II SA/Kr 845/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń (spr.) Sędziowie : WSA Jacek Bursa WSA Iwona Niżnik-Dobosz Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 września 2014 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej [....] w K. – M.S. sprawy ze skargi J.G. na decyzję Wojewody [....] z dnia 27 marca 2014 r. nr [....] w przedmiocie ustalenia odszkodowania skargę oddala Starosta w decyzji z dnia 21 października 2011 r., na podstawie art. 98 ust. 3, art. 129 ust. 5, art. 130, art. 132 ust. 1a, 2, 3, 5, art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102 poz. 651 z późn. zm.) ustalił odszkodowanie na rzecz J. G. w wysokości 50 891,00 zł za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 0,0136 ha, objętą księgą wieczystą [...], obr. [...] jedn. ewid. [...], m. [...], wydzieloną pod drogę gminną, przejętą z mocy prawa na własność Gminy [...], ostateczną decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia 24 lipca 2008 r. nr [...], zatwierdzającą projekt podziału działki nr [...] o pow. 0,7264 ha, obr. [...] jedn. ewid. [...], zobowiązując do wypłaty odszkodowania Gminę [...]. Odwołanie od tej decyzji wniosła Gmina Miejska [...]. Wojewoda [...] w decyzji z dnia 14 czerwca 2012 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję i orzekł o ustaleniu i wypłacie na rzecz J. G. odszkodowania w wysokości 36 991,00 zł za opisaną wyżej nieruchomość. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 26 października 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 1170/12 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. W ponownie prowadzonym postępowaniu Starosta wydał w dniu 12 września 2013 r. decyzję znak [...], w której orzekł o ustaleniu na rzecz J. G. s. E. i B. odszkodowania, w wysokości 22 554,00 zł za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 0,0136 ha, objętą księgą wieczystą nr [...], poł. w obr. [...], jedn. ewid. [...], m. K.. Odwołanie od ww. decyzji Starosty złożył J. G. wnosząc o ustalenie odszkodowania przy uwzględnieniu zarówno cen transakcyjnych nieruchomości drogowych, jaki i przeznaczenia przeważającego wśród gruntów przyległych, ewentualnie wniósł o przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Wojewoda decyzją z dnia 27 marca 2014 r., znak [...] na podstawie art. 9a ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty z dnia 12 września 2013 r. znak: [...]. W uzasadnieniu tej decyzji Wojewoda wskazał, że odszkodowanie zostało ustalone w oparciu o opinię biegłego tj. rzeczoznawcy majątkowego M. G., która w operacie szacunkowym sporządzonym 28 marca 2013 r. oszacowała wartość przedmiotowej nieruchomości na kwotę 22 554 zł. W operacie ze względu na fakt, iż przeznaczenie nieruchomości zgodne z celem przejęcia nieruchomości pod drogę publiczną nie spowodowało zwiększenia jej wartości, wartość nieruchomości została określona stosownie do zapisów art. 134 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, dla nieruchomości położonej w dniu określania stanu (24 lipca 2008 r.) w terenach tras komunikacyjnych KDL - drogi klasy lokalnej oraz w niewielkiej części KDD - drogi dojazdowe, przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomościami drogowymi podobnymi do nieruchomości wycenianej w rozumieniu art. 4 pkt 16 ww. ustawy o gospodarce nieruchomościami tj. nieruchomościami, które są porównywalne z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Zdaniem Wojewody brak jest podstaw do kwestionowania prawidłowości wykonania niniejszego operatu, zarówno pod względem merytorycznym, metodycznym, jak i rachunkowym. Biegły przyjął do porównania dwanaście nieruchomości o przeznaczeniu "drogowym " stosując metodę korygowania ceny średniej dokonał odpowiedniej korekty poszczególnych wartości, spójnej z przedstawionymi opisami poszczególnych nieruchomości porównywanych, przyjętą skalą cech rynkowych oraz przypisanymi im wartościami. Organ odwoławczy odniósł się do zarzutów wskazanych w odwołaniu zauważył, że postanowieniem z dnia 26 października 2010 r. nr [...] Wojewoda wyznaczył Starostę do załatwienia tej sprawy - uznając, że Prezydent Miasta jest wyłączony od rozpoznania sprawy, w której podmiotem zobowiązanym do zapłaty odszkodowania w trybie art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami byłaby Gmina reprezentowana przez Prezydenta Miasta [...]. Organ II instancji podkreślił, że operat szacunkowy stanowi dowód z opinii biegłego, o którym mowa w art. 84 k.p.a. i jako taki podlega swobodnej ocenie organu rozstrzygającego daną sprawę. Z uwagi na ogólnikowy zarzut odwołania o zaniżeniu wartości rynkowej przedmiotowej nieruchomości w operacie szacunkowym z dnia 28 marca 2013 r. autorstwa rzeczoznawcy majątkowego (a więc osoby posiadającej wiedzę specjalistyczną) M. G. oraz niestwierdzenie przez organ odwoławczy w omawianym opracowaniu wad poddających w wątpliwość prawidłowość ustalonej na jego podstawie odszkodowania należy stwierdzić, iż rozpatrywane odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie. Organ odwoławczy nie podzielił również zarzutów odwołania, że "W sprawie zostały wykonane 4 (cztery) opinie, to na organie administracyjnym spoczywa obowiązek zastosowania z urzędu art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Brak ustosunkowania się do obowiązującej procedury, wynikającej wprost z przepisów ustawy, w tym również nie podporządkowanie się jej, jest rażącym naruszeniem prawa." Organ odwoławczy zwrócił uwagę na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 maja 2013 r. I OSK 2088/11 w którym stwierdzono: "O potrzebie zewnętrznej weryfikacji operatu, o jakiej mowa w art. 157 ust. 1 u.g.n. decyduje nie żądanie strony, lecz powstanie po stronie organu uzasadnionych wątpliwości, co do prawidłowości jego sporządzenia." Wobec stwierdzenia przez organ I instancji, iż operat szacunkowy nie zawiera założeń sprzecznych z obowiązującymi przepisami prawa, nie można uznać za słuszny wskazanego powyżej zarzutu odwołania odnoszącego się działań organu I instancji. Odnosząc się w tym miejscu do kolejnego zarzutu odwołania stwierdzającego, iż "organ administracji pominął również wcześniej złożony wniosek strony o zawieszenie postępowania i ustalenie kwoty odszkodowania w drodze negocjacji, z uwzględnieniem wszystkich sporządzonych w sprawie operatów, w szczególności operatu wykonanego przez mgr. A. W. z dnia 16 marca 2012 r. ustalającego wartość odszkodowania na kwotę 36.895 zł" organ stwierdził, że nie zasługuje on na uwzględnienie. W aktach sprawy znajdują się bowiem protokoły z negocjacji, które zostały przeprowadzone w dniach 13 sierpnia i 27 sierpnia 2010 r. W wyniku negocjacji nie doszło do uzgodnienia wysokości odszkodowania za wydzieloną pod drogę nieruchomość, a Pan J. G. zwrócił się z wnioskiem o wydanie decyzji administracyjnej w sprawie ustalenia odszkodowania za przejęta z mocy prawa na rzecz Gminy Miejskiej działki nr [...] obr. [...] jedn. ewid. [...], m. [...]. Powyższą decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie J. G., zarzucając jej naruszenie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm.), naruszenie zasad postępowania, w tym art. art. 7, w zw. z art. 77 i art. 80 K.p.a. oraz niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających wpływ na wynik spawy. Na podstawie tych zarzutów strona skarżące wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Starosty oraz skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji oraz o zasądzenie od strony pozwanej na rzecz skarżącej kosztów sądowych według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wskazano, że skarżący jeszcze w trakcie postępowania przed organem I instancji wskazywał na wadliwość wykonanego operatu szacunkowego z dnia 28 marca 2013 r. przez rzeczoznawcę majątkowego M. G. oraz aneksu do tego operatu z dnia 13 maja 2013 r., oraz zgłosił swoje uwagi i zastrzeżenia do treści doręczonych mu dokumentów jak również wniósł o ich uzupełnienie poprzez merytoryczne ustosunkowanie się przez biegłą do sprecyzowanych wniosków i żądań. Biegła nie odpowiedziała na pisma strony, a organy administracyjne I i II instancji pominęły, bez stosownego uzasadnienia, zawnioskowane dowody, w tym dowód z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców. Skarżący zarzucił również niezastosowanie art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych dokonuje oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego. Brak przeprowadzonego postępowania w powyższym zakresie jest o tyle istotny, iż w przypadku negatywnej oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców straciłby on charakter opinii o wartości przejętej przez Gminę nieruchomości. Organ administracyjny mimo wskazania przez stronę w piśmie z dnia 25.06.2013 r. na obowiązek zastosowania w sprawie art. 157, nie odniósł się do niego i pominął go, tak jak pominął również wcześniej złożony wniosek strony o zawieszenie postępowania i ustalenie kwoty odszkodowania w drodze negocjacji, z uwzględnieniem wszystkich sporządzonych w sprawie operatów, w szczególności operatu szacunkowego wykonanego przez mgr inż. A. W. z dnia 16 marca 2012 r., ustalającego wysokość odszkodowania na kwotę 36.895 zł. Pełna akceptacja ze strony organów administracyjnych I i II instancji wykonanej opinii z dnia 28.03.2013 r. jako sporządzonej prawidłowo i nie zawierającej błędów, nie została merytorycznie uzasadniona. Zgłoszone w toku postępowania w pismach przez stronę wnioski, pozostawione przez biegłą bez odpowiedzi, spowodowały, że opinia ta nie spełnia oczekiwanych standardów i jako taka jest wadliwa. Skarżący przypomniał, że operat szacunkowy jako dowód w postępowaniu administracyjnym podlega ocenie organu prowadzącego postępowanie i nie może być przyjmowany bezkrytycznie. Takie postępowanie stanowi naruszenie zasad postępowania dowodowego wyrażonych w art. 77 i art. 80 k.p.a. Powyższe stanowisko uzasadnione jest również faktem występowania po stronie kupującego, czy też nabywającego, jak już to było podnoszone w odwołaniu, monopolisty w postaci Gminy, co stwarza sytuację orzekania we własnej sprawie. To Gmina, bowiem nabywa nieruchomość na podstawie operatu szacunkowego odnoszącego się do cen nabycia nieruchomości pod inwestycje drogowe, gdzie stroną owych kontraktów jest ta sama Gmina, w interesie której jest zakupienie (nabycie) gruntów po jak najniższych cenach. Brak odniesienia do transakcji z innymi, niż Gmina, kontrahentami, jest naruszeniem zasad wolnego rynku oraz zasady równości stron. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie ich wydania. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z dnia 14 marca 2012 r. poz. 270 ze zm.) - dalej określanej, jako p.p.s.a. - sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 ustawy). Dokonawszy kontroli zaskarżonej decyzji pod kątem wyżej określonych kryteriów Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do wniosku, że decyzja ta jest prawidłowa, a zarzuty skargi nie mogą odnieść skutku. Wbrew twierdzeniom skargi opinia rzeczoznawcy majątkowego M. G. została sporządzona prawidłowo i mogła stanowić podstawę do ustalenia odszkodowania równego wartości nieruchomości – działki nr [...] o pow. 0,0136 ha położonej w K. przy ul W. w P. wydzielonej pod drogę publiczną o kategorii drogi gminnej. Wartość wywłaszczonej części nieruchomości oszacowano na kwotę 22 554,00 zł trafnie stosując metodę korygowania ceny średniej w podejściu porównawczym. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekał już w tej samej sprawie administracyjnej, prawomocnym wyrokiem z dnia 26 października 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 1170/12 uchylając decyzję Wojewody z dnia 14 czerwca 2012 r., znak: [...] i decyzję Starosty z dnia 21 października 2011 r. Uzasadniając ten wyrok Sąd wskazał, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 7 i art. 77 k.p.a. Z naruszeniem tych przepisów organy uznały sporządzony w postępowaniu administracyjnym operat szacunkowy za prawidłowy. W tabeli nr 1 na stronie 9 operatu podano wyłącznie opis działek o cenie minimalnej i maksymalnej oraz nie wskazano warunków transakcji. Operat nie zawiera uzasadnienia, dlaczego 12 nieruchomości wymienionych w tabeli nr 1 przyjęto za nieruchomości podobne do wycenianej. Podobieństwo przyjętych do porównań nieruchomości nie może budzić wątpliwości, ponieważ strona musi mieć możliwość ustalenia, czy analizowane przez rzeczoznawcę nieruchomości są rzeczywiście podobne, a także i to, dlaczego biegły przyjął takie, a nie inne nieruchomości do porównania. Dokonanie wyceny na podstawie niewłaściwie dobranych nieruchomości podobnych mogło mieć istotny wpływ na końcowy wynik wyceny, a co ta tym idzie na treść decyzji. Jednocześnie Sąd zgodził się ze stanowiskiem organu odwoławczego, że w pierwszym rzędzie należy przyjąć do porównań ceny transakcyjne nieruchomości drogowych, a dopiero w przypadku braku takich transakcji, określić wartość rynkową nieruchomości na podstawie takiego przeznaczenia nieruchomości, jakie przeważa wśród gruntów przyległych. Stwierdzić zatem należy, że co do zasady, zaaprobowany przez organ odwoławczy sposób wyceny przyjęty przez rzeczoznawcę: "ze względu na brak możliwości określenia wartości przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych, wartość rynkową określono przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych. Działka sąsiaduje z terenami o przeznaczeniu MN – tereny zabudowy jednorodzinnej, wartość przedmiotowej działki określono, jako gruntów budowlanych" – jest prawidłowe. W tym miejscu należy przypomnieć, ze zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Dokonywana obecnie kontrola zaskarżonej decyzji obejmowała, więc również zastosowanie się organów rozstrzygających sprawę do powyższych wskazań WSA w Krakowie. W ocenie Sądu zostały one wypełnione w całości. W szczególności dobór nieruchomości podobnych został szczegółowo uzasadniony przez rzeczoznawcę, posiadającego stosowne uprawnienia, po analizie zawartych transakcji rynkowych oraz analizie podobieństw zawartych transakcji i nieruchomości według szczegółowego opisu cech. Dokonując wyboru nieruchomości gruntowych do dokonania wyceny przyjęto dwanaście transakcji obejmujących grunty przeznaczone pod drogi publiczne - co jest zgodne z wytycznymi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Dopiero, bowiem w razie braku takich transakcji Sąd dopuścił możliwość określenia wartości rynkowej nieruchomości na podstawie takiego przeznaczenia nieruchomości, jakie przeważa wśród gruntów przyległych. Wbrew zarzutom skargi wybór nieruchomości porównywalnych nie był subiektywny, a poprzedzony stosowną analizą. Określono wagę każdej cechy rynkowej oraz zakresy współczynników korygujących tych cech. Wartości współczynników korygujących odpowiadających charakterystyce wycenianej nieruchomości, wyliczono poprzez interpolacje pomiędzy odpowiednimi współczynnikami górnymi i dolnymi. Pani rzeczoznawca wybrała próbkę reprezentatywną na lokalnym rynku w okresie badania cen. Każda z nieruchomości podobnych została opisana przez rzeczoznawcę z podaniem lokalizacji, powierzchni, ceny, daty sprzedaży, sąsiedztwa i charakteru terenów przyległych, stanu zagospodarowania, rodzaju drogi i uzbrojenia. Na tej podstawie obliczono cenę średnią, wskazano cechy rynkowe i porównawcze, a następnie ustalono współczynnik korygujący. Otrzymana wartość jest korektą ceny średniej obliczonej na podstawie próbki reprezentatywnej. Nie można również zgodzić się ze skarżącym, że jego argumenty dotyczące sposobu sporządzenia operatu zostały pominięte przez organy orzekające w sprawie. W trakcie postępowania administracyjnego przeprowadzono rozprawę administracyjną w dniu 26 kwietnia 2013 r., na której strona i jej pełnomocnik mieli możliwość zadawania pytań rzeczoznawcy i wyjaśnienia wątpliwości. Rzeczoznawcza sporządziła aneks do wyceny, w którym szczegółowo opisała sąsiedztwo i charakter terenów przyległych, stan zagospodarowania, rodzaj drogi i uzbrojenie. Wnioski opinii są spójne i logiczne wyprowadzone. Skarżący zarzucił również, że nie dokonano w sprawie aktualizacji operatu. Powołany przez niego art. 156 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, że operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. W niniejszej sprawie operat został sporządzony w dniu 28 marca 2013 r., natomiast decyzja organu odwoławczego nosi datę 27 marca 2014 r. Cytowany przepis nie został więc naruszony. Dodatkowo należy zauważyć, że w operacie wskazano, że w latach 2012 – 1-13 nastąpiła stabilizacja cen nieruchomości. Samo subiektywne przekonanie skarżącego, że cena jest zbyt niska nie świadczy o wadliwości operatu. Organ ocenił prawidłowość przeprowadzonego dowodu w sposób zgodny z regułami swobodnej oceny dowodów. Organ prawidłowo nie dopatrzył się sprzeczności w opinii rzeczoznawcy i na jej podstawie uznał okoliczność za udowodnioną. Skoro nie miał uzasadnionych wątpliwości, co do prawidłowości sporządzenia operatu to brak było podstaw do zastosowania art. 157 ust 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami o poddaniu operatu z urzędu ocenie organizacji majątkowej rzeczoznawców majątkowych - tym bardziej, że operat realizował wcześniejsze wskazania wynikające z wyroku WSA w Krakowie z dnia 26 października 2012 r. W sprawie biegła odpowiedziała na zarzuty i wątpliwości w opinii uzupełniającej, pisemnie i na rozprawie, w związku, z czym to na stronie spoczywał ciężar przeprowadzenia przeciwdowodu z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców a nie na organie z urzędu (podobnie WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 7 maja 2013 r. II SA/Po 114/13 i WSA w Warszawie z dnia 30 stycznia 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 1833/07, LEX nr 351279). Możliwość skorzystania przez stronę z oceny operatu przez organizacje zawodową rzeczoznawców zależy od inicjatywy strony, która dąży do zakwestionowania prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego jako podstawy wydania decyzji (wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2012 r. I OSK 1434/11). Należy również podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wskazywał, że ocena operatu nie jest możliwa w takim zakresie, w jakim dotyczy wiadomości specjalnych, których posiadanie jest przymiotem biegłego. Biorąc powyższe pod uwagę należało dojść do wniosku, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja Starosty są prawidłowe i oddalić skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.