II SA/Kr 819/23

- Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Jacek Bursa SWSA Agnieszka Nawara - Dubiel (spr.) SWSA Sebastian Pietrzyk po rozpoznaniu w dniu 22 września 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi D. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w M. na postanowienie nr 346/2023 Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie, znak WOB.7722.66.2023.AJAN w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia skargę oddala. II SA/Kr 819/23 UZASADNIENIE Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu krakowskiego-ziemskiego w Krakowie (dalej: "PINB") postanowieniem nr 67/2023 z dnia 20 stycznia 2023 r., znak: PINB-I-5160.201.22.42, wydanym na podstawie art. 80 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 83 ust. 1 oraz art. 81 ust. 1, a także art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351, dalej: "u.p.b.") oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000, dalej: "k.p.a.") wstrzymał inwestorowi D. sp. z o.o. prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie budowlanym zlokalizowanym na dz. nr [...] w miejscowości M., gmina L., oznaczonym na załączniku graficznym nr 2 - z powodu realizacji robót budowlanych bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia PINB wskazał, że podczas oględzin w dniu 9 grudnia 2022 r. ustalono, że służący jako magazyn, spełniający definicję budowli i wykonany przy użyciu materiałów budowlanych obiekt o wymiarach 30 m x 12 m i wysokości 7,5 m zrealizowano jako konstrukcję stalową i przegrody z blachy oraz powłoki namiotowej, a posadzkę stanowi płyta żelbetowa będąca kontynuacją utwardzenia terenu. Obiekt zlokalizowany jest w odległości ok. 2,24 m od obiektu nr 3 i ok. 4,15 m od hali magazynowo-produkcyjnej. Oświadczenie przedstawiciela spółki o nieuzyskaniu pozwolenia na budowę obiektu potwierdzono w systemie RWDZ. Na podstawie danych portalu miip.geomalopolska.pl i zebranej dokumentacji ustalono, że obiekt powstał w latach 2009-2018. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie (dalej: "MWINB") postanowieniem nr 346/2023 z dnia 16 maja 2023 r., znak: WOB.7722.66.2023.AJAN, wydanym na podstawie art. 58 § 1 i art. 59 § 2, art. 123 w zw. z art. 144 k.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 u.p.b., odmówił D. t sp. z o.o. w M. przywrócenia uchybionego terminu do wniesienia zażalenia na ww. postanowienie PINB. W uzasadnieniu swojego postanowienia MWINB wskazał, że ww. postanowienie PINB zostało skutecznie doręczone D. sp. z o.o. w M. w dniu 26 stycznia 2023 r., termin do wniesienia zażalenia upłynął w dniu 2 lutego 2023 r., a zażalenie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu złożono osobiście w dniu 23 lutego 2023 r. Następnie przytoczono uzasadnienie wniosku: "[...] Postanowienie to zostało wydane w bardzo skomplikowanej sprawie, podzielonej w zasadzie na 15 postępowań. Mając na uwadze względy organizacyjne przedsiębiorstwa Strony jak również konieczność poszukiwania specjalisty w zakresie prawa budowlanego, Strona nie wniosła zażalenia w terminie przewidzianym przez prawo. Mając na względzie nieznajomość akt sprawy, jak również procedur związanych z postępowaniem administracyjnym, dopiero w dniu 20 lutego 2023 roku, tj. po wykonaniu wglądu w akta sprawy przez pełnomocnika Strony, D. sp. z o.o. powzięła informację o konieczności złożenia zażalenia na ww. postanowienie [...]". W ocenie MWINB powyższe nie pozwala na przyjęcie, że strona nie ponosi winy za uchybienie terminowi. Względy organizacyjne przedsiębiorstwa strony, jak również konieczność poszukiwania specjalisty w zakresie prawa budowlanego nie stanowiły przeszkody, której strona nie mogła przezwyciężyć. Na koniec MWINB wskazał, że wątpliwym jest fakt złożenia wniosku w terminie 7 dni od dnia ustania przyczyny w uchybieniu terminu, albowiem w skarżonym postanowieniu strona została pouczona o sposobie i terminie wniesienia środka zaskarżenia. Opisane wyżej postanowienie MWINB zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie D. sp z o.o. w M. (reprezentowana przez radcę prawnego D. S.), wnosząc o jego uchylenie w całości oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania skargowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego według norm prawem przepisanych. Skarżąca zarzuciła naruszenie: 1) art. 58 § 1 i 2 k.p.a. przez odmowę przywrócenia terminu do wniesienia przez skarżącego zażalenia, mimo iż skarżąca uprawdopodobniła, że uchybienie terminu do wniesienia zażalenia nastąpiło bez jej winy, podczas gdy skarżąca wykazała, że z uwagi na znaczne rozbudowanie stanu faktycznego sprawy, liczbę dokumentów, z którymi należało się zapoznać, jak również konieczność znalezienia profesjonalnego pełnomocnika, który podjąłby się zajęcia sprawą, skarżąca bez swojej winy nie dochowała terminu do wniesienia zażalenia, a ponadto równocześnie z wniesieniem wniosku o przywrócenie terminu złożyła ona zażalenie, czym spełniła przesłanki do przywrócenia terminu; 2) art. 80 w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i 4 w zw. z art. 11 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na nierozpatrzeniu w sposób wyczerpujący i wszechstronny całości materiału dowodowego, co skutkowało uznaniem, że twierdzenia podnoszone przez skarżącego w celu wykazania przesłanek do przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia nie zostały uprawdopodobnione; 3) art. 7 k.p.a. przez nieuwzględnienie przy wydawaniu zaskarżonej decyzji słusznego interesu skarżącej przejawiające się w zignorowaniu aspektu organizacyjnego przedsiębiorstwa skarżącej, jak również wszelkich okoliczności faktycznych sprawiających, że gruntowne zapoznanie się z materiałami postępowania, a także sporządzenie i wniesienie zażalenia stanowiły proces czasochłonny, trudny do wykonania w ustawowym terminie na wniesienie zażalenia, co doprowadziło do odmowy przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że zaskarżone postanowienie zostało wydane w bardzo skomplikowanej sprawie podzielonej w zasadzie na 15 postępowań. Mając na uwadze konieczność poszukiwania specjalisty w zakresie prawa budowlanego, skarżący nie wniósł zażalenia w terminie przewidzianym przez prawo. Mając na względzie nieznajomość akt sprawy, jak również procedur związanych z postępowaniem administracyjnym, dopiero w dniu 20 lutego 2023 roku, tj. po wykonaniu wglądu w akta sprawy przez pełnomocnika skarżącej, powzięła ona informację o konieczności złożenia zażalenia na ww. postanowienie. Skarżąca zachowała termin do złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia, składając je w terminie 7 dni od dnia dokonania wglądu w akta sprawy, a także wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu złożyła ona przedmiotowe zażalenie. Skarżąca nie została zawiadomiona o możliwości zaznajomienia się z aktami postępowania wbrew art. 10 § 1 k.p.a., a zatem organ pierwszej instancji zachował się nielojalnie względem strony. Pierwszą czynnością w sprawie, o której skarżąca została poinformowana, było doręczenie postanowienia o wstrzymaniu inwestorowi prowadzenia prac budowlanych przez organ pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę podniesiono, że D. sp. z o.o. nie uprawdopodobniła istnienia takiej przeszkody, której nie dało się usunąć nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. Wniesienie zażalenia nie wymaga bezwarunkowo specjalistycznej wiedzy ani szczególnej formy, bo do jego skutecznego złożenia wystarczy wyrażenie niezadowolenia przez stronę, która może w późniejszym terminie w toku postępowania uzupełnić zarzuty, wnioski i dokumenty. O braku winy nie świadczy nieznajomość prawa, zawiłość sprawy, wielość spraw czy oczekiwanie na poradę profesjonalnego pełnomocnika. MWINB podkreślił, że okoliczności podniesione w skardze (1 - brak zawiadomienia o możliwości zapoznania się z aktami postępowania, 2 – fakt, iż pierwszą czynnością w sprawie, o której poinformowano skarżącą, było doręczenie postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia prac budowlanych) nie były podniesione we wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia. Niezależnie od tego wskazano, że nie uprawdopodabniają one braku winy strony. Ponadto, jak wynika z art. 10 § 1 k.p.a., obowiązek umożliwienia stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów spoczywa na organach administracji publicznej przed wydaniem decyzji, a nie postanowienia, natomiast, jak wynika z art. 73 § 1 k.p.a., strona ma prawo wglądu w akta sprawy na każdym etapie postępowania. Skarżącej doręczono zawiadomienie z dnia 14 listopada 2022 r. o wszczęciu postępowania w sprawie, a w dniu 23 grudnia 2022 r. osoba upoważniona przez skarżącą zapoznała się z aktami sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Sprawa została rozpoznana w trybie postępowania uproszczonego, ponieważ zgodnie z art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.) - dalej jako "p.p.s.a. ", sprawa, w której przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, może być rozpoznana w trybie uproszczonym, tj. na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. W wyniku takiej kontroli postanowienie może zostać uchylone w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a.). Nadto, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga jest nieuzasadniona. Zgodnie z art. 58 Kpa, w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy (§1). Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin (§ 2). Przywrócenie terminu do złożenia prośby przewidzianej w § 2 jest niedopuszczalne (§ 3). Dla zastosowania art. 58 k.p.a. powinny być zatem spełnione następujące cztery przesłanki: 1. wniesienie przez zainteresowanego wniosku o przywrócenie terminu, 2. uprawdopodobnienie przez osobę zainteresowaną braku swojej winy w uchybieniu terminu, 3. dochowanie terminu do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu, 4. dopełnienie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu tej czynności, dla której był ustanowiony przywracany termin, np. wniesienie odwołania lub zażalenia. W orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie przyjmuje się, że przez uprawdopodobnienie, że uchybienie terminu nastąpiło bez winy strony należy rozumieć okoliczności, których wystąpienie było niezależne od woli tej strony i uniemożliwiło dokonanie czynności procesowej w terminie. Chodzi zatem o wskazanie przeszkody, której strona nie była w stanie przezwyciężyć nawet przy dochowaniu najwyższej staranności w zakresie prowadzenia swoich spraw, przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. Jako kryterium przy ocenie winy w uchybieniu terminu procesowego należy przyjąć obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od strony należycie dbającej o swoje interesy. Nadto w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że przeszkoda, o której mowa musi mieć charakter nagły. Do okoliczności faktycznych uzasadniających brak winy należy zaliczyć przerwę w komunikacji, nagłą chorobę, która nie pozwala na wyręczenie się inną osobą, powódź, pożar. Ponadto ciężar uprawdopodobnienia okoliczności uzasadniającej brak winy w uchybieniu terminu spoczywa na stronie postępowania, która występuje z prośbą o jego przywrócenie (por. Wyrok NSA z 9.05.2023 r., III OSK 2162/21, LEX nr 3569009.) We wniosku skarżąca spółka powołała się na skomplikowany charakter sprawy, konieczność poszukiwania specjalisty w zakresie prawa budowlanego, brak znajomości akt sprawy, brak znajomości prawa administracyjnego. Zdaniem skarżącej dopiero po przejrzeniu akt sprawy w dniu 20 lutego 2023 r. ustała przyczyna niemożności złożenia zażalenia. Żaden ze wskazanych przez skarżącą spółkę powód uchybienia terminu nie spełnia zdaniem Sądu przesłanki "braku winy" w rozumieniu art. 58 § 1 Kpa. O braku winy można mówić jedynie wówczas, gdy strona działała z najwyższą starannością, jednakże dopełnienie czynności w terminie stało się obiektywnie niemożliwe z powodu trudnej do przezwyciężenia przeszkody, niezależnej od strony. Przeszkoda taka ma zwykle nagły charakter i nie można przezwyciężyć jej nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. (por. Wyrok NSA z 10.11.2022 r., III OSK 2941/21, LEX nr 3441746.) Jak wskazuje się w orzecznictwie, oczekiwanie na poradę radcy prawnego nie jest przesłanką uprawdopodobniającą brak winy strony w uchybieniu terminowi dokonania czynności procesowej (wyrok NSA w Lublinie z 26.11.1997 r., I SA/Lu 1219/96, LEX nr 31857); trudności w prowadzeniu działalności gospodarczej i inwestycyjnej, kłopoty w kontaktowaniu się z doradcą podatkowym nie można zaliczyć do przyczyn uzasadniających przyjęcie, że uchybienie terminowi nastąpiło bez winy zainteresowanego, nawet obciążonego tymi problemami, są to bowiem przyczyny subiektywne, którym skarżący przy zachowaniu należytej staranności mógł zaradzić (wyrok NSA w Poznaniu z 18.11.1997 r., I SA/Po 1868/96, LEX nr 31238); nieznajomość prawa nie może być uznana za okoliczność usprawiedliwiającą uchybienie terminowi do wniesienia odwołania (niepublikowany wyrok NSA w Warszawie z 29.08.1997 r., III SA 101/96, LEX nr 30857) – A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2023, art. 58. Spółce D. doręczono postanowienie organu I Instancji w dniu 26 stycznia 2023 r., w postanowieniu tym zawarto pouczenie o terminie i sposobie wniesienia zażalenia. Postanowienie to zawiera również pełne brzmienie art. 48 oraz 48a ustawy prawo budowlane oraz pouczenie o możliwości złożenia wniosku o legalizację samowolnie wzniesionego obiektu. Dalej wskazać należy, że postępowanie zostało wszczęte przez PINB w dniu 22 listopada 2022 r. o czym skarżąca została powiadomiona. Na 9 grudnia 2022 r. wyznaczone zostały przez organ oględziny, w których brał udział przedstawiciel spółki J. G.. Następnie Prezes Zarządu spółki A. K. udzielił w dniu 19 grudnia 2022 r. G. P. pełnomocnictwa do wglądu i wykonywania kopii akt spraw prowadzonych przez PINB względem spółki. Pełnomocnictwo zostało udzielone do 30 czerwca 2023 r. (k. 14 akt adm. org. I instancji). W dniu 23 grudnia 2022 r. pełnomocnik spółki zapoznał się z aktami sprawy i wykonał ich kopie (k. 15) Wszystko to oznacza, że skarżąca spółka od początku wszczętego postępowania interesowała się jego przebiegiem, dokonywała rozsądnych i adekwatnych do stanu sprawy czynności. Nie jest zatem uzasadniony zarzut skargi dotyczący naruszeni art. 10 Kpa. Spółka twierdzi, że sprawa jest skomplikowana, bo jest to w istocie 15 różnych postępowań. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę nie dysponuje aktami sprawy dotyczącymi wszystkich toczących się postępowań, ale z tych które zostały sądowi przedstawione wynika, że postępowania te dotyczą piętnastu różnych samowolnie wzniesionych obiektów budowlanych. Zdaniem Sądu okoliczność ta nie ma wpływu na stopień skomplikowania sprawy. Dodać też należy, że złożenie odwołania czy zażalenia w postępowaniu administracyjnym nie jest sformalizowane i w związku z tym nie jest konieczne posiadanie szczególnej wiedzy z zakresu prawa administracyjnego. W zażaleniu wystarczy jedynie wskazanie, że żalący nie zgadza się z rozstrzygnięciem. Środki odwoławcze tj. zażalenie czy odwołanie mogą być następnie w toku postępowania przed organem odwoławczym uzupełniane co do argumentacji, także przez ustanowionych pełnomocników. Te wymogi z pewnością nie przerastają możliwości podmiotu prowadzącego od wielu już lat działalność gospodarczą (jak wynika z KRS spółka została założona w 2007 r.). W konsekwencji żadna z powołanych przez skarżącą przesłanek nie ma charakteru nagłej, niespodziewanej, zewnętrznej i niezależnej od skarżącej przeszkody, której żadną miarą nie mogła przezwyciężyć. Zarzuty skargi okazały się zatem nieuzasadnione, a skarga jako bezzasadna została oddalona na zasadzie art.151 p.p.s.a.