II SA/Kr 823/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Głowacki Sędziowie WSA Wojciech Jakimowicz / spr. / WSA Ewa Rynczak Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 listopada 2007 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę [....] Rady Miejskiej w B. [....] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu działek ewidencyjnych nr [ ] w części obejmującej słowa "i uzyskania zgody zarządcy terenu" użyte w § 11 pkt 5 uchwały oraz w części obejmującej słowa "na koszt i staraniem inwestora projektowanego przedsięwzięcia" oraz "wyłącznie za zgodą zarządcy drogi" użyte w § 12 pkt 2.6 uchwały I. stwierdza nieważność uchwały nr [....] Rady Miejskiej w B [ ] . w części obejmującej słowa " i uzyskania zgody zarządcy terenu" użyte w § 11 pkt 5 uchwały oraz w części obejmującej słowa "wyłącznie za zgodą zarządcy drogi" użyte w § 12 pkt 2.6 uchwały II. określa, że uchwała nr [...] Rady Miejskiej w B. [....] w zakresie wskazanym w punkcie I wyroku nie może być wykonywana III. w pozostałym zakresie skargę oddala. Wojewoda .......... działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, póz. 1591 ze zm.) złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę nr .......Rady Miejskiej w B. z dnia ........ w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu działek ewidencyjnych nr ......położonych w J. w części obejmującej słowa "i uzyskania zgody zarządcy terenu" użyte w § 11 pkt 5 uchwały oraz w części obejmującej słowa "na koszt i staraniem inwestora projektowanego przedsięwzięcia" oraz "wyłącznie za zgodą zarządcy drogi" użyte w § 12 pkt 2.6 uchwały. Wojewoda ......... wniósł o stwierdzenie nieważności powyższej uchwały nr ........Rady Miejskiej w B. z dnia ......... w zaskarżonym zakresie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaznaczono, że do organu nadzoru uchwała wpłynęła dnia ...... marca 2007 r. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że uchwałą Nr .........z dnia .........Rada Miejska w B. uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego terenu działek o nr ewidencyjnych .........położonych w J. Jako podstawę prawną uchwały powołano art. 18 ust. 2 pkt 5, art. 41 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, póz. 1591 z późn. zm.) oraz art. 20 ust. 1 i art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U z 2003 r., nr 80, póz 717 z późn. zm). Zdaniem organu nadzoru zapisy w § 11 pkt 5 w zakresie słów "i uzyskania zgody zarządcy terenu" oraz w § 12 pkt 2.6 w zakresie słów "na koszt i staraniem inwestora projektowanego przedsięwzięcia" oraz "za zgodą zarządcy drogi" naruszają obowiązujący porządek prawny. W ocenie organu nadzoru wskazane wyżej zapisy przedmiotowej uchwały są sprzeczne z art. 15 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z tym przepisem ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu dokonywane jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Z przepisu tego wynika konieczność dokonania w planie jednoznacznych i jasnych zapisów odnośnie do przeznaczenia poszczególnych terenów. W tym celu - zgodnie z procedurą zawartą w art. 17 wyżej powołanej ustawy, sporządzający plan występuje o opinie i uzgodnienia do wyznaczonych organów i instytucji, w tym do właściwego zarządcy drogi. Podkreślono, że wszelkie normy dotyczące zasad zagospodarowania terenu, ustalające jego przeznaczenie, jak również formułujące warunki zabudowy dla danego obszaru winny znaleźć odzwierciedlenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem organu nadzoru, niedopuszczalnym jest takie działanie rady gminy, które prowadzi do zamieszczania w treści planu miejscowego przepisów uzależniających podejmowanie tych czynności od przyszłych uzgodnień i ocen podejmowanych w oparciu o warunki określone przez inne organy w odniesieniu do obszaru objętego miejscowym planem. W odpowiedzi na skargę Przewodniczący Rady Miejskiej w B. wniósł o oddalenie skargi podnosząc, że intencją organu planistycznego było dopuszczenie budowy urządzeń infrastruktury technicznej w obrębie terenu przeznaczonego dla komunikacji oznaczonego w planie symbolem KD w w uzgodnieniu z zarządcą teren u, tak aby nie dopuścić do wystąpienia sprzeczności interesów. W § 12 pkt 2.6 uchwały sprecyzowano sposób postępowania w przypadku wystąpienia kolizji projektowanych obiektów z istniejącymi urządzeniami teletechnicznymi. Podano tym samym informację dla przyszłego inwestora, że obiekty należy tak projektować, aby uniknąć kolizji z istniejącymi urządzeniami. W przypadku projektowania obiektów, które byłyby w kolizji z tymi urządzeniami inwestor swoim staraniem i kosztem bez roszczeń w stosunku do Gminy byłby zobowiązany do ich przebudowy. Zdaniem organu planistycznego zapisy planu co do przeznaczenia terenu są jednoznaczne i nie dają możliwości żadnego innego wykorzystania terenu niż założony w planie, a jedynie pozwalają na uniknięcie nieporozumień związanych z realizacją inwestycji, a zatem zaskarżone zapisy treści uchwały nie są sprzeczne z przepisem art. 15 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, póz. 1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują wyłącznie kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, póz. 1270 z późn. zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego aktu podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania tego rozstrzygnięcia. Oznacza to, iż w przedmiotowej sprawie sąd bierze pod uwagę przede wszystkim obowiązujące w dacie podejmowania zaskarżonego aktu regulacje ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., nr 80, póz. 717 z późn. zm.). Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego klasyfikowany w doktrynie jako usytuowany pomiędzy aktami normatywnymi i indywidualnymi aktami stosowania prawa, jest w dużej mierze zbiorem indywidualnych regulacji określających przeznaczenie poszczególnych działek, stanowiąc "akt indywidualny wielokrotnego stosowania" (Z. Niewiadomski: Planowanie przestrzenne. Zarys systemu, Warszawa 2002, s. 101-102), czego nie przekreśla fakt, że jest on aktem prawa powszechnie obowiązującego. Złożony charakter miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sprawia, że w przypadku złożenia skargi dotyczącej planu należy w pierwszej kolejności ustalić przedmiot zaskarżenia, którym niekoniecznie musi być cały plan miejscowy. Przedmiotem zaskarżenia mogą być również wyodrębnione części planu stanowiące zbiór indywidualnych regulacji określających przeznaczenie niektórych tylko nieruchomości objętych ustaleniami planu. Ustalenie przedmiotu zaskarżenia ma istotne znaczenie, gdyż jak zasadnie podkreśla się w orzecznictwie "w postępowaniu sądowadministracyjnym wprawdzie obowiązuje zasada niezwiązania sądu granicami skargi, jednakże nie oznacza ona, że sąd nie jest związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowana przez uprawniony podmiot" (uchwałą NSA z dnia 3 lutego 1997 r., OPS 12/96, ONSA 1997, nr 3, póz. 104). W orzecznictwie zasadnie podkreślono, że jeżeli organ nadzoru nad działalnością komunalna zaskarżył w trybie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym tylko część uchwały, to sąd nie jest zobowiązany obejmować kontrolą i stanowiącym jej następstwo orzeczeniem pozostałych postanowień uchwały (wyrok NSA z dnia 11 maja 1993 r., SA/Wr 258/93, publ.: OSP z 1995 r., nr 3, póz. 52). W przedmiotowej sprawie wiążącym sąd przedmiotem zaskarżenia jest uchwała nr ............Rady Miejskiej w B. z dnia .........w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu działek ewidencyjnych nr .........położonych w J. w części obejmującej słowa "i uzyskania zgody zarządcy terenu" użyte w § 11 pkt 5 uchwały oraz w części obejmującej słowa "na koszt i staraniem inwestora projektowanego przedsięwzięcia" oraz "wyłącznie za zgodą zarządcy drogi" użyte w § 12 pkt 2.6 uchwały, natomiast charakteru wiążącego nie mają wnioski i zarzuty skargi oraz powołana podstawa prawna. Oznacza to m.in., że sąd może orzec odmiennie od wniosków skargi i niezależnie od oceny trafności podnoszonych zarzutów. Zaznaczyć przy tym należy, że w świetle art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04). Skarga została złożona przez organ nadzoru w trybie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. jedn.: Dz. U. z 2001 r., nr 142, póz. 1591 z późn. zm.). Ustawa ta - mająca charakter regulacji szczególnej w stosunku do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, póz. 1270 z późn. zm.) - wprowadzając obowiązek wyczerpania środków zaskarżenia w przypadku składania skarg na uchwały lub zarządzenia organu gminy (art. 101 ust. 1), nie przewiduje takiego obowiązku w przypadku skarg składanych w trybie art. 93 ust. 1 przez organ nadzoru na uchwały lub zarządzenia organu gminy. Wniesienie skargi w tym trybie nie jest też ograniczone żadnym terminem (tak NSA w wyroku z dnia 15 lipca 2005 r., II OSK 320/05, publ.: ONSAiWSA z 2006 r., nr 1, póz. 7). Zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Wskazanie w cytowanym przepisie podstaw nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prowadzi do uznania, iż przepis ten stanowi lex specialis wobec art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, według którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem (a więc z jakimkolwiek przepisem prawa) są nieważne, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny, wtedy zgodnie z art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym organ nadzoru lub na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270) sąd administracyjny nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Oznacza to, że rozstrzygnięcia nadzorcze wojewody albo orzeczenia sądu administracyjnego stwierdzające nieważność uchwał w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są wydawane w przypadku zajścia co najmniej jednej z podstaw nieważności wymienionych w art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zatem pozostałe naruszenia prawa (niewymienione w powołanym wyżej przepisie) należałoby traktować jako nieistotne, a więc niebędące przyczyną nieważności uchwały (por.: T. Bąkowski: Komentarz do art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.03.80.717), w: T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze, 2004). Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) uchwalanym przez organ stanowiący gminy, tj. radę gminy. Zasady sporządzania planu miejscowego rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. W przypadku naruszenia zasad sporządzania planu ustawodawca nie wymaga, aby przedmiotowe naruszenie miało charakter istotny, co oznacza, że każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części (zob.: Z. Niewiadomski (red.): Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004, s. 253-254). Uchwała w zaskarżonej części dotyczy zasad zagospodarowania terenów tras komunikacyjnych (§ 11) oraz zasad obowiązujących w strefie "U" warunków uzbrojenia terenu (§ 12). W doktrynie akcentuje się, że zasady sporządzania aktu planistycznego dotyczą problematyki merytorycznej, związanej ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna, inne załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (zob.: Z. Niewiadomski (red.): Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004, s. 160, s. 253). Zakres treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie został precyzyjnie określony w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie ulega jednak wątpliwości, że organ uchwalający plan nie jest umocowany do stanowienia w zakresie kompetencji organów administracji. Przede wszystkim bowiem normy prawne, które regulują zarówno podstawy, jak i kierunki i cele działania administracji nie mogą być w państwie praworządnym, w którym obowiązuje zasada trójpodziału władz, stanowione przez nią samą. Po drugie wyłącznie do materii ustawowej w zakresie prawa administracyjnego należy ustalanie obowiązków i praw obywateli i ich sytuacji wobec państwa, regulowanie organizacji aparatu państwowego i kompetencji organów administracji. Po trzecie należy podzielić pogląd, że ustawa nie może dopuszczać do normowania w przepisach rangi podustawowej zakresu i form stosowania władczej ingerencji w konstytucyjnie gwarantowane prawa i wolności obywateli oraz kompetencji organów państwa w tej mierze, a przepisy podustawowe, wydane z upoważnienia ustawy i w celu jej wykonania, mogą stanowić jedynie dopełnienie tych podstaw, zawierając szczegółowe, niezasadnicze elementy regulacji prawnej (zob.: orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 września 1997 r., K 25/97, publ.: OTK z 1997 r., nr 3-4, póz. 35). W konsekwencji należy przyjąć, że dekodowanie norm kompetencyjnych może mieć miejsce wyłącznie na gruncie przepisów rangi ustawowej. W literaturze (zob.: J. Zimmermann: Prawo administracyjne, Kraków 2005, s. 120) i orzecznictwie nie budzi wątpliwości teza, że wyłącznym i jedynym źródłem norm kompetencyjnych, a co za tym idzie również i kompetencji administracyjnych mogą być akty rangi ustawowej. Zakaz subdelegacji, tj. zakaz przekazywania sobie kompetencji przez same organy administracyjne bez specjalnego upoważnienia ustawowego wynika właśnie stąd, że kompetencja organów administracyjnych jest z zasady wyznaczana ustawowo i należy do tzw. materii ustawowej, czyli do obszaru, który nie może być regulowany aktami niższego rzędu. Wynika to z podstaw demokratycznego państwa prawa determinujących cele, istotę i role administracji publicznej i prawa administracyjnego, w tym z zasady wyłączności ustawy. W najnowszym orzecznictwie podkreśla się, że normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny i wskazuje na zakaz dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 26 stycznia 2005 r., IV SA/Wr 807/04, publ. OSS z 2005 r., nr 2, póz. 43). Normy kompetencyjnej nie można domniemywać i konstruować w drodze wykładni prawa, musi być ona wyraźnie w ustawie określona (zob.: uchwała NSA z dnia 15 grudnia 2004 r., FPS 2/04, publ.: ONSiWSA z 2005 r., nr 1, póz. 1, J. Trzciński: Glosa do uchwały SN z dnia 4 lipca 2001 r., III ZP 12/01, publ.: Rzeczpospolita z 2001 r., nr 12, s. 5). Pojawienie się jakichkolwiek wątpliwości co do istnienia określonej kompetencji (w znaczeniu upoważnienia do działania) powinno być - w konsekwencji realizacji zasady wyłączności ustawy - równoznaczne ze stwierdzeniem braku tej kompetencji. Tymczasem Raca Miejska w B. stanowiąc w § 12 pkt 2.6 przedmiotowej uchwały, jako zasadę obowiązującą w strefie "U" warunków uzbrojenia terenu -"ułożenie linii teletechnicznych w liniach rozgraniczających drogi krajowej Nr ......wyłącznie za zgodą zarządcy drogi" określiła w akcie rangi podustawowej kompetencje zarządcy drogi krajowej, tj. Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, który na mocy art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. jedn.: Dz. U. z 2007 r., nr 19, póz. 115 z późn. zm.) jest zarządcą dróg krajowych. Kompetencje te dotyczą wyrażania zgód na ułożenie linii teletechnicznych w liniach rozgraniczających drogi krajowej Nr .......Kompetencje tego rodzaju określono również w § 11 pkt 5 uchwały stanowiąc, że "urządzeniami towarzyszącymi użytkowaniu podstawowemu w obrębie linii rozgraniczających terenów tras komunikacyjnych mogą być (pod warunkiem dostosowania do charakteru i wymogów użytkowania podstawowego i uzyskania zgody zarządcy terenu: 1) ciągi infrastruktury technicznej i urządzenia infrastruktury technicznej, 2) zatoki autobusowe i urządzenia dla ochrony pieszych przed warunkami atmosferycznymi, 3) zieleń o charakterze izolacyjnym z urządzenia służącymi ograniczaniu uciążliwości komunikacyjnej." Treść § 11 pkt 5 uchwały dotyczy terenów komunikacyjnych, o jakich mowa w § 11 uchwały, tj. m.in. ulicy głównej tranzytowej ........ będącej drogą krajową. Oznacza to, że i w tym przypadku określono kompetencje m.in. zarządcy dróg krajowych do wyrażania zgód na lokalizację urządzeń towarzyszących w obrębie linii rozgraniczających terenów tras komunikacyjnych. Mając na uwadze treść art. 18a ust. 5 cyt. ustawy o drogach publicznych, z którego wynika, że Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad ma kompetencje do wydawania decyzji administracyjnych, należy stwierdzić, że Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad ma charakter organu administracji publicznej. Oznacza to, że w § 12 pkt 2.6 przedmiotowej uchwały określono kompetencje organu administracji publicznej do wyrażania zgody na ułożenie linii teletechnicznych w liniach rozgraniczających drogi krajowej Nr ..........., a w § 11 pkt 5 uchwały kompetencje organu administracji publicznej do wyrażania zgody na lokalizację urządzeń towarzyszących w obrębie linii rozgraniczających terenów tras komunikacyjnych. W konsekwencji należy stwierdzić, że wprowadzenie do treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kompetencji wskazanych § 12 pkt 2.6 i w § 11 pkt 5 przedmiotowej uchwały jest działaniem podjętym z naruszeniem właściwości Rady Miejskiej w B. i w związku z tym nielegalnym. Kompetencje organu administracji publicznej może bowiem kreować wyłącznie ustawodawca. W tym stanie rzeczy należy stwierdzić, że zaskarżona uchwała nr ........Rady Miejskiej w B. z dnia ...........w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu działek ewidencyjnych nr .........położonych w J. w części obejmującej słowa "i uzyskania zgody zarządcy terenu" użyte w § 11 pkt 5 uchwały oraz w części obejmującej słowa "wyłącznie za zgodą zarządcy drogi" jest wynikiem naruszenia właściwości przez Radę Miejską w B. (art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), albowiem kreowanie kompetencji administracyjnych nie mieści się w zakresie zasad sporządzania planu miejscowego będącego aktem rangi podustawowej, a co za tym idzie uchwała powyższa w powyższym zakresie podlega stwierdzeniu nieważności na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, póz. 1270). W ocenie sądu przedmiotowa uchwała nie jest natomiast sprzeczna z prawem w części obejmującej słowa "na koszt i staraniem inwestora projektowanego przedsięwzięcia" użyte w § 12 pkt 2.6 uchwały. Podkreślić należy, że art. 94 Konstytucji RP stanowi, iż organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, a zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Ustrojodawca dopuszcza zatem udzielanie upoważnień prawodawczych mniej szczegółowych - niż ma to miejsce w stosunku do upoważnień wymaganych dla rozporządzeń - które nie determinują treści aktu wydawanego na ich podstawie i pozostawia upoważnionym organom większy zakres swobody. Powiązanie aktów prawa miejscowego z ustawą może być zatem bardziej luźne niż w przypadku rozporządzeń i chociaż - tak, jak rozporządzenia, akty prawa miejscowego mają charakter wykonawczy w stosunku do ustaw, to nie są one ściśle wykonawcze w stosunku do ustawy w takim samym znaczeniu, jak rozporządzenia. Wynika to z zasady samodzielności samorządu, która wyklucza możliwość zepchnięcia go wyłącznie do pozycji organu ściśle wykonawczego (D. Dąbek: Prawo miejscowe samorządu terytorialnego, Bydgoszcz-Kraków 2003, s. 74). Upoważnienie generalne (delegacja generalna, norma blankietowa), daje jedynie prawną możliwość wydania aktu prawa miejscowego, z określeniem w sposób ogólny zakresu regulacji lub warunków, jakie muszą być spełnione, lecz bez przesądzania o treści norm, które mają zostać ustanowione. W tym kontekście należy rozpatrywać treść art. 15 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym również dopuszczalność uchwalania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ograniczeń w zakresie użytkowania terenu (art. 15 ust. 2 pkt 9 cyt. ustawy). Stwierdzić przede wszystkim należy, że wyliczenie w art. 15 ust. 2 ustawy materii podlegających regulacji w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ma charakter enumeratywny, a tym samym wyklucza dopuszczalność określania przedmiotu regulacji przez radę gminy. Rada gminy jest związana granicami przedmiotowymi wyznaczonymi przez ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i samodzielnie może określać treść regulacji objętej planem wyłącznie w granicach ustawowego upoważnienia zawartego w art. 15 ustawy. Z drugiej jednak strony charakter poszczególnych wymogów, jakie powinien realizować miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego został istotnie zróżnicowany pod względem stopnia ich szczegółowości (w planie miejscowym miały być określane np.: przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania, zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy), co - niezależnie od oceny treści cytowanego art. 15 ustawy nie należącej do kompetencji sądu administracyjnego - nie wykluczało zamieszczania w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego tzw. norm blankietowych rozumianych jako takie normy, które - w przeciwieństwie do norm o treści merytorycznej - jedynie określają, w jaki sposób mają być określone czyny przez normę nakazane czy zakazane do spełnienia (zob. A. Redelbach, S. Wronkowska, Z. Ziembiński: Zarys teorii państwa i prawa, Warszawa 1992, s. 82). W rozpatrywanej sprawie Rada Miejska w B. nie przekroczyła granic upoważnienia ustawowego stanowiąc regulację zawartą w § 12 pkt 2.6 przedmiotowej uchwały, zgodnie z którą "w przypadku kolizji istniejących urządzeń teletechnicznych z planowanymi nowymi obiektami, możliwa jest ich przebudowa na koszt i staraniem inwestora projektowanego przedsięwzięcia, zgodnie z warunkami technicznymi wydanymi przez użytkownika sieci". Regulacja ta w istocie wiąże się ograniczeniem w użytkowaniu terenów zagospodarowywanych przez inwestorów przedsięwzięć polegających na wznoszeniu nowych obiektów na terenach, na których istnieją wcześniej zlokalizowane urządzenia teletechniczne. Tego rodzaju ograniczenie w użytkowaniu terenów mieści się w granicach władztwa planistycznego gminy. Należy podkreślić, że nawet wynikający z art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obowiązek uwzględniania prawa własności nieruchomości nie oznacza zakazu ograniczania tego prawa, gdy weźmie się pod uwagę treść art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami prawa, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Regulacja powyższa wyklucza dopuszczalność ingerencji w istotę prawa własności, ale nie zakazuje ograniczenia tego prawa. Tym bardziej nie można przyjąć, że ustawa zakazuje ograniczania zwykłego użytkowania terenów. Warto zauważyć, że w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podkreśla się, że do naruszenia istoty prawa własności dochodzi w sytuacji, gdy niemożliwe stanie się wykonywanie wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość rozporządzania rzeczą albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy i rozporządzania nią (por.: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 maja 1999 r, SK 9/98, publ. OTK z 1999 r., nr 4, póz. 78, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 stycznia 1999 r., P 2/98, publ. OTK z 1999, nr 1, póz. 2). Pozbawienie właściciela części - nawet znacznej - atrybutów korzystania lub (i) rozporządzania rzeczą- nie musi oznaczać ingerencji w istotę jego prawa własności. Nie jest zatem wykluczona sytuacja, w której nawet wyłączenie możliwości zabudowania nieruchomości i zagospodarowania jej przestrzeni nie będzie oznaczało naruszenia istoty prawa własności, chociaż w wielu przypadkach wprowadzenie całkowitego zakazu jakiejkolwiek zabudowy może godzić w istotę prawa własności. W związku z tym powinno być uzasadnione takim interesem publicznym, który równoważyłby dopuszczalność zanegowania praw właścicielskich. Oczywiście ograniczenie użytkowania terenów również powinno być uzasadnione interesem publicznym, z zastrzeżeniem jednak, że zakres ingerencji w tym przypadku w prawa jednostek jest zasadniczo mniejszy niż w przypadku ingerencji w konstytucyjnie gwarantowane prawo własności, a zatem i ranga interesu publicznego równoważąca ograniczenie w użytkowaniu terenu nie musi mieć takiego charakteru, jak w przypadku dotyczącym naruszenia prawa własności. Na gruncie niniejszej sprawy należy stwierdzić, że dopuszczalność przebudowy wcześniej zlokalizowanych urządzeń teletechnicznych w celu umożliwienia realizacji nowych obiektów z jednoczesnym wskazaniem zasad tej przebudowy uwzględnia zarówno interes ogólny związany z powszechnym korzystaniem z tego rodzaju urządzeń, jak i interes użytkowników danego terenu planujących realizację nowych obiektów. Mając powyższe na uwadze, a także zważywszy, że z akt sprawy wynika, że poszczególne elementy procedury planistycznej poprzedzającej uchwalenie planu w zaskarżonej części zostały przeprowadzone w sposób nie dający podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały w zaskarżonej części na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stwierdzić należy, że skarga na uchwałę nr .........Rady Miejskiej w B. z dnia .........2007 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu działek ewidencyjnych nr ........położonych w J. w części obejmującej słowa "na koszt i staraniem inwestora projektowanego przedsięwzięcia" użyte w § 12 pkt 2.6 uchwały podlegała oddaleniu zgodnie z treścią art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, póz. 1270), zgodnie z którym w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddała. Zgodnie z treścią art. 100 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, postępowanie sądowe w niniejszej sprawie jest wolne od opłat sądowych.