II SA/Kr 842/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa (spr.) Sędziowie : Sędzia WSA Mirosław Bator Sędzia WSA Paweł Darmoń Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 września 2014 r. sprawy ze skargi "A" S.A. z siedzibą w D. na decyzję Wojewody [...] z dnia 2 kwietnia 2014 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy zwrotu działek I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz strony skarżącej- "A" S.A. z siedzibą w D. kwotę 457 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 8 kwietnia 2013 r. nr [...] Prezydent Miasta orzekł o odmowie zwrotu części działek ewidencyjnych: nr [...] (obj. [...]), nr [...] (obj. [...]), nr [...] (obj. [...]), nr [...] (obj. [...]), nr [...] (obj. [...]), nr [...] (obj. [...]), obr. [...] jedn. ewid. [...] m. [...], nr [...] (obj. [...]), nr [...] (obj. [...]), obr. [...] jedn. ewid. [...] m. [...] (w granicach wywłaszczonej parceli l. kat. [...] b. gm. kat. [...]), nr [...] (obj. [...]), obr. [...] jedn. ewid. [...] m. [...] (w granicach wywłaszczonej parceli l. kat. [...] b. gm. kat. [...]), nr [...] (obj. [...]), nr [...] (obj. [...]),nr [...] (obj. [...]), obr. [...] jedn. ewid. [...] m. K. (w granicach 1. kat. [...]b. gm. kat [...]), nr [...] (obj. [...]), obr. [...] jedn. ewid. [...] m. [...] (w granicach wywłaszczonej parceli l. kat. [...] b. gm. kat. [...]) na rzecz R. S.. Organ I instancji, powołując się na treść art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, który w jego ocenie znajduje zastosowanie w przedmiotowej sprawie, wskazał, iż "roszczenie o którym mowa w art. 136 ust. 3 nie przysługuje, jeżeli przed dniem w życie niniejszej ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Osobą trzecią, w rozumieniu przepisu art. 229 cyt. ustawy, jest każda - zarówno fizyczna, jaki i prawna - osoba inna niż poprzedni właściciel nieruchomości lub Skarb Państwa, na którego rzecz utracił on swą własność ". Dodatkowo, powołując się na uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 22 grudnia 1993 r., III AZP 24/93/PUG-7-8/1994 organ I instancji wskazał, iż: "wzajemna relacja przepisu art. 229 i 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami oznacza, że nie można orzec o zwrocie nieruchomości, nawet jeśli okazałaby się zbędna na cel określony w decyzji ojej wywłaszczeniu, jeżeli przed dniem l stycznia 1998 r. została sprzedana lub na rzecz osoby trzeciej zostało ustanowione i ujawnione w księdze wieczystej prawo wieczystego użytkowania, a stan ten istnieje w czasie orzekania w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości." Odwołanie od w/w decyzji wniósł R. S., zarzucając zaskarżonej decyzji: naruszenie art. 136 ust. 3 w zw. z art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez niewłaściwą interpretację i nieprawidłowe zastosowanie i przyjęcie bezwzględnego charakteru przeszkody w postaci rozporządzenia wywłaszczoną nieruchomością przed 1 stycznia 1998r., naruszenie przepisów postępowania mogący mieć wpływ na wynik sprawy, a to: naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez wydanie rozstrzygnięcia pomimo braku dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy, naruszenie art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania, a w rezultacie wydania rozstrzygnięcia w sposób niezgodny z zasadą rozpoznania sprawy administracyjnej w sposób obiektywny i budzący zaufanie do organów administracji publicznej, a także nierówne traktowanie interesów stron, naruszenie art. 77 § 1 kp.a. poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i wyczerpującego rozpatrzenia całości materiału dowodowego, naruszenie art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie zasad swobodnej oceny dowodów i dokonanie dowolnej ich oceny niezgodnie z normami obowiązujących w tym zakresie przepisów prawa, art. 105 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie mające wpływ na wydanie zaskarżonej decyzji i błędne przyjęcie, iż zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania. Rozpatrując odwołanie Wojewoda [...] decyzją z dnia 2 kwietnia 2014r. nr [...], na podstawie art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz art. 138 § 2 k.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż w aktach sprawy organu I instancji znajdują się jedynie odpisy ksiąg wieczystych prowadzonych dla działek według ich aktualnych oznaczeń tj. dla działek nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], obr. [...] jedn. ewid. [...] m. K., nr [...], obr. [...] jedn. ewid. [...] m. [...], nr [...], nr [...] obr. [...] jedn. ewid. [...] m. K., nr [...], obr. [...] jedn. ewid. [...] m. K., które zgodnie z ustaleniami organu I instancji powstały w wyniku kolejnych przekształceń działek w odniesieniu do których decyzjami Wojewody z dnia 21 listopada 1997 r. nr [...], z dnia 25 września 1997 r. nr [...], z 23 grudnia 1992 r. nr [...] oraz z 20 września 1995 r. nr [...] stwierdzono nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. na rzecz osób trzecich prawa użytkowania wieczystego. Brak jest natomiast dokumentów - odpisów ksiąg wieczystych o takiej treści tj. posługujących się oznaczeniami działek obowiązującymi w dacie powstania prawa użytkowania wieczystego, a które potwierdzałyby prawidłowość ustaleń organu I instancji (kluczowych z punktu widzenia zastosowania przepisu art. 229 ugn) w zakresie dat ujawienia prawa użytkowania wieczystego jak również dat złożenia wniosków o wpis tego prawa, dla nieruchomości oddanych w użytkowanie wieczyste, uwzględniających oznaczenia nieruchomości według stanu na dzień w którym to prawo powstało a następnie ujawnione zostało w księgach wieczystych. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ I instancji wskazał bowiem, m.in. iż prawomocną decyzją Urzędu Wojewódzkiego w K. z dnia 21 listopada 1997 r. nr [...] stwierdzono nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez [...] w K., prawa użytkowania wieczystego zabudowanego gruntu stanowiącego własność Skarbu Państwa położonego w Krakowie oznaczonego jako działka nr [...] o pow. 705,3753 ha, obr. [...] jedn. ewid. [...] m. K. oraz, iż wpis tego prawa został ujawniony w księdze wieczystej nr [...] w dniu 30 listopada 1998 r. na wniosek z dnia 11 grudnia 1997 r., nr [...] (organ błędnie wskazał datę 10 grudnia 1997 r.). Księga wieczysta nr [...] prowadzona jest obecnie dla działek m.in. nr [...], nr [...], nr [...] obr. [...] jedn. ewid. [...] m. K., które według ustaleń organu I instancji powstały w wyniku kolejnych przekształceń geodezyjnych nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste tj. działki nr [...]. Jakkolwiek prawo użytkowania wieczystego przysługującego spółce "A" spółka akcyjna wpisane zostało w tej księdze na postawie decyzji Wojewody z 21 listopada 1997 r. nr [...] i ujawnione w tej księdze w dniu 30 listopada 1998 r. na wniosek z dnia 11 grudnia 1997 r. to jednak prawo to odnosi się do nieruchomości według ich aktualnych oznaczeń i nie uwzględnia stanu prawnego dla nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]. Podobna sytuacja zachodzi także w odniesieniu do pozostałych działek, dla których brak jest w aktach sprawy odpisów ksiąg wieczystych prowadzonych dla tych działek według ich oznaczeń tożsamych z oznaczeniami wskazanymi w decyzjach Wojewody stwierdzających nabycie prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości przez osoby trzecie. W związku z powyższym obecnie - na podstawie zgromadzonych w sprawie dokumentów - organ odwoławczy nie może potwierdzić prawidłowości ustaleń co do wskazanych nieruchomości przesłanek z art. 229 ugn. Podobnie organ odwoławczy nie może potwierdzić także ustaleń organu I instancji, który w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał, iż zgodnie z odpisem księgi wieczystej [...] działka nr [...], obr. [...] jedn. ewid. [...] m. K. stanowi własność Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym "A" S.A. Z analizy odpisu tej księgi wieczystej wynika, iż prawo użytkowania wieczystego ustanowione na tej nieruchomości wpisane jest na rzecz spółki "M" Spółka Akcyjna, w aktach sprawy brak jest zaś dokumentów, które potwierdzałyby kolejne przekształcenia gospodarcze tego podmiotu. Nadto w zakresie działki nr [...] obr. [...] oraz działki nr [...], ustalenia organu I instancji nie uwzględniają przekształceń geodezyjnych wskazanych w wykazie zmian gruntowych księga robót: 1778 (karty akt 59-61) zgodnie z którymi parcela l. kat. [...] o pow. 0,1782 ha wraz z innymi parcetemi zniosła się do parceli gruntowej l. kat. [...], która zmieniła konfigurację, powierzchnię i oznaczenie na [...], [...], [...] gm. kat. M.. Powstałe w wyniku tych przekształceń geodezyjnych parcele gruntowe m.in. [...], [...] odpowiadają działkom nr [...] obr. [...] oraz nr [...] obr. [...] jedn. ewid. [...] m. K.. W zaskarżonej decyzji brak jest wyjaśnień organu I instancji w zakresie braku uwzględnienia wyżej wskazanego wykazu zmian gruntowych oraz jego wzajemnych relacji i związków ze zmianami geodezyjnymi wynikającymi z wykazu zmian gruntowych nr [...] (karty akt 64-71). Dodatkowo w aktach sprawy brak jest operatu podziałowego nr [...], zgodnie z którym działka nr [...] obr. [...] jedn. ewid. [...] m. K. podzieliła się na działki nr [...] i nr [...], pozyskany bowiem w tym zakresie jedynie "wydruk raportu działek dla obrębu nr [...] jedn. ewid. [...]" uznać należy za niewystarczający. Zasadnym wydaje się także uzupełnienie akt sprawy o opracowania geodezyjne wykonane przez uprawnionego geodetę w postaci naniesionych na aktualną mapę ewidencyjną granic wywłaszczonych parcel o zwrot których obecnie ubiega się skarżący, celem niebudzącego wątpliwości potwierdzenia ustaleń organu l instancji, zgodnie z którymi z porównania mapy katastralnej z aktualną ewidencją gruntów, w granicach wywłaszczonych parcel: l. kat. [...], l. kat. [...], l. kat. [...], l. kat. [...] gm. kat. M. znajdują się części następujących działek: [...], nr [...], nr [...], nr [...] obr. [...] jedn. ewid [...] m. K. części działek: nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], obr. [...] jedn. ewid. [...] m. K. oraz część działki nr [...], obr. [...] jedn. ewid. [...] m. K.. W tym zakresie sporządzone przez pracownika organu I instancji opracowania graficzne organ odwoławczy uznał za niewystarczające i mogące stanowić jedynie materiał uzupełniający. Jednak ustalenia wiążące w sprawie winny być dokonywane na podstawie stosownych dokumentów geodezyjnych opisowych lub kartograficznych. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła "A" S.A. w D., zarzucając - naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 i § 4 zd. 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 229, art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami, poprzez dowolne i wadliwe przyjęcie, że organ l instancji nie podjął wszelkich niezbędnych czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a materiał dowodowy w niniejszej sprawie jest niekompletny i wymaga uzupełnienia, jak również poprzez pominięcie części materiału dowodowego, w świetle którego w niniejszej sprawie ustalone zostały przesłanki odmowy zwrotu wywłaszczonych nieruchomości; - w odniesieniu do działki nr [...] - naruszenie art. 229 u.g.n. poprzez niewłaściwą jego wykładnię, skutkującą stwierdzeniem, że warunkiem koniecznym uznania, że roszczenie o zwrot nieruchomości wywłaszczonej z mocy ustawy nie przysługuje jest ujawnienie praw osób trzecich w księdze wieczystej przed dniem 1 stycznia 1998 roku; - naruszenie art. 136 k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia materiałów postępowania; - naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1) i pkt 2) k.p.a. poprzez uchylenie decyzji Prezydenta i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia w sytuacji, w której konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy nie ma istotnego wpływu na jej rozstrzygnięcie, a całokształt materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wystarcza do wydania decyzji merytorycznej; - naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2 in fine k.p.a. poprzez zaniechanie wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z jakich przyczyn organ II instancji nie skorzystał z możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego; - naruszenie art. 8 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a., poprzez rozpatrzenie sprawy w sposób naruszający zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa oraz zasadę wyjaśniania zasadności przesłanek rozstrzygnięcia, których istotą jest zapewnienie stronie rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy przez organ drugiej instancji. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej działek o numerach ewidencyjnych [...]. [...]. [...]. [...] obr. [...] i zasądzenie kosztów. W odpowiedzi na skargę skarżony organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości dotychczas zajmowane stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.", sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych. Pkt 1 lit. "c" wskazanego przepisu stanowi, że Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Skarga podlega uwzględnieniu co skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji, z powodu naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. istotnego naruszenia art. 138 § 2 w zw. z art. 136 kpa i art. 229 i art. 137 ugn. Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z brzmieniem art. 138 § 2 kpa, który to przepis został powołany jako podstawa prawna zaskarżonej decyzji, uchylającej orzeczenie organu I instancji, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przepis ten zatem wymaga, aby organ odwoławczy wykazał w sposób przekonywujący, że w sprawie nie poczyniono wystarczających i wymaganych ustaleń, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Tylko w przypadku zaistnienia tej przesłanki organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną tj. uchylić zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania. W innych przypadkach kpa wymaga wydania decyzji merytorycznej tj. albo utrzymania decyzji organu I instancji w mocy, albo jej uchylenia i albo orzeczenia co do istoty sprawy albo umorzenia postępowania w sytuacji zaistnienia takich podstaw. Z tymi uregulowaniami koresponduje art. 136 kpa wprowadzający obowiązek przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie lub zwrócenie się o to do organu I instancji. Tymczasem w niniejszej sprawie skarżony organ nie uzasadnił w dostateczny i przekonywujący sposób, w oparciu o konkretne okoliczności sprawy, wyżej opisanych przesłanek z art. 138 § 2 kpa, co do tego, że w oparciu o art. 136 kpa nie był w stanie ze względu na stwierdzone braki przeprowadzić uzupełniającego postępowania dowodowego, ograniczając się jedynie do stwierdzenia tychże uchybień w zakresie braku odpisów z ksiąg wieczystych czy też odpisu pełnego z KRS dla strony skarżącej co do zmian nazwy spółki. Nieuprawnione i niczym nieuzasadnione było wskazanie przez skarżony organ w zaistniałych okolicznościach na zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego i "obszerność" uzupełniającego postępowania dowodowego. Powyższe czynności w zakresie pozyskania brakujących dokumentów nie wymagają żadnego wysiłku, ani nie są skomplikowane co do ich pozyskania i analizy treści uzupełnionych dokumentów. O ile zatem zaistniały w ocenie organu II instancji jakieś wątpliwości w powyższym zakresie, to sama ta okoliczność nie uprawnia organu odwoławczego od zbadania ich we własnym zakresie poprzez uzyskanie takich odpisów. To samo dotyczy w ocenie Sądu ewentualnych braków w zakresie dokumentów geodezyjnych opisowych lub kartograficznych w tym. m.in. wskazanego przez organ odwoławczy operatu podziałowego co do działki nr [...] obr. [...] jedn. ewid. [...] m. K. czy opracowania geodezyjnego wykonane przez uprawnionego geodetę w postaci naniesionych na aktualną mapę ewidencyjną granic wywłaszczonych parcel o zwrot których obecnie ubiega się skarżący, celem niebudzącego wątpliwości potwierdzenia ustaleń organu l instancji. Samo stwierdzenia takich wątpliwości po stronie organu odwoławczego nie może skutkować uchyleniem decyzji organu I instancji, gdyż to na organie odwoławczym spoczywa obowiązek działania z urzędu w celu wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, w tym ustalenia powyższych okoliczności samodzielnie lub poprzez zlecenie ich organowi I instancji w trybie art. 136 in fine kpa. Wobec wyraźnego wymogu wprowadzonego przepisami art. 138 § 2 kpa w zw. z art. 136 kpa organ odwoławczy winien te kwestie sam ustalić, przy czym może posłużyć się organem I instancji, zlecając mu przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego. Organ odwoławczy w tej kwestii w sposób naruszający art. 138 § 2 kpa w zw. z art. 136 ograniczył się jedynie do wytknięcia organowi I instancji uchybień w ustaleniu tychże kwestii, bez właściwego wykazania i uzasadnienia przesłanek braku możliwości przeprowadzenia własnego dodatkowego postępowania dowodowego czy nawet próby samodzielnego zbadania tej kwestii. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ odwoławczy winien wydać rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, kierując się wyżej przedstawionymi uwagami Sądu. Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 205 § 2 p.p.s.a.