoliczności nadesłała odpis skróconego aktu zgonu S. M. W piśmie tym wskazała również spadkobierców S. M., którymi są D. M., M. K., Z. M., B. M., K. M. Pismem z dnia 16 lipca 2009r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wystąpił do następców prawnych, aby określili, czy popierają skargę wniesioną przez S. M. i informując jednocześnie, iż w przypadku niezłożenia oświadczenia w tym zakresie w terminie zakreślonym przez Sąd będą uczestnikami postępowania sądowoadministracyjnego. W piśmie tym Sąd poinformował o terminie rozprawy. Wszyscy wyżej wymienieni następcy prawni oświadczyli, że popierają skargę wniesioną przez S. M. Z przepisu art. 136 ust. 3 u.g.n. wynika, że zwrotu nieruchomości mogą domagać się również spadkobiercy poprzedniego właściciela. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że aktem notarialnym z dnia 25 kwietnia 1980r. Rep. [...] S. M. na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974r. nr 10, poz.64) sprzedał Skarbowi Państwa nieruchomość nr 1531/2 o pow. 13 arów położoną w T. Okolicznością bezsporną jest sprzedaż działek nr 1588/153 i nr 15888/154 (w skład, których weszła nieruchomość nr 1531/2) przez Skarb Państwa – Agencję Nieruchomości Rolnych na rzecz D. P. aktem notarialnym nr [...]. z dnia 17 stycznia 2003r i prawo zostało ujawnione w księdze wieczystej. Z mocy art. 216 u.g.n. przepisy rozdziału 6 działu III to jest przepisy o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 wyżej cytowanej ustawy z 12 marca 1958r. Podstawą odmowy zwrotu nieruchomości w zaskarżonej decyzji jest przepis art. 229 u.g.n. W myśl tego przepisu roszczenie o którym mowa w art. 136 ust. 3 u.g.n. (zwrot nieruchomości) nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Stan faktyczny sprawy w tym zakresie jest niekwestionowany, gdyż organy obydwu instancji zgodnie stwierdziły, że sprzedaż nieruchomości w skład, których weszła nieruchomość objęta wnioskiem S. M. o zwrot została zbyta na rzecz D. P. w 2003r. a ustawa weszła w życie 1 stycznia 1998r. W zaistniałych okolicznościach sprawy przepis art. 229 u.g.n. nie mógł stanowić podstawy do wydania decyzji o odmowie zwrotu nieruchomości w rozpoznawanej sprawie, gdyż ustawodawca fakt nieprzysługiwania roszczenia o zwrot nieruchomości łączy z określonymi zdarzeniami, które nastąpiły przed dniem 1 stycznia 1998r. Organy naruszyły przepis prawa materialnego, a to po myśli art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. obliguje Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji, gdyż odmowa zwrotu nieruchomości w decyzji organu pierwszej instancji została oparta na tej samej podstawie prawnej. Błędnie też organy przyjęły, że w rozpoznawanej sprawie nie należy badać, czy nieruchomość została wykorzystana na cel określony, w tym przypadku, akcie notarialnym. Ustalenie, że nieruchomość w określonym czasie została wykorzystana na cel określony w akcie notarialnym czyni, że roszczenie o zwrot nieruchomości nie istnieje w związku z realizacją celu wywłaszczenia. Nieruchomość, na której został zrealizowany cel wywłaszczenia w rozumieniu art. 137 u.g.n., która następnie została zbyta powoduje, że roszczenie o zwrot nieruchomości nie powstaje (por wyrok WSA w Rzeszowie z 15.09.2005r. sygn. akt II SA/Rz 508/04 ONSA i WSA nr 3 z 2008r. str. 108). Inna sytuacja zaistnieje, gdy organy ustalą, że cel wynikający z aktu notarialnego – budowa sieci cieplnej od E. do K. S. w T., szklarni z obiektami towarzyszącymi hotelu na 200 osób – nie został zrealizowany i nieruchomość w rozumieniu art. 137 u.g.n. będzie spełniała warunki do uznania za zbędną. Problemem takim zajął się Naczelny Sąd Administracyjny i stanął na stanowisku, że w przypadku, gdy Skarb Państwa lub gmina z naruszeniem zakazu przewidzianego w art. 136 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami utraciły własność wywłaszczonej nieruchomości, nie mogą skutków tych niezgodnych z prawem działań przerzucać na byłego właściciela (następcę prawnego) nieruchomości. To przede wszystkim na organie spoczywa obowiązek doprowadzenia do stanu, w którym Skarb Państwa lub gmina na powrót władają i są właścicielami nieruchomości podlegającej zwrotowi. Do czasu zakończenia takich działań postępowanie w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości powinno zostać zawieszone na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. (wyrok NSA z 29 sierpnia 2006r. sygn. akt I OSK 879/05 Komputerowy System Informacji Prawnej LEX nr 266491). Sąd ten pogląd akceptuje i dodatkowo uzasadnia. Prawo własności nieruchomości jest szczególną wartością. Polski porządek prawny przyjmuje, że jest to wartość chroniona Konstytucją RP (art. 21 ust. 2 i art. 64 ust. 3) i z faktu tego muszą wynikać określone konsekwencje interpretacyjne w obrębie ustaw szczególnych, które reglamentują problematykę ograniczenia tego prawa. Organy prowadzące postępowanie nie miały podstaw do rezygnacji z ustalenia tak ważnej z ustawowego punktu widzenia kwestii, jaką jest zbędność działki. Na gruncie poprzednio obowiązującej ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, jak i obecnej u.g.n., obowiązuje zakaz użycia wywłaszczonej nieruchomości na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, którego konsekwencją jest istniejący po stronie organu obowiązek zawiadomienia byłego właściciela o zamiarze wykorzystania nieruchomości na cel inny niż określony w decyzji, a przez odpowiednie stosowanie przepisów na podstawie art. 216 u.g.n także do aktu notarialnego i umożliwienie złożenia wniosku o zwrot nieruchomości, to dopiero bezskuteczny upływ ustawowego terminu do wniesienia wniosku o zwrot nieruchomości spowoduje wygaśnięcie roszczenia o jej zwrot. Zgodnie z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Przyjęta w art. 6 k.p.a. zasada praworządności jest powtórzeniem konstytucyjnej zasady praworządności. Zasada ta nakłada na organy obowiązek zastosowania przepisów prawa materialnego i przepisów prawa procesowego przy rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy. Tym standardom nie odpowiada działanie organów orzekających w niniejszej sprawie. Organy odpowiedzialność za ewentualne swoje błędy próbują przenieść na stronę, która wystąpiła o zwrot nieruchomości poprzez odsyłanie na drogę postępowania przed sądem powszechnym o odszkodowanie. Sąd zauważa, że organ winien dysponować dokumentami, z których będzie wynikało, kto podjął decyzję o sprzedaży nieruchomości w 2003r. Sąd uznał, że ustalenie, czy na nabytej w drodze aktu notarialnego przez Skarb Państwa został zrealizowany cel określony w akcie notarialnym jest istotną okolicznością stanu faktycznego, która będzie miała istotny wpływ na wynik postępowania, a to narusza art. 7, art. 77 k.p.a. Organy naruszyły też art. 7 Konstytucji RP i 6 k.p.a. Opisane naruszenia wyczerpują dyspozycję art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i obligują Sąd do uchylenia decyzji obydwu instancji. Mając na względzie przedstawiony stan sprawy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) w związku z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Orzeczenie o kosztach znajduje uzasadnienie w art. 200 p.p.s.a. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ: - zapewni udział następcom prawnym po zmarłym S. M., ustali, czy nie ma jeszcze innych następców prawnych niż Sąd dopuścił do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym; zwróci się do wszystkich następców prawnych o złożenie oświadczenia, czy popierają wniosek S. M. o zwrot nieruchomości; złożenie oświadczenia przez wszystkich spadkobierców o poparciu wniosku będzie warunkowało kontynuację postępowania o zwrot nieruchomości; - w przypadku kontynuacji postępowania o zwrot nieruchomości ustali czy na nieruchomości objętej wnioskiem o jej zwrot został zrealizowany, na który nieruchomość została nabyta. W zależności od poczynionych ustaleń organ wyda stosowną decyzję kierując się przy tym przedstawionymi przez Sąd w niniejszym uzasadnieniu rozstrzygnięciami.