II SA/Kr 813/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa (spr.) Sędziowie: WSA Agnieszka Nawara-Dubiel WSA Ewa Rynczak Protokolant: Maciej Żelazny po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 września 2012 r. sprawy ze skargi T.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 12 marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie zmiany stosunków wodnych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącego T.P. kwotę 300 zł (trzysta złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. wyroku z dnia 20 września 2012r. Burmistrz A. decyzją z dnia 10.11.2011r., Znak: [....] po rozpatrzeniu wniosku z dnia 22.09.2009r., m.in. nakazał T.P. , właścicielowi działki oznaczonej w ewidencji gruntów numerem [....] , odtworzenie na w/w działce rowu otwartego i wykonanie wlotu pod podmurówką ogrodzenia o przepustowości zapewniającej swobodny przepływ wód opadowych, a także właścicielom działek nr nr [....] trwałą likwidację urządzeń za pomocą których wody opadowe z dachu budynku i powierzchni utwardzonych na w/w posesjach zostają wprowadzone do rowu biegnącego ze zbocza [....] , kończącego się wylotem do kolektora deszczowego w ciągu drogi [....] miejscowości T. W uzasadnieniu wskazano, że postępowanie te zostało wszczęte na wniosek C.W. i R.W. , a także J.W. i M.W. i M.B. , ze względu na powstawanie szkód na działkach, polegających na zatrzymywaniu się wody na terenie zielonym w pobliżu domu. Wnioskodawcy podnosili, że wyżej wymienione szkody powstały w wyniku zasypania przez T.P. odpływu wody z wyżej położonych działek i założenie węża odprowadzającego wodę z jego działki w wyniku czego odprowadzanie wody praktycznie zostało zamknięte. W sprawie tej dokonano wizji lokalnej, a także zlecono biegłemu od spraw wodno- melioracyjnych wydanie opinii. Opinia miała na celu sporządzenie aktualizacji mapy zasadniczej, badanie dokumentacji sprawy w aspekcie hydrologicznym, inwentaryzację technologiczną istniejącej infrastruktury podziemnej, dokonanie obliczeń hydrologicznych ze zlewni ciążącej do kanału w ciągu ulicy [....] , oraz propozycje rozwiązania problemu. W sprawie ustalono, że na objętym postępowaniem terenie istnieje rów – wodnica, który przebiega przez kilka działek prywatnych, na wysokości najniżej położonej posesji, wpływa do przydrożnego rowu otwartego, a obecnie do krytego kolektora deszczowego wykonanego w ciągu drogi [....] W toku postępowania ustalono, że poszczególni właściciele posesji oznaczonej numerami nr nr [....] przyczynili się do zmiany pierwotnego charakteru rowu otwartego – wodnicy biegnącej ze stoku [....] . Przedmiotowy rów – wodnica służył bowiem jedynie do odprowadzania wód opadowych z pól. Obecnie poprzez wprowadzenie do niej wód opadowych z powierzchni dachów i powierzchni utwardzonych dochodzi do zmiany ilościowej powierzchniowych wód opadowych napływających przedmiotowym rowem na posesje najniżej położone. Dodatkowo stosowanie urządzeń np. rur, peszli, za pomocą, których wody wprowadzane są do przedmiotowego rowu – wodnicy, przyczynia się do zmiany kierunku ich naturalnego spływu. Powoduje to szkody na posesjach najniżej położonych tj. działkach oznaczonych numerem [....],[....],[....],[....], , oraz powstawaniem zastoisk wód na w/w posesjach oraz podtapianiem posesji oznaczonej numerem [....],[....]. Dodatkowo wyjaśniono, że fakt budowy drogi – ul. [....] nie przyczynił się zdaniem organu do zmiany stanu wód na drogach, bowiem droga ta istnieje od wielu lat. Ponadto jak wynika z opinii dotyczącej postępowania: " dawno temu gdy drogi głównej nie było, woda z terenu spływała bez przeszkód, całą szerokością zlewni niemal dokładnie w kierunku północnym – czyli do rzeki. Wybudowanie drogi stanowiło barierę na której cały spływ uległ zatrzymaniu. Z tego powodu z drogą powstał rów". Akta sprawy zostały uzupełnione również o dokumentację złożoną w dniu 03.08.2011 r. przez Wydział Inwestycji i Drogownictwa tut. Urzędu Miejskiego w A. W przedłożonym piśmie udzielono informacji, iż przedmiotowy chodnik wraz z kanalizacją deszczową wykonaną w ciągu drogi [....] w m. T zostały przekazane administratorowi drogi tj. do Zarządu Dróg Wojewódzkich w K. Do pisma załączono kserokopię pozwolenia na budowę i pozwolenia wodnoprawnego. Na działce zarządzanej przez Zarząd Dróg Wojewódzkich nie dokonano zmiany na gruncie, z wyjątkiem realizacji zamierzenia budowlanego polegającego na realizacji kanalizacji deszczowej i budowie chodnika, co zostało poprzedzone stosownymi decyzjami uprawnionych organów. W dniu 03.10.2011r wpłynęło pismo Starosty [....] informujące , że pozwolenie wodnoprawne zostało wydane na podstawie sporządzonego operatu wodnoprawnego, w którym ilość ścieków obliczono na podstawie przyjętych powierzchni zlewni. W trakcie przeprowadzenia kontroli ustalono również, że wyloty zostały wykonane zgodnie z decyzją. Odnosząc się do całego postępowania, zebranych w jego trakcie dowodów, kierując się zasadą prawdy obiektywnej, określonej w art. 7 kpa organ wskazał, że rozpoznał dowody we wzajemnej łączności. Pod uwagę wzięte zostały w szczególności: oświadczenia do protokołu złożone przez strony postępowania, pisma złożone w toku postępowania przez poszczególne strony, dokumentacja zdjęciowa sporządzona dla poszczególnych protokołów z oględzin terenu i notatek służbowych, opinia wodno-melioracyjna, informacje pozyskane z innych organów. W trakcie prowadzonego postępowania strony zgodnie z art.10 kpa miały możliwość czynnego uczestnictwa w postępowaniu oraz zapoznania się z całością żądań, oraz zgłaszania ewentualnych uwag, na każdym etapie postępowania. Podstawą prawną wydania decyzji był art. 29 Prawo wodne. Organ przy podejmowaniu rozstrzygnięcia miał na uwadze sposób zapobieżenia szkodom i jednocześnie zapewnił realizację interesów właścicieli nieruchomości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia 12 marca 2012 roku (....), po rozpatrzeniu odwołania T.P. od decyzji Burmistrza A. z dnia 10.11.2010 roku, znak: [....] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu wskazano, że sprawa była po raz drugi rozpatrywana przez organ I instancji, po uchyleniu poprzedniej decyzji przez SKO i przekazaniu do ponownego rozpoznania. W toku postępowania powołano biegłego posiadającego odpowiednie kwalifikacje hydrologiczne i doświadczenie zawodowe z zakresu melioracji wodnych i gospodarki wodnej do wykonania opinii wodno- melioracyjnej. Organ I instancji wyjaśnił, że całokształt zebranych materiałów w trakcie postępowania świadczy, że wszystkie strony wskazane w nin. postępowaniu przyczyniły się do zmiany stanu wód na gruntach, co dało podstawę prawną do zastosowania art. 29 Prawa wodnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że na właścicielu gruntu w myśl art. 29 Prawo wodne ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na gruncie wskutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Dodano, że poprzez zasypanie rowu i zastąpienie go peszlem, T.P. doprowadził do zmiany stosunków wodnych na gruncie oraz nieruchomości sąsiedniej, co uzasadniało nałożenie obowiązku wyrzeczonego w decyzji Burmistrza A. z dnia 10.11.2011r. Kolegium badając całość materiału zgromadzonego w aktach sprawy ustaliło, że decyzja organu I instancji jest prawidłowa i nie ma podstaw do jej uchylenia, co więcej wskazania zawarte w poprzednio wydanej decyzji zostały uwzględnione. Na powyższą decyzję skargę złożył T.P. wnosząc o uchylenie decyzji z dnia 12 marca 2012 oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza A. z dnia 10.11.2011r. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego w tym art.29 Prawa wodnego, poprzez niewłaściwe zastosowanie, na skutek wadliwego przyjęcia iż zmiana wody na gruncie nastąpiła poprzez zastąpienie rowu o głębokości 30 cm, peszlem, gdy rzeczywistą przyczyną była likwidacja przez Inwestora istniejącego od wielu lat przydrożnego rowu o głębokości ok. 70cm . Po drugie naruszenie przepisów postępowania w szczególności art. 6,7,77 kpa poprzez dokonanie błędnych i sprzecznych ustaleń faktycznych. Co do stanu faktycznego, w uzasadnieniu skargi wskazano, że zatory wodne powodujące szkodę dla działki [....] są konsekwencją likwidacji rowu biegnącego wzdłuż ul. [....] w T. Nastąpiło to w związku z realizacją inwestycji "Budowa chodnika, kanalizacji deszczowej oraz przebudowa zjazdów indywidualnych przy drodze wojewódzkiej nr [....] od km. 41+055 do km 41+755 oraz od km. 42+945 do km 43+153 w T. W wyniku tych działań zdolność odbioru wody przez ten kanał uległ zmniejszeniu o 1/3. Dodatkowo wskazał, że kanalizacja o średnicy 300 jest zwężona w końcowym odcinku do 200. Zebrany materiał wskazuje, że kanalizacja nie gwarantuje odbioru i odprowadzania wód opadowych z gruntów sąsiadujących z ulicą [....] , co jest wynikiem błędnych wyliczeń, przyjętych podczas opracowania projektu, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia istniejących stosunków wodnych, ze szkodą m.in. dla nieruchomości oznaczonej nr działki [....] oraz [....] . Następstwem powyższego jest niedostateczny odbiór wody przez kanalizację, co w przypadku znacznych opadów deszczu powoduje jej zatrzymywanie w kanalizacji, a następnie jej wycofanie i zalewnie nieruchomości oznaczonej numerem działki [....] , a w konsekwencji brak możliwości spływu wody z nieruchomości nr [....] . Woda opadowa zatrzymuje się na działce nr [....] , podtapiając ją i stojący na niej dom mieszkalny. Każdy intensywny deszcz powoduje tam zniszczenia i skutki powodzi oraz utrudnia dojście i dojazd do domu. Burmistrz miasta A. co prawda podnosi, że zaprojektowany kolektor deszczowy posiada znaczną rezerwę napełniania, która uwzględnia napływ z terenów przyległych, a nie tylko z pasa o szerokości 30 metrów, a sama budowa drogi wraz z chodnikiem nie doprowadziła do zmian w stosunkach wodnych, jednakże treść pisma Kierownika Rejonu Dróg Wojewódzkich z dnia 29.01.2012r. wskazuje, że rurociąg kanalizacji deszczowej o takim przekroju, ze względu na swój rozmiar, służy wyłącznie do odprowadzania wód opadowych z korony drogi. Co więcej pismo mgr inż. J.K. wskazuje, że w przypadku kolektorów "A" i "B" uwzględniono napływ wód z terenów przyległych do drogi wojewódzkiej z pasa szerokości 30 metrów. W opinii mgr inż. K.M. likwidując rów należało ująć wszystkie wodnice, czyli całą ciążącą do kanału zlewnie, a ograniczenie się do pasa o szerokości 30 metrów jest ewidentną zmianą stosunków wodnych. Kanał ten więc powinien przyjmować wodę z gruntów sąsiadujących z chodnikiem, jednak w projekcie nie przewidziano ujęcia tych wód. Co więcej usytuowana kanalizacja przyjmuje 7 krotnie mniejszą ilość wody od tej jaką przyjmował wcześniej rów. Opinia specjalisty potwierdziła również, że różnica pomiędzy faktycznym przepływem wody, a przepustowością urządzeń wywołuje cofkę zalewającą teren, oraz powoduje zalewanie piwnic okolicznych domów. Istotnym też jest, że tereny te są gruntami podmokłymi, a cofanie wód powoduje systematyczne zalewanie działki nr [....] , skutkiem czego grunt staje się grząski i tworzą się na nim zalewiska. Nie ma w związku z tym możliwości, aby grunt przyjął wodę spływającą z góry , co skutkuje jej zatorami na nieruchomościach sąsiednich. Naruszenie stosunków wodnych w stopniu, który wywołuje szkody, było zatem następstwem wykonania kanalizacji deszczowej o zbyt małej średnicy rur i likwidacji rowu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.", sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a., a orzekanie – w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przechodząc do przyczyn uchylenia tak zaskarżonej, jak również poprzedzającej ją decyzji należy wskazać, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1a i c p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na decyzję, uchyla ją, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Do takich uchybień doszło w podlegającym kontroli sądowej postępowaniu administracyjnym. Zgodnie bowiem z art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 roku Prawo wodne, Właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może: 1) zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich; 2) odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie. 2. Na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie wskutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich. 3. Jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Jak wynika z okoliczności sprawy, organy skupiły swoją uwagę głównie na treści art. 29 ust. 1 pkt 1 prawa wodnego. Tymczasem zacytowany artykuł w ust. 1 pkt 2 jednoznacznie stanowi, że właściciel gruntu nie może odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie. W tym zakresie trafnie argumentuje skarżący, że nie może być tak, że wody z sąsiednich działek spływają na jego działkę, a on ma być skazany na tolerowanie takiego stanu rzeczy, bo inaczej uznawany jest za właściciela gruntu, który zmienia stan wody na gruncie i zobowiązywany jest do przywrócenia stanu pierwotnego, to jest takiego kiedy wody opadowe z innych działek spływają na działkę, będącą jego własnością. Podkreślić w tym miejscu należy, że z okoliczności sprawy jednoznacznie wynika, że wody opadowe nie odpływają z działki skarżącego na nieruchomości sąsiednie, lecz że uniemożliwia on odpływ wód opadowych z działek sąsiednich na swoją działkę. Biorąc m.in. tę okoliczność pod uwagę należy wskazać, że w niniejszym postępowaniu organ nie przeprowadził należycie postępowania dowodowego, czym w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy naruszył art. 77 § 1 k.p.a. Z powoływanych w skardze, a znajdujących się w aktach administracyjnych: operatu hydrologicznego opracowanego przez mgr inż. J.K. oraz opinii opracowanej przez mgr inż. K.M. jednoznacznie bowiem wynika, że wybudowana kanalizacja deszczowa nie zapewnia odprowadzenia wód opadowych, które do niej spływają. Celem wybudowania chodnika, zasypany został rów, który dotychczas zapewniał skuteczne odprowadzanie wód opadowych. Należy zatem wnioskować, że tak jak to zarzuca skarżący, likwidacja rowu oraz chodnika wraz z kanalizacją deszczową - na działce nr [....] w T. , będącej własnością Gminy A. – doprowadziła do istotnej zmiany stosunków wodnych szkodliwie wpływającej na grunty sąsiednie. Pogląd organu I instancji, że na w/w działce nie dokonano zmian "z wyjątkiem budowy chodnika wraz z kanalizacją deszczową..." jest wręcz kuriozalny. Szczególnie jeśli weźmie się pod uwagę, że celem wykonania powyższego przedsięwzięcia zlikwidowany został głęboki rów, który zapewniał odpływ wód opadowych. Analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego prowadzi do wniosków, że w ponownym postępowaniu obowiązkiem organu będzie zwrócenie się o nowy operat, bądź też uzupełnienie dotychczasowych. Konieczne jest bowiem udzielenie precyzyjnej odpowiedzi jaki wpływ na stosunki wodne miała budowa chodnika wraz z kanalizacją deszczową, a także jakie rozwiązania i przez których właścicieli gruntów winny być zastosowane, aby nie dochodziło do zalań i podtopień, które aktualnie mają miejsce. Z opinii opracowanej przez mgr inż. K.M. (str.13) wynika, że jeśli chodzi o propozycje rozwiązania problemu, przyjął on a priori, że przebudowa kanalizacji deszczowej jest "...nie do ruszenia"... Taki pogląd nie jest jednak niczym uzasadniony. Ponadto nie jest wykluczone i nie zostało zbadane, czy zastosowanie się przez wszystkich właścicieli gruntów do dyspozycji art. 29 ust. 1 pkt 2 prawa wodnego, nie będzie prowadzić do sytuacji, że skarżący nie będzie musiał wykonywać obowiązku, jaki nałożono na niego zaskarżoną decyzją, gdyż wykonane przez niego prace budowlane, nie będą wtedy szkodliwie wpływać, na stan wód na działkach sąsiednich. Dodać też należy, że powoływanie się przez organ I instancji na wyrok wsa w Warszawie (VIII SA/Wa 629/09, 2010-01-20, LEX nr 554264) nie jest w okolicznościach niniejszej sprawy – dotychczas ustalonych - trafne. Stan faktyczny sprawy, której dotyczy powołany wyrok jest bowiem inny, w szczególności co do zakresu pozwolenia wodnoprawnego. W przedmiotowym wypadku pozwolenie wodnoprawne wydane przez Starostę W. decyzją z dnia 30.09.2008 roku (.....nie obejmuje odprowadzania wód opadowych na zamieszkane grunty sąsiednie, lecz na odprowadzanie oczyszczonych ścieków opadowych z drogi wojewódzkiej nr [....] i wykonanie wylotów kolektorów odprowadzających ścieki opadowe spływające z poszczególnych odcinków drogi do cieków wodnych w zlewni potoku T. W tym zakresie rzeczą organu będzie dokładne ustalenie, jak w rzeczywistości - a nie w założeniach - przedstawia się stan faktyczny w zakresie odprowadzania w/w ścieków opadowych z drogi wojewódzkiej nr [....] . Następnie należy wskazać, że zaskarżona decyzja w stopniu istotnym narusza również art. 107 § 3 k.p.a. Przywołany przepis stanowi, że: "uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa". Mimo, że stan faktyczny niniejszej sprawy jest skomplikowany, nie przełożyło się to na treść uzasadnień obu organów. Uzasadnienie organu odwoławczego jest niezwykle lakoniczne i nie spełnia wymogów w/w przepisu. Zaznaczyć natomiast należy, że w myśl k.p.a., organ odwoławczy nie jest uprawniony do pobieżnego odniesienia się do zarzutów odwołania, lecz zobowiązany jest do ponownego rozpoznania całej sprawy. Uzasadnienie organu I instancji choć obszerne, to jednak również nie spełnia w wystarczającym stopniu dyspozycji art. 107 § 3 k.p.a. Przedstawiono w nim nadmiernie szczegółowo sam przebieg postępowania - w tym zupełnie niepotrzebnie przed wydaniem pierwszej decyzji, która została uchylona przez organ odwoławczy - wykonane w toku sprawy czynności, a brak w nim wyczerpujących i chronologicznych ustaleń istotnego dla sprawy stanu faktycznego, a także – określając nieco kolokwialnie - wyczerpujących odpowiedzi dlaczego rozstrzygniecie jest takie, a nie inne. Zaznaczyć bowiem należy, że sprawozdanie z przebiegu postępowania administracyjnego - a tak można ocenić uzasadnienie w jego przeważającej części – nie jest tożsame z przedstawieniem ustalonego stanu faktycznego. Do tego dochodzi brak należytej oceny dowodów, które w myśl art. 77 § 1 k.p.a. winny być rozpatrzone wyczerpująco. Innymi słowy, zapoznanie się z treścią uzasadnienia bez zapoznania się z aktami sprawy, nie daje odpowiedzi na pytanie jaki stan faktyczny występuje w sprawie i na podstawie jakich dowodów został ustalony. Tego rodzaju uchybienie już stanowi podstawę do uchylenia zaskarżonego aktu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a. Kończąc rozważania prawne należy ponadto wskazać, że w przedmiotowym wypadku, z uwagi na treść art. 29 prawa wodnego, jedną ze stron postępowania powinna być Gmina A. , jako właściciel działki, na której zrealizowano chodnik i kanalizację deszczową. Mając zatem na uwadze powyższe, orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a i c p.p.s.a., art. 135 p.p.s.a. oraz art. 152 p.p.s.a., przy czym o kosztach na podstawie art. 200 w/w ustawy.