II SA/Kr 833/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski Sędziowie : WSA Krystyna Daniel (spr.) WSA Piotr Głowacki Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 października 2008 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki skargę oddala Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. decyzją nr [...] z [...] znak: [...] wydaną na podstawie art. 80 ust. 2 pkt. 1, art. 81 ust. 2, art. 83 ust.1 i art. 51 ust.1 pkt. 1, art. 52 ustawy z 7. 07.1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.), art.104 kpa nakazał inwestorom: M.B. , J.P. i W.P. rozbiórkę muru oporowego (umocnienie skarpy potoku [...] w km [...]) na działkach nr ewid.[...], obr. [...] w Z. Organ l instancji w uzasadnieniu swojej decyzji podał, że postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. nr [...] z [...] znak: [...] wstrzymano roboty budowlane przy budowie muru oporowego (umocnienia skarpy potoku [...] w km [...]) na działkach nr ewid.[...], [...] obr. [...] w Z. , rejon ul.[...] gdyż były wykonywane w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę z [...] znak: [...] (przeniesioną na obecnych inwestorów decyzją z [...]). W w/w postanowieniu nałożono na inwestorów obowiązek dostarczenia inwentaryzacji budowlanej oraz opracowań potwierdzających zgodność (lub nie) wykonanego obiektu z przepisami. Inwestorzy nie wywiązali się w pełni z nałożonego obowiązku. Jedynie w dniu [...] 01. 2008 r. przedłożyli opracowanie pod nazwą "ekspertyza statyczno - wytrzymałościowa muru oporowego wzmacniającego lewy brzeg potoku [...] w Z. w km [...]". Nadal brak było jednak inwentaryzacji budowlanej, opracowań potwierdzających zgodność (lub nie) wykonanego muru oporowego z przepisami z zakresu gospodarki wodnej. W toku postępowania ustalono, że inwestorzy w trakcie realizacji inwestycji naruszyli przepisy z zakresu gospodarowania wodami (vide pismo Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. z [...] 2007 r. znak: [...]). Nie przedłożyli również opracowania potwierdzającego zgodność wybudowanego obiektu budowlanego z przepisami o zagospodarowaniu terenu w sytuacji, gdy toczy się postępowania w Samorządowym Kolegium Odwoławczym w N. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta Z. o warunkach zabudowy. Organ l instancji wskazał, że brak wiedzy organu o tak podstawowych kwestiach jak zgodność (lub nie) wykonanego obiektu budowlanego z przepisami z zakresu gospodarki wodnej i zagospodarowania terenu uniemożliwia prowadzenie postępowania w kierunku opisanym w art. 51 .ust. 1 pkt. 3 ustawy Prawo budowlanego. Odwołanie od powyższej decyzji złożyły J.P. , M.B. i W.P. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i zarzucając jej naruszenie art. 51. ust. 1 ustawy z 7. 07.1994 r. - Prawo budowlane, poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w sprawie, polegające na wydaniu zaskarżonej decyzji po upływie dwumiesięcznego terminu od dnia wydania postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. nr [...] z [...]., znak: [...] o wstrzymaniu przedmiotowych robót budowlanych, co stanowi - zdaniem skarżących - rażące naruszenie prawa. Odwołujące się wskazały także na naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 art. 10 kpa. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z [...] znak: [...], wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt. 2 w zw. z art. 105 i 104 kpa oraz art. 80 ust. 2 pkt. 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z 7. 07. 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.), uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie przed organem l instancji. Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji podał, że podstawą materialne -prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia był art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji nakazuje zaniechanie dalszych robot budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Wydanie decyzji w oparciu o w/w przepis jest możliwe tylko i wyłącznie w przypadku braku przesłanek do doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem lub w przypadku niewykonania obowiązku nałożonego w decyzji z art. 51 ust.1 pkt 2 lub 51 ust.1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane (vide art. 51 ust. 3 i ust. 5 ustawy Prawo budowlane ). Organ odwoławczy podał, że materiał dowodowy sprawy wskazuje, że organ l instancji nie wydał decyzji w w/w trybie, a jedynie - w oparciu o art. 50 ust.1 pkt 4 Prawa budowlanego - postanowienie z [...] znak: [...]. Ponadto decyzja l instancji została wydana w toku postępowania prowadzonego w wyniku wdrożenia trybu art. 50 ust. 1 pkt 4 cyt. ustawy. Jak wskazano organ l instancji w oparciu o w/w przepis wydał postanowienie w dniu [...] znak: [...], które utraciło ważność z mocy prawa wobec nie wydania w terminie 2 miesięcy decyzji w trybie art. 51. W takiej sytuacji zgodnie z procesową zasadą powagi rzeczy osadzonej, nie było dopuszczalne ponowne wydanie postanowienia w dniu [...] znak; [...] o wstrzymaniu robót budowlanych (po utracie ważności pierwszego) opartego na tych samych przesłankach co poprzednie, jak również - w trybie art. 51 cyt. ustawy - skarżonej decyzji z [...]znak: [...]. Nadto organ odwoławczy wskazał, że postanowienie organu l instancji z [...] znak: [...] zostało uchylone ostatecznym postanowieniem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z [...] znak: [...]. Skargę od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożył J.S. , zarzucając skarżonej decyzji naruszenie art. 50 ust. 4 ustawy Prawo budowlane poprzez przyjęcie, że w dniu [...] organ l instancji wydał w oparciu o ten przepis i doręczył skarżącemu postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych przy budowie przedmiotowego muru, podczas gdy skarżącemu postanowienie PINB w Z. z [...] nigdy nie zostało doręczone. Wskazując na powyższe skarżący podniósł wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i pozostawienie w mocy decyzji organu l instancji. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie w całości, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Stosownie do art. 3 ustawy z 30. 08. 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do dyspozycji art. 134 § 1 p.p.s.a. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z dyspozycją art. 50 ust. 1 ustawy z 7.07.1994 r. - Prawo budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub art. 49 b ust. 1, właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub 3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub 4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. Zgodnie natomiast z dyspozycją art. 50 ust. 4 Prawa budowlanego postanowienie o wstrzymaniu robót traci ważność po upływie 2 miesięcy od dnia doręczenia, chyba że w tym terminie zostanie wydana decyzja, o której mowa w art. 50a albo 51 ust. 1. Wstrzymanie robót na podstawie art. 50 ust. 1 cyt. ustawy umożliwia zatem przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i podjęcie rozstrzygnięcia co do dalszych losów realizowanej inwestycji, natomiast samo postanowienie nie załatwia sprawy co do istoty. Postanowienie, o którym mowa jest ważne w okresie dwóch miesięcy, a więc przed upływem tego terminu właściwy organ powinien wydać jedną z decyzji, o których mowa w art. 51 ust. 1 oraz art. 50a pkt. 2 Prawa budowlanego, zmierzających do legalizacji wykonanych robót lub do ich prawnego zakwestionowania. Zgodnie z ustalonym poglądem doktryny i orzecznictwa nie jest możliwe ponowne wydanie postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, opartego na tych samych przesłankach ze względu na powagę rzeczy osądzonej (por. wyrok NSA z 4.06. 2007 r. sygn. Akt II OSK 861/06). W tej sytuacji tj. gdy w/ w wyznaczonym terminie dwóch miesięcy od wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych organ nie wydał decyzji o której mowa w art. 51 ust. 1 albo w art. 50 a pkt 2 ustawy, postępowanie podlega umorzeniu, ze względu na jego bezprzedmiotowość ( por. Prawo budowlane. Komentarz, red. Z. Niewiadomski, C. H. Beck, 2006 s. 530 i cyt. tam orzecznictwo). Z analizy przedłożonych akt administracyjnych niniejszej sprawy wynika, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. - po dokonaniu w dniu [...] 2007 r. kontroli robót budowlanych prowadzonych przy umacnianiu skarpy potoku [...] na dz. nr ew. [...] i [...] obr. [...] w Z. w rejonie ul. [...] i stwierdzeniu, że roboty takie są prowadzone - postanowieniem nr [...] z [...] znak: [...] wstrzymał, w oparciu o dyspozycję art. 50 ust. 1 pkt. 4 ustawy z 7.07.1994 r. - Prawo budowlane, prowadzenie przedmiotowych robót budowlanych, wskazując, że są one prowadzone niezgodnie z decyzją o pozwoleniu na budowę z [...] znak: [...] (przeniesionym na obecnych inwestorów decyzją z [...].). Organ l instancji wskazał, że wykonywaniem muru oporowego stanowi istotne odstąpienie od zatwierdzonego w/w decyzją projektu budowlanego i w związku z tym nałożył na inwestorów obowiązek dostarczenia inwentaryzacji budowlanej oraz opracowań potwierdzających zgodność względnie brak zgodności wykonanych robót z prawem. Jak stwierdził sąd w niniejszej sprawie inwestorzy tylko w części wykonali nałożony na ich obowiązek, natomiast w terminie 2 miesięcy od dnia doręczenia inwestorowi w/w postanowienia z [...]. - przewidzianym w art. 50 ust. 4 Prawa budowlanego - nie została wydana decyzja nakazująca zaniechanie dalszych robót budowlanych, bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego, natomiast postanowienie z [...] z mocy prawa utraciło byt prawny. W tej sytuacji dalsze postępowanie organu l instancji, polegające na wydaniu w dniu [...]., znak: [...], w oparciu o te same przesłanki -co wynika z protokołu kontroli przeprowadzonej przez PINB w Z. w dniu [...]. - kolejnego postanowienia na podstawie art. 50 ust. 1 pkt. 4 Prawa budowlanego, wstrzymującego przedmiotową inwestycję tj. umocnienie skarpy potoku [...] w km [...] na działkach nr ewid. [...] i [...] obr. [...] w Z. , a następnie w dniu [...] decyzji nr [...], znak: [...] na podstawie art. 51 ust.1 pkt. 1 Prawo budowlanego, w której nakazano inwestorom: M.B. , J.P. i W.P. rozbiórkę w/w umocnienie skarpy - należało uznać za bezprzedmiotowe. Zgodnie bowiem z dyspozycją art. 105 § 1 kpa, gdy postępowanie z jakiekolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Umorzenie postępowania jest zakończeniem postępowania w danej instancji bez wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej w sytuacji gdy nierozstrzygnięci sprawy co do istoty wynika nie z przeszkody w prowadzeniu postępowania, ale z braku przedmiotu postępowania administracyjnego, a więc jego bezprzedmiotowości. Wobec powyższego należy uznać, że Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpoznając odwołanie od decyzji pierwszoinstancyjnej w dniu [...] w sposób zgodny z prawem uchylił decyzję organu l instancji i umorzył przedmiotowe postępowanie przed organem l instancji. Jak bowiem wskazano, w niniejszej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. dwukrotnie w oparciu o te same przesłanki wstrzymał w oparciu o art. 50 ust. 1 roboty budowlane polegające na umocnieniu skarpy potoku [....] w km [...] na działkach nr ewid. [...] i [...] obr. [...] w Z. powadzone - jak ustalił organ w czasie wizji przeprowadzonej w dniu [...]07. 2007 r. i [...].12. 2007 r. - niezgodnie z pozwoleniem budowlanym z [...] znak [...], przeniesionym na inwestorów decyzją z [...]. W powyższej sytuacji należy uznać za zgodną za prawidłową zaskarżoną decyzję WINB w K. , ponieważ nie można wielokrotnie powtarzać procedury przewidzianej w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, a decyzja oparta o dyspozycję z art. 51 ust 1 Prawa budowlanego może być wydana tylko w terminie dwóch miesięcy od wydania postanowienia. Nadto należy wskazać, że jak wynika z uzasadnienia decyzji organu II instancji, postanowienie organu l instancji z [...] znak:[...] zostało uchylone ostatecznym postanowieniem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z [...] znak;[...]. Odnosząc się natomiast do zarzutu skargi, że postanowienie organu l instancji z [...] znak [...] nie weszło do obrotu ponieważ nie zostało skutecznie doręczone skarżącemu, a tym samym dopiero kolejne postanowienie wydane przez organ l instancji na z [...] było prawidłowe - należy wskazać, że adresatem postanowienia wydawanego w trybie art. 50 Prawa budowlanego może być jedynie inwestor, właściciel lub zarządca przedmiotowej nieruchomości. Wynika to z treści art. 52 cyt. ustawy, który expresis verbis wskazuje podmioty, decyzji wydawanych w trybie art. 48, 49 b, 50a oraz 51 Prawa budowlanego. Co prawda w/w przepis art. 52 nie wymienia adresatów postanowień wydawanych w trybie art. 50 cyt. ustawy tym niemniej stosując wykładnię systemową należy przyjąć, że taki sam krąg adresatów występuje w odniesieniu do postanowień wstrzymujących wykonywanie robót w/w trybie (por. wyroku NSA z 12. 09. 2002, sygn. akt IVSA 2057/97, MoP z 2001 r. Nr 21 s. 965). Przepis art. 50 Prawa budowlanego stanowi bowiem integralną część procedur legalizacyjnych wskazanych w art. 52 Prawa budowlanego. W szczególności art. 50 stanowi spójną całość z regulacją przewidzianą w art. 51, w związku z czym uzasadnione jest ograniczenie kręgu adresatów postanowień wydawanych w trybie art. 50 zgodnie z dyspozycją art. 52 Prawa budowlanego. Biorąc powyższe pod uwagę oraz uwzględniając fakt, iż skarżący J.S. jest właścicielem nieruchomości oznaczonej jako dz. nr ewid. [...] (co wynika z rejestru gruntów przedłożonego w aktach administracyjnych) nie jest natomiast ani inwestorem muru oporowego tj. umocnienia skarpy potoku [...] w km [...] na działkach ewid. nr [...] i [...] obr. [...] w Z. ani właścicielem lub zarządca nieruchomości oznaczonej jako dz. nr ew. [...] lub [...] obr. [...] w Z. należy uznać, że nie doręczenie skarżącemu postanowienia z [...] nie miało znaczenia w niniejszej sprawie ponieważ nie był on adresatem przedmiotowego postanowienia. Z tego względu, w oparciu a art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.