II SA/Kr 822/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: WSA Aldona Gąsecka-Duda WSA Mariusz Kotulski (spr.) Protokolant: Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 września 2010 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w W. z dnia 1 czerwca 2010 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję tego samego organu; II. zasądza od Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w W. na rzecz skarżącego J. M. kwotę 100,00 zł (sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. J.M. (zwany dalej skarżącym) za pomocą kwestionariusza, z datą wypełnienia [....] grudnia 2009r., złożył wniosek o przyznanie uprawnień kombatanckich. Do kwestionariusza dołączone zostały załączniki zawierające takie dokumenty jak: rekomendacja Prezesa [....] Zarządu Wojewódzkiego Związku Kombatantów RP i BWP w K. z dnia 9 lutego 2010r., życiorys J.M. , oświadczenie J.K. , pismo J.M. do Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, oświadczenie J.K. z [....] maja 1946r., zaświadczenie weryfikacyjne z dnia [....] lutego 1946r. Po otrzymaniu ww. wniosku organ w piśmie z dnia [....] marca 2010r., nr [....] poinformował skarżącego, że w sprawie została wydana ostateczna decyzja administracyjna (z dnia 27 lipca 2000r., nr [....] , utrzymująca w mocy decyzję tego samego organu o odmowie przyznania uprawnień kombatanckich z dnia 28 grudnia 1999r.) rozstrzygająca w przedmiocie uprawnieniach kombatanckich. Ponadto organ pouczył skarżącego, że w przypadku, gdy w obrocie prawnym istnieje decyzja ostateczna w przedmiocie uprawnień kombatanckich rozpatrzenie jego wniosku może nastąpić jedynie w trybie nadzwyczajnym przewidzianym przepisami kodeksu postępowania administracyjnego dla wzruszenia decyzji ostatecznych. W piśmie z [....] .2010r. nr [....] organ przedstawił trzy tryby, które mogą służyć wzruszeniu decyzji ostatecznej, a mianowicie: wznowienie postępowania, zmianę lub uchylenie decyzji ostatecznej w trybie art. 154 kpa, stwierdzenie nieważności decyzji. Przy wskazywaniu na powyższe możliwości organ zacytował odpowiednie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego wraz ze wskazaniem na termin, w którym wnosi się o rozpatrzenie sprawy. W powyższym piśmie organ zwrócił się też do skarżącego o wskazanie w terminie 14 dni od daty doręczenia, w jakim trybie żąda on rozpatrzenia swojego wniosku o przyznanie uprawnień. W odpowiedzi na pismo organu z dnia [....] marca 2010r. skarżący poinformował, że otrzymał to pismo i "prosi o wznowienie postępowania i uznanie przedłożonych w kwestionariuszu faktów i dokumentów". Decyzją z dnia 23 kwietnia 2010r., nr [....] wydaną na podstawie art. 145 § 1 w związku z art. 149 § 3 kpa, Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych odmówił wznowienia postępowania z uwagi na to, że "po przeanalizowaniu treści złożonego wniosku stwierdził, że nie została wskazana żadna z przesłanek skutkująca wznowieniem postępowania". Pismem z dnia [....] maja 2010r. (data nadania w urzędzie pocztowym) J.M. wystąpił do Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, podnosząc, że "jego oświadczenie jest prawdziwe [...], a odmowa przyznania uprawnień jest krzywdząca". Do wniosku dołączył pismo z Koła Kombatantów RP i BWP z K. zawierające oświadczenie J.B. Decyzją z dnia 1 czerwca 2010r., nr [....] , wydaną na podstawie art. 127 § 3 i art. 138 § l pkt l k.p.a. oraz art. 22 ust. l ustawy z dnia 24 stycznia 1991r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (tekst jedn. Dz. U. z 2002r. Nr 42, poz. 371), Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych utrzymał w mocy decyzję własną z dnia 23 kwietnia 2010r. o odmowie wznowienia postępowania. W uzasadnieniu organ ponownie podniósł, że we wniosku o przyznanie uprawnień kombatanckich strona, pomimo wezwania, nie sprecyzowała treści swojego żądania. Według organu strona skarżąca nie tylko nie wskazała żadnej z ustawowych przesłanek wznowienia postępowania sformułowanych w art. 145 § 1 kpa, lecz ponadto nawet nie uprawdopodobniła, by któraś z tych przesłanek mogła mieć miejsce. W uzasadnieniu organ stwierdził także, "że za taką przesłankę nie może uchodzić wewnętrzne poczucie pokrzywdzenia strony zapadłą w sprawie decyzją ostateczną, czemu strona dała wyraz m.in. w swym piśmie z dnia [....] maja 2010r." Kierownik Urzędu uznał zatem, że wydanie decyzji o odmowie wznowienia postępowania jest zasadne i na poparcie swojego rozumowania przytoczył wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 marca 1998r. (sygn. akt II S.A. 122/98 ONSA 1999/2/53), którego teza stanowi, że "wydanie decyzji o odmowie wznowienia postępowania, może nastąpić z trzech przyczyn: [...] w podaniu o wznowienie nie powołano z żadnej z przyczyn wznowienia, określonych w art. 145 § 1 k.p.a". Organ przytoczył również wyrok NSA w Rzeszowie z dnia 8 lipca 1997 roku (sygn. akt. SA/Rz606/96 Sam. Teryt.1997 z 11, s.62 z glosą Z. Czarniaka i Z. Sawuły), iż "decyzję o odmowie wznowienia postępowania wydaje się wtedy, gdy we wstępnej fazie postępowania wznowieniowego można jednoznacznie stwierdzić, że nie istnieją podstawy wznowienia. Innymi słowy, decyzja taka może być wydana wtedy, gdy w podaniu o wznowienia postępowania w żaden sposób nie wskazuje się podstawy wznowienia przewidzianej przepisami art. 145 §1 k.p.a.. Jeżeli natomiast są jakiekolwiek wątpliwości dotyczące istnienia podstawy wznowienia wskazanej przez stronę i potrzeba zbadania w tym zakresie sprawy, niezbędne jest wydanie postanowienia o wznowieniu, którego przedmiotem będzie wyjaśnienie, czy wskazana przez stronę podstawa wznowienia występuje". Skargę na powyższą decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożył J.M. Skarżący nie zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenia konkretnych przepisów prawa a jedynie "zwraca się z ponowną prośbą o przeglądnięcie wznowienia postępowania, przyznania mi statusu kombatanckiego." W odpowiedzi na skargę Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do dyspozycji art. 134 § 1 p.p.s.a. W przedmiotowej sprawie uznać należy, iż zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja tego samego organu naruszają przepisy prawa i postępowania w stopniu, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Po pierwsze wskazać należy, iż organ podjął decyzje o odmowie wznowienia postępowania twierdząc, że skarżący nie wskazał żadnej z przesłanek skutkujących wznowieniem postępowania. Organ podejmując decyzję o odmowie wznowienia postępowania pominął całkowicie stwierdzenie J.M. wyrażone w piśmie z dnia [....] marca 2010r., w którym skarżący prosi "o wznowienie postępowania i uznanie przedłożonych w kwestionariuszu faktów i dokumentów" oraz przedstawione wcześniej dokumenty (które były przyczyną skierowania do skarżącego pisma z dnia.....2010r. o sprecyzowanie wniosku), co można było interpretować, jako wskazanie przez skarżącego na art. 145 § 1 pkt.5 jako powód wnioskowanego wznowienia postępowania. Jeśli nawet taka interpretacja słów i faktu załączenia do dokumentów, które strona uważa za istotne dla sposobu załatwienia sprawy nie była dla organu przekonująca, to ciążył na nim obowiązek wyjaśnienia ewentualnej wątpliwości. Organ powinien zatem ponownie zwrócić się do skarżącego o wyjaśnienie, co oznaczają jego słowa i przesłane dokumenty, a więc najprawdopodobniej ustalić czy wnosi on o wznowienie postępowania za względu na wyjście na jaw istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, nie znanych organowi, który wydał decyzję czy na innej podstawie. Jeżeli bowiem organ ma wątpliwości czy zachodzi któraś z przesłanek do wznowienia postępowania to powinien te wątpliwości wyjaśnić. Przesłane skarżącemu pismo organu z dnia [....] .2010r. w żaden sposób nie wskazuje na wątpliwości organu, ich zakres i przyczynę co do treści wniosku skarżącego oraz jego pisma wyjaśniającego z dnia [....] .2010r., a jedynie powiela treść pisma organu z [....] .2010r. Również w uzasadnieniach swoich decyzji organ w ogóle nie poruszył sprawy cytowanych słów skarżącego oraz przedłożonych przez niego dokumentów, co według składu orzekającego oznacza, że uchybił on obowiązkom nałożonym na niego przez przepisy kodeksu postępowania administracyjnego w stopniu uzasadniającym uchylenie przedmiotowej decyzji. Za takim rozstrzygnięciem tutejszego sądu przemawia interpretacja art. 8 i 11 k.p.a dokonana przez Naczelny Sąd Administracyjny już w wyroku z dnia 6 sierpnia 1984r., który stwierdził, że "w myśl tych przepisów organy administracji obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli (art. 8 k.p.a.), jak również wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwianiu sprawy (art. 11 k.p.a.). Trudno zaś mówić o wykonaniu tych obowiązków, gdy organ w ogóle nie ustosunkowuje się do twierdzeń, które strona uważa za istotne dla sposobu załatwienia sprawy. U strony bowiem może się pojawić przeświadczenie o tym, że organ lekceważy jej twierdzenia, załatwia sprawy bez uwzględnienia całokształtu ich okoliczności, jest stronniczy i niesprawiedliwy." (wyrok NSA z dnia 6.08.1984, II SA 742/84). Za słuszne w kontekście zdawkowego uzasadnienia decyzji Kierownika Urzędu ds. Kombatantów i Osób Represjonowanych, pomijającego treść wniosku skarżącego i dołączonych do niego załączników uznać należy również stanowisko wyrażone przez Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 16 lutego 1994r., w którym mowa jest o szczególnej roli uzasadnienia decyzji administracyjnej. "Szczególnie istotna rola uzasadnienia decyzji administracyjnej i wyroku sądu administracyjnego leży również w tym, by przekonać stronę, że jej stanowisko w sprawie zostało poważnie wzięte pod uwagę, a jeżeli zapadło inne rozstrzygnięcie to przyczyną tego są istotne powody. W ustanowionym przez prawo obowiązku takiego właśnie uzasadnienia rozstrzygnięcia leży m.in. dążenie do poszanowania godności i wolności obywatela demokratycznego państwa: bowiem naruszeniem jego prawa jest, gdy w istotnej dlań sprawie staje się adresatem rozstrzygnięcia, opatrzonego zdawkowym, czy niepełnym uzasadnieniem." (sygn. akt III ARN 2/94) Warty podkreślenia jest również fakt, iż sam organ w uzasadnieniu swojej decyzji przytoczył wyrok NSA w Rzeszowie z dnia 8 lipca 1997r. (sygn. akt. SA/Rz 606/96, publ. Samorząd Terytorialny z 1997, nr 11, s.62 z glosą Z. Czarniaka i Z. Sawuły), który wskazuje na fakt, że decyzja o odmowie wznowienia postępowania może być wydana, m.in. gdy strona w podaniu nie wskazuje na żadne przyczyny wznowienia postępowania. Natomiast w przedmiotowej sprawie nie można było jednoznacznie stwierdzić, że skarżący nie wskazał na żadne przyczyny wznowienia postępowania (a to jest warunkiem sine qua non odmowy wznowienia postępowania na podanej podstawie), gdyż prosił on o uznanie "faktów i dokumentów" dołączonych do wniosku o przyznanie statusu kombatanta. Zatem wbrew twierdzeniom organu skarżący wskazał czego żąda i na przyczyny, uzasadniających wznowienie postępowania. W konsekwencji na organie ciążył obowiązek zastosowania lub wyjaśnienia, jeżeli miał co do tego wątpliwości, przesłanki opisanej treści art. 145 § 1 k.p.a. Oparcie się przez organ w swoich wnioskach (jak można jedynie domniemywać) na fakcie, iż skarżący nie podał dokładnego numeru przepisu prawa, a tym samym nie wskazał przesłanki uzasadniającej wznowienie jest całkowicie nieuprawnione i narusza zasady wyrażone w art.6, 7, 8 i 9 k.p.a. Podnieść należy, że treść uzasadnienia faktycznego i prawnego, zgodnie z art. 107 § 3 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, musi zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, gdy zaś chodzi o uzasadnienie prawne - obligatoryjne jest wyjaśnienie podstawy prawnej podjętego rozstrzygnięcia z podaniem przepisów prawa. W omawianej sytuacji rozstrzygnięcia organu (zwłaszcza w kontekście decyzji z 23.04.2010r.) nie zawierają praktycznie żadnego z wymienionych powyżej elementów składających się na prawidłowo skonstruowane uzasadnienie, pozwalające na ustalenie motywów, którymi kierowały się organy przy podejmowaniu decyzji. Organ ponownie rozpatrując sprawę nie odniósł się np. do dodatkowego dokumentu przesłanego wraz z odwołaniem. Przytoczony pogląd znajduje potwierdzenie również w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 grudnia 1999 roku III SA 1756/99LEX nr 47228: "Brak podania w uzasadnieniu motywów rozstrzygnięcia z jednej strony uniemożliwia dokonanie oceny legalności decyzji, a z drugiej strony może być powodem zaskarżenia rozstrzygnięć niezawierających prawidłowego uzasadnienia wobec niemożności poznania motywów takiego, a nie innego rozstrzygnięcia". Zgodnie z treścią wyroku NSA z dnia 9 kwietnia 2001 roku V SA 1611/00 LEX nr 80636: "Pominięcie w uzasadnieniu [...] oceny okoliczności faktycznych mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy stwarza przesłankę do uznania naruszenie prawa przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy". Wskazać należy że "niewystarczające jest samo zebranie materiału dowodowego w aktach sprawy, konieczne jest jego rozpatrzenie, tj. ustosunkowanie się do niego w treści decyzji. Natomiast nieustosunkowanie się do zebranego materiału dowodowego oznacza jego nierozpatrzenie, a co za tym idzie, stanowi niewykonanie obowiązku nałożonego na organ przepisem art. 77 § 1 k.p.a." – wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 maja 2006 roku (sygn. akt III SA/Wa 329/06, opubl. LEX nr 258419). Zaskarżona decyzja oraz przede wszystkim poprzedzająca ją decyzja tego samego organu zostały wydane bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (art. 7 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego) oraz wszechstronnego rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego), a jej uzasadnienie nie odpowiada wymaganiom określonym w art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego. "Jeżeli organ odwoławczy nie usuwa naruszeń prawa popełnionych przez organ l instancji, to utrzymując w mocy bez zmian naruszającą prawo decyzję tego organu - wydaje decyzję również naruszającą prawo". - wyrok NSA z dnia 25 lipca 1986 roku (II SA 1829/85), opublik. ONSA 1986, Nr 2, póz. 43. Tym samym naruszono także zasady ogólne, którymi organ powinien kierować się w postępowaniu administracyjnym - art. 6, 7, 8, 11 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, a więc zasadę praworządności, nakazującą działanie na podstawie prawa, zasadę kontroli i nadzoru nad przestrzeganiem prawa w postępowaniu, wyjaśnienie stronie postępowania przesłanek, którymi się kierował, czy też zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. W konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzająca ją decyzję tego samego organu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.