II SA/Kr 814/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie: WSA Tadeusz Kiełkowski WSA Agnieszka Nawara-Dubiel (spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi J. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 21 kwietnia 2017 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy nakazania przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom skargę oddala. Decyzją z dnia 27 lutego 2017 roku, nr [...] Burmistrz Miasta K. Z. orzekł o odmowie nakazania przywrócenia gruntu do stanu pierwotnego lub wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazano art. 29 ustawy Prawo wodne. Postępowanie było prowadzone z wniosku J. R. w sprawie zmiany stanu wody na gruncie w miejscowości K. Z. na działkach oznaczonych w ewidencji gruntów numerami [...], [...] i [...]. Zdaniem organu I instancji w przedmiotowej sprawie nie doszło do zmiany stosunków wodnych. Odwołanie od tej decyzji wniósł J. R., zarzucając jej że została wydana bez rzetelnego rozpoznania sprawy, z naruszeniem treści art. 6, 7, 8, 9, 10, 11 i 12 oraz art. 75 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne. Zarzucono też przewlekłe prowadzenie postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 21 kwietnia 2017 r., znak: [...] - działając na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2015 poz. 469) oraz art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 poz. 23) - utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że decyzja organu I instancji, od której zostało złożone odwołanie jest prawidłowa. Nie ma podstaw do jej zmiany lub uchylenia. Przytoczono treść art. 29 ustawy Prawo wodne. Wskazano, że postępowanie administracyjne powinno zmierzać do wyjaśnienia i ustalenia czy istnieją podstawy do nałożenia na właściciela obowiązków określonych w art. 29 ust. 3 prawa wodnego. Postępowanie administracyjne może być prowadzone na podstawie ust. 3 art. 29 ustawy prawo wodne tylko wtedy, gdy łącznie zostaną spełnione dwie przesłanki - doszło do zmiany stanu wód i zmiana ta spowodowała szkody na gruntach sąsiednich. Brak którejkolwiek z tych przesłanek uniemożliwia prowadzenie postępowania administracyjnego. Oceniając dotychczasowy przebieg postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie SKO stwierdziło, że organ I instancji zbadał należycie czy spełnione zostały przesłanki art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. prawo wodne do wydania decyzji, nakazującej właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Zgodnie z treścią analizy hydrologicznej i opinii eksperckiej dotyczącej zmiany stosunków wodnych na gruncie w rejonie ulicy [...] i ulicy [...] bocznej w miejscowości K. Z., autorstwa dr inż. M. K., sporządzonej w grudniu 2016 roku...: "wykonane prace polegające na remoncie w roku 2013 ulicy [...] na działce [...] nie spowodowały zmiany stanu wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich tj. działki należącej do P. J. i D. R. oraz działki nr [...] należącej do J. R.. Kolejno autor analizy wskazał, że przebudowa ulicy [...] została wykonana w sposób prawidłowy. Kolegium stwierdziło, że przedmiotowa opinia została oceniona przez organ I instancji wnikliwie. Tym samym stwierdzić należy, iż organ odniósł się do podnoszonego przez J. R. zarzutu dotyczącego naruszenie stosunków wodnych poprzez wykonanie podbudowy i wyasfaltowania ulicy [...] oraz remontu ulicy [...] bocznej bez dokumentacji technicznej. Kolejnym dokumentem stanowiącym podstawę orzeczenia Kolegium jest opracowanie pn. "Ekspertyza hydrogeologiczna dotycząca zmiany stanu wód na działkach [...], [...] przy ul. [...] w K. Z.", autorstwa M. P., sporządzone na zlecenie J. R.. Jest to opracowanie sporządzone w roku 2014, z treści którego wynika, że do zmiany stosunków wodnych doszło na działkach nr [...] i nr [...] położonych w K. Z.. Wskazane powyżej opracowanie nie zawiera wyliczeń hydrologicznych czy analiz mogących stanowić dowody na ustalenia zawarte w jego treści. Kolegium stwierdziło, że organ I instancji dokonał prawidłowej oceny obu opinii. Tym samym wykonał obowiązek wnikliwego i wyczerpującego rozpatrzenia i wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz zebrania i rozważenia pełnego materiału dowodowego (w tym obejmującego opinię biegłego) tak, aby wszystkie sporne lub wątpliwe kwestie związane z twierdzeniami stron o zmianie stosunków wodnych na gruncie zostały w sposób prawidłowy i przekonujący rozstrzygnięte. Odnosząc się do podniesionego w odwołaniu zarzutu przewlekłego prowadzenia przedmiotowego postępowania Kolegium stwierdziło, że zażalenie przysługuje wówczas, gdy organ prowadzi postępowanie w sposób przewlekły. Tymczasem w rozpatrywanej sprawie postępowanie zostało już zakończone decyzją z dnia 27 lutego 2017 r., znak: [...] orzekają o odmowie nakazania przywrócenia gruntu do stanu pierwotnego lub wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom. Opisaną wyżej decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie J. R., zarzucając jej naruszenie prawa materialnego art. 29 prawa wodnego ustawa z dnia 18 lipca 2001 r., polegające na niewykonaniu przez Burmistrza Miasta K. Z. urządzeń zabezpieczających przed zalewaniem nieruchomości stanowiącej własność skarżącego a położonej w K. Z. przy ul. [...]. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania. W skardze wskazano, że bezspornym jest, że właścicielem drogi położonej w K. Z. ul. [...] dz. [...], [...] jest Gmina M. w K. Z. reprezentowana przez Burmistrza Miasta K. Z.. W wyniku przeprowadzonego remontu ul. [...] w K. Z., polegającego na założeniu nowego asfaltu w 2013 r., dochodzi do spływu wód opadowych na działkę nr [...] stanowiącą własność skarżącego. Wody opadowe, zwłaszcza w czasie opadu deszczu, powodują zalewanie działki skarżącego. Przyczyną podtopień działki [...] i [...] jest słaba przepuszczalność podłoża. A zatem zgodnie z brzmieniem art. 29 ust. 2 i 3 prawa wodnego Burmistrza Miasta K. Z. powinien wykonać urządzenia uniemożliwiające spływ wód opadowych z ulicy [...] na działki [...] i [...]. Od 2013r do dnia dzisiejszego Burmistrz Miasta K. Z. nie wywiązał się z obowiązku ciążącego na nim, a określonego w art. 29 ust. 2 i 3 prawa wodnego. Skarżący wielokrotnie interweniował (składał wnioski i pisma przygotowawcze do Burmistrza Miasta K. Z.) lecz w/w na wnioski skarżącego nie reagował. Skarżący wskazał, że jego nieruchomość jest systematycznie zalewana również od strony ulicy [...] położonej w K. Z.. Skarżący zarzucał Burmistrzowi Miasta K. Z. przewlekłość postępowania, składając zażalenia do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało postanowienie w dniu 7 września 2010 r., a poza tym decyzję w dniu 6 lutego 2014 r., uchylając decyzję Burmistrza Miasta K. Z.. Następnie SKO w decyzjach z 18 sierpnia 2015 r.; 24 czerwca 2016 r. uchyliło decyzje Burmistrza Miasta K. Z.. W przedmiotowej sprawie interweniował Rzecznik Prawa Obywatelskich w pismach z dnia 10 kwietnia 2013 r. i 15 września 2016 r. Rzecznik Praw Obywatelskich zarzucił Burmistrzowi Miasta K. rażące naruszenie art.29 prawa wodnego. Trzeba też zaznaczyć, co już stwierdził w swojej opinii biegły, od strony ulicy [...] i ulicy [...] bocznej nieruchomość stanowiąca własność skarżącego jest zalewana i po każdym większym opadzie deszczu. Koszty usuwania szkód po zalaniu nieruchomości ponosi skarżący. Po wielu interwencjach Burmistrz Miasta K. Z. wydał w dniu 27 kwietnia 2017 r. (sygn. akt [...] r.) decyzję niestety negatywną. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta K. Z. w mocy. W tym stanie rzeczy skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie jest uzasadniona. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i w całości podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2188) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.). dalej zwana p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Dokonawszy w niniejszej sprawie kontroli zaskarżonej decyzji pod kątem tak określonych kryteriów, Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do wniosku, że skarga nie jest uzasadniona. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1121 z późn. zm.), zgodnie z którym "właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może: 1) zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej, ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich; 2) odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie. 2. Na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie wskutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich. 3. Jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom". Organ przeprowadził szczegółowe postępowanie dowodowe, na które składały się kilkukrotne oględziny spornego terenu, przeprowadzone w dniu 24 września 2013r. (wykonano dokumentację zdjęciową), w dniu 3 czerwca 2014 r. (wykonano dokumentację zdjęciową), w dniu 21 sierpnia 2014 r. z udziałem biegłego hydrologa M. K., w dniu 21 stycznia 2016 r., w dniu 23 listopada 2016 r. z udziałem biegłego hydrologa M. K.. Zorganizowano także spotkanie w terenie z dniu 17 grudnia 2014 r. oraz w dniu 2 lutego 2015 r. z udziałem wszystkich zainteresowanych osób (stron postępowania). W aktach sprawy znajduje się także dokumentacja zgłoszenia remontu nawierzchni drogi gminnej [...] i [...] ul. [...] z 2008 r. oraz zgłoszenia remontu chodnika dla pieszych przy ul. [...] oraz remontu nawierzchni tej drogi z 2012 r., jak również dokument pn. : "Opinia techniczna" z dnia 17 listopada 2010 r., sporządzony na zlecenie Urzędu Miasta K. Z. przez mgr inż. M. H., dotyczącą prawidłowości odwodnienia ul. [...] przy posesji nr [...] (działka nr [...], [...], [...], [...], [...]). W sprawie przeprowadzono również dowód z opinii biegłego. Dokument pn. : "Analiza Hydrologiczna i Opinia Ekspercka" z września 2014 autorstwa dr inż. M. K., uzupełniony został przez jego autora w dniu 7 listopada 2014 r. a to w związku z zastrzeżeniami i zarzutami złożonymi przez J. R. i D. R.. Skarżący złożył również do akt sporządzoną na jego zlecenie "Ekspertyzę hydrologiczną dotyczącą zmiany stanu wód na działkach [...], [...] przy ul. [...] w K. Z." autorstwa mgr inż. M. P.. Postępowanie zostało wszczęte w 2013 r., na skutek wniosku skarżącego, który w toku całego postępowania wskazywał, że źródłem zmiany stanu wody na gruncie jest remont ulicy [...], a szkoda dla jego nieruchomości polega na ich zalewaniu wodami opadowymi spływającymi z ulicy [...] i [...], a konkretnie na podmakaniu gruntu oraz zasypaniu podmurówki jego ogrodzenia. Przede wszystkim wskazać należy, że okolicznością w sprawie niesporną jest, że naturalny spływ wody (zgodny z pochyleniem terenu) na ulice [...] następuję z terenów położnych między ulica [...] a [...]. Teren ten w zasadzie w całości zabudowany jest domami jednorodzinnymi. Na ul. [...] – boczną z kolei wpływają wody ze zbocza położnego ponad nią. Z opinii biegłego i wykonanych przez niego obliczeń wynika, że przepustowość ścieków biegnących wzdłuż działki [...] jest wystraczająca do odprowadzenia spływu pochodzącego z opadu bezpośredniego opadającego na fragment drogi położnej na działce [...] a w przypadku opadu pochodzącego z całej zlewni ciążącej do fragmentu tej drogi, przepustowość korytek jest wystarczająca do odprowadzenia wód opadowych o prawdopodobieństwie zbliżonym do 20% czyli takim, które zdarza się raz na pięć lat. W tym miejscu podkreślić należy, że to wskazanie biegłego nie oznacza – jak twierdzi skarżący - że odwonienie to może przyjąć tylko 20% spływającej na drogę wody, ale oznacza, że może odprowadzić wody o prawdopodobieństwie wystąpienia rzędu 20 %. Wskazać przy tym należy, że biegły wyraźnie podkreśla, że sumaryczna przepustowość urządzeń (ścieków ulicznych) jest wystarczająca, ale urządzenia te muszą być wolne od zanieczyszczeń, gdyż w przeciwnym razie nie będą spełniały swoich funkcji i będą bezużyteczne. Brak utrzymywania tych urządzeń w czystości podkreśla zresztą również mgr inż. M. P. w opinii sporządzonej na zlecenie J. R.. Ostatecznie wnioski opinii biegłego M. K. są następujące: 1. właściciel działek [...], [...] tj. Gmina K. Z. w związku z przeprowadzonymi pracami polegającymi na jej nadsypaniu i wyasfaltowaniu na 30 m odcinku drogi nie spowodowała zmiany stanu wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich tj. działki [...] należącej do Państwa R. J. i D. oraz działki [...] należącej do Pana J. R., ponieważ woda opadowa spływająca z w/w fragmentu działki odbierana jest przez ściek przydrożny biegnący wzdłuż drogi, którego przepustowość jest wystarczająca, pod warunkiem jego odpowiedniego czyszczenia. W związku z powyższym właściciel działek [...], [...] tj. Gmina K. Z. powinien okresowo czyścić w/w ściek uliczny. 2. Właściciele działki [...], w związku z przeprowadzonymi pracami polegającymi na jej utwardzeniu klińcem i nadsypaniu frezu asfaltowego nie spowodowali zmiany stanu wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich tj. działki [...] i należącej do Państwa R. J. i D. oraz działki [...] należącej do Pana J. R., ponieważ woda opadowa spływająca z w/w fragmentu działki odbierana jest przez cztery ścieki skrzynkowe zamontowane w poprzek drogi, mające za zadanie odprowadzać wodę płynącą drogą na tereny sąsiednie położone po stronie południowo-wschodniej - zgodnie z nachyleniem terenu. Sumaryczna przepustowość urządzeń (ścieków ulicznych) wolnych od zanieczyszczeń jest wystarczająca do odprowadzenia spływu pochodzącego z opadu bezpośrednio spadającego na fragment drogi położonej na działce [...], a w przypadku opadu pochodzącego z odwodnienia całej zlewni ciążącej do w/w fragmentu drogi przepustowość korytek jest wystarczająca do odprowadzenia wód o prawdopodobieństwie zbliżonym do 20%, czyli zjawisk pojawiających się średnio raz na 5 lat. Właściciel działki powinien okresowo (po każdym większym opadzie czyść w/w ścieki uliczne, ponieważ zaniedbane nie będą spełniać swojej funkcji prawidłowo lub w skrajnym przypadku będą nie użyteczne. 3. Głównym powodem podtopień działek [...] i [...] jest słaba przepuszczalność podłoża i zaleganie wody na styku gleby z gruntem o małej przepuszczalności (sytuacja ta była obserwowana również na terenie innych działek). Z układu warstwie wynika, że dodatkowym źródłem wody na terenie działek [...] i [...] jest naturalny spływ podpowierzchniowy z terenów położonych wzdłuż ulic [...]. W celu uniknięcia podmakania działek [...] i [...] poprzez zaleganie na niej wód podskórnych proponuje się właścicielowi działek [...] [...] wykonanie drenażu doczołowego od strony zachodniej działki [...], z którego wody należy odprowadzić do wodnicy biegnącej wzdłuż południowej granicy działki. 4. W zakresie wskazanej szkody polegającej na zasypaniu ogrodzenia z trzech stron, nie stwierdzono związku przyczyno-skutkowego ze spływem wód opadowych wzdłuż ogrodzenia od strony ulicy [...] przebiega ściek zabezpieczający działkę [...] przed jej zalaniem wodami opadowymi. Podsumowując biegły stwierdził, że zarówno prace polegające na nadsypaniu i wyasfaltowaniu fragmentu drogi, jak również prace polegające na jej utwardzeniu klińcem i nadsypaniu frezu asfaltowego drogi nie spowodowały zmiany stanu wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Opinia biegłego została szczegółowa oceniona i porównana przez organ I Instancji z opinią M. P. złożoną do akt przez skarżącego, a ustalenia te podzieliło Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Lektura obu tych opinii doprowadziła także i Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę do identycznych wniosków. Opinia biegłego M. K. wraz z jej uzupełnieniem jest sporządzona rzetelnie, poprzedzona szczegółowymi wyliczeniami, a jej konkluzje są uzasadnione oraz należycie i przekonywująco wyjaśnione; podczas gdy opinia M. P. sporządzona została w dużo bardziej ogólny sposób, bez przedstawienia pomiarów czy obliczeń uzasadniających wnioski. Zdaniem Sądu ustalenia organu w powiązaniu z treścią opinii biegłego M. K. stanowiły podstawę od wydania przez organ decyzji w zaskarżonej treści, albowiem nie wykazano, aby roboty budowlane prowadzone przy remoncie drogi [...] zmieniły stan wody na gruncie ze szkodą dla gruntów skarżacego. Jednak na koniec podkreślić należy i tę okoliczność, że w swojej opinii biegły M. K. wskazał również na treść przepisów Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. 2002 r., Nr 75, poz. 690 z późn. zm.), tj. § 28 zgodnie z którym działka budowlana, na której sytuowane są budynki, powinna być wyposażona w kanalizację umożliwiającą odprowadzenie wód opadowych do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej (§ 1). W razie braku możliwości przyłączenia do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej, dopuszcza się odprowadzanie wód opadowych na własny teren nieutwardzony, do dołów chłonnych lub do zbiorników retencyjnych. (§ 2) oraz § 29, zgodnie z którym dokonywanie zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości jest zabronione. W nawiązaniu tych przepisów biegły wskazał, że wywiązywanie się przez właścicieli działek sąsiadujących z drogą (położonych pomiędzy ulicą [...]) z w/w przepisów spowodowałoby diametralne zmniejszenie się ilości wody dopływającej na drogę. Wydaje się, choć nie zostało to wprost wyartykułowane, że to właśnie niewłaściwe zagospodarowanie wód opadowych z nieruchomości zabudowanych domami jednorodzinnymi posadowionymi wzdłuż obu tych ulic (i jak wynika z dokumentacji zdjęciowej znajdującej się w aktach sprawy) w znacznej części wybrukowanymi, jest powodem zwiększonego napływu wód opadowych na drogę [...]. Jednak rozwiązania tego problemu należałoby poszukiwać w systemowym rozwiązaniu i zorganizowaniu w tym obszarze kanalizacji deszczowej. Jest to zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1875 z późn. zm.), zadanie własne gminy. Zgodnie z tym przepisem zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują sprawy kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych itp. Realizacji tego zadania nie można jednak domagać się w trybie art. 29 ustawy prawo wodne. Wobec powyższego orzeczono o oddaleniu skargi na zasadzie art. 151 p.p.s.a.