II SA/Kr 845/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska (spr.) Sędziowie : WSA Agnieszka Nawara-Dubiel WSA Małgorzata Łoboz Protokolant : starszy referent sądowy Anna Bubula po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2020 r. sprawy ze skarg A. S. i J. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28 maja 2019 r., znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy skargi oddala. Decyzją z dnia 18 grudnia 2018 r. ([...] na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1945), §1 — Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003 r, nr 164, poz. 1588), §2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. 2003 r., nr 164, poz. 1589) Prezydent Miasta K. ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej na działkach [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obr. [...] jedn. ewid. [...] wraz z budową fragmentu chodnika stanowiącego połączenie z istniejącym ciągiem pieszym wzdłuż ulicy [...] oraz budową dwóch zjazdów na działkach nr [...], [...] obr. [...] jedn. ewid. [...] wraz z przyłączami: wodociągowym, kanalizacyjnym sanitarnym, kanalizacyjnym opadowym, wewnętrzną instalacją gazową, wewnętrzną linią kablową przy ul. [...] w K.. Integralną część decyzji stanowią załączniki: Nr 1- warunki zabudowy terenu, w tym nieprzekraczalne linie zabudowy- w odległości 5 m od krawędzi jezdnia ul. [...] – bocznej i w odległości 6,5 m od granicy wschodniej terenu inwestycji, tj. granicy z działką drogową ul. [...] – głównej; wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji kubaturowej (działki nr [...],[...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] ) wyznaczono zgodnie z §5 ust. 1 rozporządzenia się w wysokości 37% ±1% - ti. od 36% - 38%; udział powierzchni biologicznie czynnej dla terenu objętego wnioskiem ustalono w wysokości min. 50%; szerokość elewacji frontowej wyznaczono zgodnie z §6 ust. 2 rozporządzenia dla całości zespołu 2 budynków w zabudowie bliźniaczej na maksymalnie 24 m. z dopuszczeniem tolerancji łącznie do 3 metrów (tj. do 1,5 m na każdy z 2 budynków) wyłącznie w dół od ustalonej wielkości maksymalnej, co daje przedział 21-24 m.; wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki ustalono w przedziale 6 m- 7 m wyżej niż 266,5 mnpm zgodnie z §7 ust. 1 rozporządzenia; ustalono krycie budynków dachem płaskim lub pulpitowym z wykształconą attyką o wysokości określonej w pkt d. Parametry te wyznaczono zgodnie z §8 rozporządzenia; -Nr 2 - część graficzna warunków zabudowy; -Nr 3 - część tekstowa wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej; -Nr 4 - część graficzna wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej. Organ podał, że w dniu 12 września 2017 r. T. K. złożył wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie czterech budynków jednorodzinnych w zabudowie szeregowej wraz z przyłączami: wodociągowym, kanalizacyjnym sanitarnym, kanalizacyjnym opadowym, wewnętrzną instalacją gazową, wewnętrzną linią kablową, zjazdem z ul. [...] na działkach -nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obr. [...] jedn. ewid. [...] przy ul. [...] w K.. W toku postępowania ww. wniosek był kilkakrotnie modyfikowany, pismem z dnia 14 sierpnia 2018 r. ostatecznie doprecyzowano wniosek oraz temat inwestycji, jako budowa dwóch budynków jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej na działkach [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obr. [...] jedn. ewid. [...] wraz z budową fragmentu chodnika stanowiącego połączenie z istniejącym ciągiem pieszym wzdłuż ulicy [...] oraz budowa dwóch zjazdów na działkach nr [...], [...] obr. [...] jedn. ewid. [...] wraz z przyłączami: wodociągowym, kanalizacyjnym sanitarnym, kanalizacyjnym opadowym, wewnętrzną instalacją gazową, wewnętrzną linią kablową przy ul. [...] w K.. Organ ustalił, że teren określony we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 59 i następne ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nadto ustalono, że spełnione zostały łącznie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Projekt decyzji przygotowała osoba uprawniona do sporządzenia projektu decyzji zgodnie z art. 60 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W toku postępowania uzyskano następujące opinie: 1. Opinię Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu z dnia 16.10.2017 r. znak: [...] w zakresie obsługi komunikacyjnej oraz możliwości połączenia z drogą publiczną; 2. Opinię Wydziału Kształtowania Środowiska UMK z dnia 02.10.2017 r. znak: [...] [...] w zakresie ochrony środowiska. W związku z uwagami stron postępowania organ podał, że decyzja o warunkach zabudowy, zgodnie z art. 63 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie rodzi żadnych praw do terenu, nie można uzależnić jej wydania od zgody stron biorących udział w postępowaniu, jak również od zobowiązania się wnioskodawcy do spełnienia warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami, o czym mowa w art. 52 ust. 3 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Na obecnym etapie ochrona interesów osób trzecich została zabezpieczona poprzez wprowadzenie zapisu pkt. II.5 w załączniku nr 1 do niniejszej decyzji. Odnosząc się do kwestii błędnie ustalonych wskaźników zabudowy, które naruszają ład przestrzenny i zasadę dobrego sąsiedztwa wyjaśniono, że zgodnie z § 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. Ustaw Nr 164 poz. 1588) w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Analiza urbanistyczno-architektoniczna obszaru wyznaczonego wokół terenu objętego wnioskiem wykazała, że przedmiotowe przedsięwzięcie, jak i ustalone wskaźniki urbanistyczne, spełniają warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz wymogi ww. Rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Kontekst powiązań funkcjonalno-przestrzennych pomiędzy terenami sąsiednimi stanowi ważny element opracowań urbanistycznych (analizy urbanistyczno-architektonicznej) sporządzanych na etapie prowadzenia postępowania o ustalenie warunków zabudowy i także w tym przypadku nie został pominięty. Ustalone dla wnioskowanej inwestycji cechy zabudowy i zagospodarowania terenu, w szczególności funkcja, ogólne gabaryty, forma architektoniczna obiektu, usytuowanie linii zabudowy, intensywność wykorzystania terenu, były opracowywane w oparciu o zabudowę zlokalizowaną na działkach sąsiednich w obszarze analizowanym, co bardzo szczegółowo zostało uzasadnione w załączniku nr 3 do niniejszej decyzji (w części tekstowej wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej). Odnosząc się do kwestii obsługi komunikacyjnej planowanej inwestycji, a mianowicie zagrożenia komunikacji drogowej dla mieszkańców istniejących już budynków, w tym utrudnienia lub uniemożliwienia komunikacji służb ratunkowych i technicznych, ale także uszkodzeń chodnika, istniejących ogrodzeń oraz samej drogi, wyjaśniono, że planowane zamierzenie inwestycyjne zostało pozytywnie zaopiniowane przez właściwy do tego organ w trybie art. 53 ust. 4 Ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. (obecnie Zarząd Dróg Miasta K.), a warunki wynikające z opinii zawarte są w treści przedmiotowej decyzji. Zarządca drogi w celu zapewnienia prawidłowego i bezpiecznego dojścia dla pieszych, zobowiązał Inwestora, aby ten we własnym zakresie i na własny koszt przebudował odcinek ul. [...] w celu realizacji ogólnodostępnego chodnika. Od powyższej decyzji odwołania złożyli J. Ł., A. S. – Ogarek; B. F., M. S., H. S., J. S., M. G., B. C., L. C., J. R., J. R.. W odwołaniach podniesiono nienależyte wyjaśnienie sprawy i naruszenie interesów osób trzecich. Zarzucono, że decyzja zaburzy ład przestrzenny w rejonie, wpłynie niekorzystnie na sąsiednie budynki, pogorszy warunki życia mieszkańców przy ul. [...] oraz [...] poprzez zaciemnianie istniejącej zabudowy mieszkaniowej i znacząco pogorszy jakość powietrza, niekorzystnie wpłynie na przydomowe ogródki oraz spowoduje znaczne utrudnienia w ruchu drogowym. A. S. zarzuciła rozstrzygnięciu naruszenie przepisów: - art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) poprzez błędną jego interpretację, polegającą na bezzasadnym stwierdzeniu w pkt 1 załącznika nr 1 do zaskarżonej decyzji, że planowana zabudowa stanowić będzie kontynuację rodzaju zabudowy, funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu oraz parametrów i wskaźników kształtujących zabudowę na działkach sąsiednich o nr [...] [...] obr. [...] w sytuacji, gdy powyższa ocena jest sprzeczna z treścią wyników analizy urbanistyczno- architektonicznej, w której stwierdzono jednoznacznie, iż na terenie objętym wnioskiem brak jest możliwości kontynuowania zabudowy na parametrach i wskaźnikach charakterystycznych dla działek wyodrębnionych w stanowiącym najbliższy kontekst przestrzenny układzie urbanistycznym przy sięgaczach ul. [...] z uwagi na całkowicie odmienny kształt, wielkość i orientację względem stron świata terenu objętego wnioskiem w stosunku do tych działek; - art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) poprzez błędną jego interpretację i niewłaściwe zastosowanie, polegającą na wyznaczeniu nieprzekraczalnej linii zabudowy zamiast obowiązującej linii zabudowy, podczas gdy wyznaczenie nieprzekraczalnej bądź obowiązującej linii zabudowy zależy od istniejącej w terenie analizowanym zabudowy tzn. że w przypadku zabudowy rozproszonej niedopuszczalne jest wyznaczenie linii obowiązującej , a w przypadku zabudowy pierzejowej linii nieprzekraczalnej; - art. 61 ust. l pkt 3 w związku z art. 53 ust. 4 pkt 3 w związku z art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez wydanie decyzji w oparciu o nieaktualną opinię ZIKiT w K. z dnia 16 października 2017 r. w zakresie obsługi komunikacyjnej oraz możliwości połączenia z drogą publiczną, która nie uwzględnia okoliczności wyłączenia z zakresu wniosku działki [...], - art. 61 ust. l pkt 3 w związku z art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz wspomnianych przepisów w związku z art. 143 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu, że powierzchnia, sposób planowanej zabudowy, a także istniejące i projektowane uzbrojenie jest wystarczające dla planowanego zamierzenia budowlanego, pomimo faktu wyłączenia z zakresu wniosku działki [...]; - art. 7, art. 11, art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 kpa, poprzez lakoniczne uzasadnienie motywów decyzji. Decyzją z dnia 28 maja 2019 r. ([...]) na podstawie art. 59, art. 61 ust. 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. 2018.1945), § 1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania oraz podał, co następuje: Obszar analizowany wyznaczono w oparciu o trzykrotność szerokości frontu terenu objętego wnioskiem, która wynosi 45,0 m tj. w odległości min. 135 m od granic terenu objętego wnioskiem. Wyznaczenie obszaru analizowanego nastąpiło zgodnie z wymogami § 3 ust. 2 rozporządzenia. Tak wyznaczony obszar analizowany zapewnia również spełnienie wymogu art. 1 pkt 2 e ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, obejmuje bowiem zarówno zabudowę działek sąsiadujących, jak i szerszy kontekst urbanistyczny. W obszarze analizowanym znajduje się głównie zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna oraz zabudowa usługowa, drogi wewnętrzne, drogi publiczne oraz obiekty infrastruktury technicznej. Z uwagi na położenie inwestycji pomiędzy szeregami zabudowy zlokalizowanymi przy ul. [...] oraz [...] bocznej o jednakowej formie architektonicznej i charakterystycznych parametrach słusznie przyjęto w zaskarżonej decyzji, że planowaną zabudowę w powyższym zakresie należy bezwzględnie dostosować do tej właśnie zabudowy. Analiza zawiera dostateczne uzasadnienie sposobu wyznaczenia obszaru analizowanego, uwzględniające przesłanki fizjograficzne, czyli charakteryzujące warunki naturalne danego obszaru, topograficzne i funkcjonalne terenu. Zasięg obszaru gwarantuje objęcie analizą wszystkich form zabudowy i zagospodarowania terenu, występujących w sąsiedztwie (najbliższym i dalszym) terenu inwestycji. Teren inwestycji położony jest w południowej części K.. Występująca tu zabudowa ma charakter miejski i tworzy czytelną kompozycję. Na terenie objętym analizą występują budynki jednorodzinne w zabudowie szeregowej, a także rzadziej w zabudowie bliźniaczej (działki nr [...] [...], [...], [...] oraz budynki wolnostojące (działki nr [...], [...], [...] [...] + [...]+ [...], [...]). Uzupełnienie stanowią budynki garażowe, skupione w szeregi lub pojedynczo, jako elementy oddzielające segmenty mieszkalne w zespołach zabudowy szeregowej (jak np. na działkach [...]). Z powyższego wynika, iż w obszarze analizowanym dominuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, szeregowa zgrupowana w wyraźnie wyodrębnionych układach urbanistycznych. Funkcja planowanej zabudowy stanowić będzie kontynuację funkcji w terenie analizowanym. W obszarze analizowanym znajdują się zabudowane działki sąsiednie (są to działki nr [...] [...], [...], [...], [...], [...]+[...] oraz [...], [...], [...] obr. [...]) dostępne z tej samej drogi publicznej, których analiza pozwoliła na określenie cech i parametrów zabudowy w sąsiedztwie terenu inwestycji, a także wymagań dotyczących nowej zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu zgodnie z brzmieniem art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jakie winna kontynuować nowa zabudowa, aby możliwe było jej harmonijne wpisanie w zastany ład przestrzenny. Zabudowa w obszarze analizowanym wyposażona jest w niezbędny układ komunikacyjny i infrastrukturę techniczną. W świetle powyższego, planowane zamierzenie budowlane wpisze się w istniejącą zabudowę pod kątem jego funkcji - zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, dostępnej z tej samej drogi publicznej. W analizie wskazano jak kształtuje się wskaźnik powierzchni zabudowy na poszczególnych działkach i ze względu na szczególne uwarunkowania kompozycyjno- przestrzenne istniejącej zabudowy, zasadnym było wyznaczenie tego wskaźnika na poziomie 36 % do 38 %, a nie tak jak wnioskował inwestor na poziomie wyższym niż średni wskaźnik. Jak wynika z analizy, średni wskaźnik pow. zabudowy z całego obszaru analizowanego wynosi około 37%. Wnioskowany wskaźnik zabudowy na poziomie 40-50 % przekracza znacznie średnią obliczoną dla obszaru analizowanego. Nie dopatrzono się również uchybień w wyznaczeniu powierzchni biologicznie czynnej, która określona została, jako minimum 50%. Co prawda sposób określenia tego parametru nie został skonkretyzowany w rozporządzeniu do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jednak organ I instancji uwzględniając opinię i zalecenia Wydziału Kształtowania Środowiska UMK, ze względu na dotychczasowy charakter przedmiotowego terenu o korzystnym wpływie na lokalny mikroklimat, wyznaczył powyższy wskaźnik na 50 % celem utrzymania wysokich standardów przyrodniczych tego terenu. W analizie w sposób bardzo szczegółowy przeanalizowano jak kształtuje się wskaźnik szerokości elewacji. Jedynym przestrzennie dopuszczalnym rozwiązaniem jest wyznaczenie dla pary wnioskowanych budynków w zabudowie bliźniaczej (łącznie) szerokości elewacji frontowej od ul. [...] bocznej na poziomie nieprzekraczającym szerokości zespołu 7 budynków w zabudowie szeregowej przy ul. [...], czyli zespołu na działkach, do których teren inwestycji bezpośrednio przylega. Na tej podstawie organ I instancji przy określeniu szerokości elewacji frontowej zastosował przepisy rozporządzenia dotyczące innego niż standardowy sposób wyznaczenia tych parametrów (odpowiednio § 6 ust. 2) i działanie to uzasadnił w treści decyzji. Wysokość planowanego budynku oraz geometria dachu także zostały określone w treści decyzji w sposób prawidłowy. Parametr ten wyznaczono na poziomie 6-7 m wysokości względnej, nie wyżej niż 266,5 mnpm, czyli jako przedłużenie wysokości elewacji frontowych szeregu zabudowy przy ul. [...], czyli zabudowy zlokalizowanej na działkach graniczących z terenem inwestycji, zgodnie z zasadą wynikającą z § 7 ust. 1 ww. rozporządzenia. Określając geometrię dachu wzięto pod uwagę fakt, iż forma dachów występujących w obszarze analizowanym jest różnorodna. Z analizy wynika, że występują zarówno dachy połaciowe jak i płaskie. Jednakże istotne jest to, że działki objęte wnioskiem inwestycyjnym należą do zespołu urbanistycznego, charakteryzującego się budynkami o jednakowej formie architektonicznej, z dachami płaskimi, jednakowej wysokości oraz spójnym układzie, co uzasadnia dla nowopowstających budynków ustalenie dachu płaskiego lub pulpitowego z attyką o wysokości w przedziale 6 – 7 m, nie wyżej niż 266,5 mnpm. Parametr ten wyznaczono na podstawie § 8 rozporządzenia. Organ I instancji słusznie uznał, że ze względu na sposób wyznaczenia linii zabudowy, jak i specyficzne parametry działki inwestycyjnej, linia ta winna mieć charakter nieprzekraczalny tzn. bez możliwości przekroczenia jej przez ewentualne balkony, wykusze, czy schody. Decyzja organu I instancji zawiera prawidłowo sporządzone załączniki, zarówno obejmujące część tekstową wyników analizy architektoniczno-urbanistycznej oraz załącznik graficzny do analizy zawierający prawidłowo wyznaczony obszar, sporządzone na odpowiednich mapach we właściwej skali. Działka objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy posiada pośredni dostęp do drogi publicznej tj. ul. [...] poprzez drogę wewnętrzną ul. [...], następnie przez sięgacz ul. [...] bocznej (obie drogi pozostające w zarządzie ZIKiT). Na inwestora nałożono obowiązek przebudowy odcinka ul. [...] w zakresie realizacji na części działki nr [...] ogólnodostępnego chodnika dla pieszych. Ustalenia przyjęte w decyzji potwierdzają opinie Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K.. Spełniona jest więc przesłanka wymieniona w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Spełniona jest również przesłanka, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. w zakresie odpowiedniego uzbrojenia terenu. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem na etapie ustalania warunków zabudowy nie ma obowiązku posiadania prawa do dysponowania terenem na cele budowlane, w tym dysponowania terenem na potrzeby budowy infrastruktury technicznej, a także komunikacyjnej. Projektowane przez organ I instancji. Na powyższe rozstrzygnięcie A. S.- O. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Skarga została zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Kr 845/19. Skarżąca powtórzyła zarzuty zawarte w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Nadto zarzuciła rozstrzygnięciu naruszenie przepisów: - 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym niewyjaśnienie, czy wyłączenie z zakresu wniosku działki [...] (z powodu unieważniania przetargu na sprzedaż tej działki) nie powoduje, że powierzchnia, sposób planowanej zabudowy, a także istniejące i projektowane uzbrojenie terenu jest niewystarczające dla planowanego zamierzenia budowlanego; - art. 7, art. 11, art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 kpa, a tym samym naruszenie zasady przekonywania poprzez lakoniczne uzasadnienie motywów decyzji, a zwłaszcza całkowite pominięcie i nieodniesienie się w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji do podniesionych przez odwołujące się strony zarzutów (w tym w szczególności do zarzutów Skarżącej wyrażonych w odwołaniu z dnia 2 sierpnia 2018 r.), a jedynie ograniczenie się do zdawkowego stwierdzenia, iż "Powyższe stanowi również odpowiedź na zarzuty przedstawione w odwołaniach stron postępowania." - art. 7, art. 8, art. 9, art 10, art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 kpa poprzez ignorowanie stron postępowania i unikanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego powodujące podważenie zaufania obywatela do organów państwa oraz prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej, nakierowane wyłącznie na realizację interesów inwestora przy jednoczesnym ignorowaniu ustaleń stanowiących przeszkodę ich realizacji, przejawiającej się w braku merytorycznych odpowiedzi na zarzuty i zastrzeżenia sformułowane w odwołaniach wniesionych przez strony postępowania. Mając na uwadze powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji Na powyższą decyzje skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożył również J. Ł.. Skarga została zarejestrowana pod sygn.. akt II SA/Kr 846/19. Skarżący zarzucił rozstrzygnięciu nierzetelność, brak merytorycznych odpowiedzi na zastrzeżenia sformułowane w odwołaniu od decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 14 stycznia 2019 r., a tym samym ignorowanie strony postępowania i unikanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego powodujące podważenie zaufania obywatela do organów państwa oraz prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej, nakierowane wyłącznie na realizacje interesów inwestora przy jednoczesnym ignorowaniu ustaleń stanowiących przeszkodę ich realizacji. W szczególności zarzucił skarżący naruszenie przepisów art. 7, 8, 9 i 10 kpa. W dalszej części skargi J. Ł. zarzucił, że decyzja organu odwoławczego jest decyzją sztampową, ignorującą konkretne zastrzeżenia, powielającą ustalenia i argumentacje organu I instancji. Wątpliwości skarżącego budzi, na jakiej podstawie inwestor miał prawo włączyć do poprzednich wniosków działkę [...], której nie był właścicielem; na jakiej podstawie inwestor ma prawo włączyć do aktualnych wniosków działkę drogową nr [...], której nie jest właścicielem, a która powiększa obszar inwestycji o 27%, a także znacząco zawyża zasięg obszaru analizowanego, w szczególności umożliwia nawiązywanie w analizie do działek [...], [...], [...] i [...]; czy właściwym jest uwzględnienie powierzchni działki gminnej [...] przy określeniu powierzchni dostępnej pod zabudowę; jaki tytuł prawny miał inwestor do działki [...] w poprzednich wnioskach i jaki tytuł ma do działki [...] w bieżących wnioskach; co by było gdyby działka [...] miała nie 45 m długości, ale np. 500 m długości i aktualna szerokość – czy wówczas dozwolona powierzchnia zabudowy wynosiłaby 590 m 2. Nadto skarżący podał, że zakładając przyjętą szerokość elewacji frontowej 24 m, to generuje to szerokość wschodniej elewacji na poziomie 6,3, a nie jak wskazuje autor analizy 9 m. W pozostałym zakresie skarga stanowi powtórzenia odwołania od decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy powtórzył swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Kompetencje sądów administracyjnych określają przede wszystkim przepisy art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 – 5, art. 134 i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z przepisów tych wynika, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, zadaniem więc sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na akt administracyjny jest ocena zgodności z prawem tego aktu. Dokonując tej oceny sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną. Granice sądowej kontroli ograniczają tylko granice sprawy i zakaz orzekania na niekorzyść skarżącego przy braku przesłanek do stwierdzenia nieważności aktu. W wyniku przeprowadzonej według powyższych reguł kontroli zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził brak podstaw do jej uchylenia. Zgodnie z art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, (Dz.U.2018.1945 t.j) każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do: 1) zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich; 2) ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Art. 61 u.p.z.p. stanowi, że : "1. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi". Podstawowym zarzutem obu skarg jest to, że zamierzona inwestycja nie uwzględnia wymagań ładu przestrzennego, o którym mowa w art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy. Wbrew twierdzeniom skarżących zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie zawiera braków, które uniemożliwiałyby dokonanie ocen w omawianym przedmiocie. W sprawie została przeprowadzona szczegółowa analiza architektoniczno-urbanistyczna, w której opisano funkcje i rodzaje zabudowy, a także jej formy i parametry. W wypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego o dopuszczalności określonego zamierzenia decydują te właśnie okoliczności, a nie ogólna ocena nawiązująca wyłącznie do "ładu przestrzennego". Dla odmowy ustalenia warunków zabudowy nie jest, co do zasady, wystarczające powołanie się na tę, ogólną klauzulę. Potwierdza to przepis art. 56 ustawy, w którym wyraźnie zastrzeżono, że przepis art. 1 ust. 2 u.p.z.p. nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Na mocy odesłania z art. 64 ust. 1, unormowanie to znajduje odpowiednie zastosowanie do decyzji o warunkach zabudowy. Sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu został określony, stosownie do delegacji zawartej w art. 61 ust. 6 cytowanej ustawy, w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Z regulacji tego aktu wykonawczego wynika z kolei, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ wyznacza wokół działki budowlanej obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (§ 3 ust. 1). Analiza ta musi znaleźć swoje odzwierciedlenie w formie pisemnej i graficznej, zaś waga analizy jest istotna, gdyż jej część tekstowa i graficzna stanowi załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 2). W analizie przeprowadzonej w toku postępowania administracyjnego stwierdzono, że " z urbanistycznego punktu widzenia należy jednoznacznie stwierdzić, iż zmiana zagospodarowania terenu, którego niniejsza analiza dotyczy, poprzez próbę wprowadzenia na nim zabudowy mieszkaniowej - bez względu na parametry tej zabudowy - zaburzy istniejący ład przestrzenny i nieodwracalnie zniekształci harmonię całego założenia kompozycyjnego, które (pomimo upływu lat i zauważalnych niedostatków konserwacji poszczególnych obiektów) bezsprzecznie należy ocenić jako udane i czyniące zadość wymogom sztuki projektowej". Po pierwsze jednak w żadnym przepisie prawa kategoria "założenia kompozycyjnego" nie została wymieniona, jako kryterium oceny zamierzenia inwestycyjnego. Po wtóre to nie decyzja o warunkach zabudowy ma kształtować ład przestrzenny, lecz plan zagospodarowania przestrzennego będący prawem miejscowym. Decyzja o warunkach zabudowy w przypadku braku planu zagospodarowania określa wyłącznie sposób zagospodarowania i warunki zabudowy terenu objętego wnioskiem inwestora, nie może więc swymi rozstrzygnięciami zastępować podstawowego instrumentu prawnego kształtowania przestrzeni, tj. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (por. np. wyrok NSA z 17 kwietnia 2007 r. II OSK 646/06). Pomimo cytowanego wyżej stwierdzenia autor analizy dostrzegł możliwość ustalenia, w zgodzie z art. 61 ustawy, warunków dla zamierzonej inwestycji. W ocenie Sądu prawidłowo wyznaczono obszar analizowany, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem i nie mniejszej niż 50 m. Front terenu objętego wnioskiem ma szerokość około 45,0 m, zatem przyjęta szerokość obszaru analizy tj. 135 m mieści się w dopuszczalnych granicach. Prawdą jest, jak wskazuje się w skardze, że ustalona szerokość frontu działki wiąże się z włączeniem do terenu inwestycji działki [...], na której nie będzie realizowana inwestycja kubaturowa, a która "poszerza" front działki w stosunku do szerokości działek przeznaczonych pod taką zabudowę. Ta okoliczność, zdaniem Sądu, nie ma w sprawie istotnego znaczenia. Bez względu na to, czy włączenie działki [...] do terenu inwestycji spowodowało " powiększenie" frontu działki, (choć, jak wynika z graficznej części analizy – wcale nieradykalnie), decyzja o takiej jak opisana na wstępie treści, byłaby wydana. Podkreślić należy, że parametry i wskaźniki dla nowej zabudowy zostały zasadniczo ustalone w nawiązaniu do zabudowy znajdującej się w najbliższym sąsiedztwie. Jedynie wskaźnik zabudowy policzono, jako średnią z obszaru analizy, w uwzględnieniu także działek nr nr [...], [...], [...] i [...]. Wskaźnik zabudowy jednak na tych działkach wynosi odpowiednio 23%, 21%, 38% i 26%. Oznacza to, że objęcie w/w działek obszarem analizy nie mogło mieć wpływu na ustalenie wyższego nić średni wskaźnika zabudowy. Dodać też należy, że wnioskujący o ustalenie warunków zabudowy nie musi legitymować się prawem własności terenu inwestycji. Bez znaczenia zatem pozostaje to, czy inwestor jest czy też nie jest właścicielem działki nr [...]. Określenie granic terenu objętego wnioskiem należy do osoby ubiegającej się o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy (art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy). Z tego też powodu także w rozpoznawanej sprawie inwestor mógł wyłączyć z tego terenu działkę [...]. Gdyby zresztą tego nie uczynił, sprawa niniejsza musiałaby zostać uznana za tożsamą ze sprawą zakończoną decyzją SKO w K. z dnia 21 stycznia 2019 r. [...] Obie te sprawy różni jedynie udział działki [...] w terenie inwestycji. W trym miejscu odnotować należy, że skarga na w/w decyzję SKO z 21 stycznia 2019 r. została oddalona wyrokiem tut. Sądu z dnia 13 września 2019 r. w sprawie II SA/Kr 467/19. Wyjaśnić także trzeba, że w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy organ nie bada ani prawa inwestora do nieruchomości objętej wnioskiem, ani też nie ustala, czy realizacja inwestycji w ustalonych warunkach będzie możliwa. Te okoliczności podlegają ocenie dopiero na etapie projektowania i udzielania pozwolenia na budowę. Również to, czy wskazany teren inwestycji obejmuje działkę [...] czy też nie ma wpływu na ustalenie wielkości wskaźnika zabudowy. Ten bowiem ustalony został na podstawie średniej z obszaru analizy, a – jak wyżej wskazano – możliwość dostosowania zabudowy do tego wskaźnika będzie musiał wykazać inwestor ubiegając się o pozwolenie na budowę. Podstawę prawną dla ustalenia omawianego wskaźnika w kontrolowanej sprawie stanowi przepis § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., zgodnie z którym wskaźnik ten wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Wysoki wskaźnik udziału powierzchni biologicznie czynnej dla terenu objętego wnioskiem ustalono w wysokości min. 50%. Organ prawidłowo wskazał, iż udział powierzchni biologicznie czynnej w analizowanym terenie jest zróżnicowany, ale kształtuje się na wysokim poziomie. Opinia zaś Wydziału Kształtowania Środowiska Urzędu Miasta K. zaleca dążenie do utrzymania wysokich standardów przyrodniczych tego terenu, w tym zachowania możliwie wysokiego udziału powierzchni biologicznie czynnej. Zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania terenu, obowiązującą linię nowej zabudowy na działkach objętych wnioskiem należy wyznaczyć jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie ma możliwości ustalenia linii zabudowy zgodnie z tym paragrafem. Układ urbanistyczny tego zespołu mieszkaniowego zaprojektowany jest tak, że budynki mieszkalne zlokalizowane są tylko z jednej strony ulicy (południowo-zachodniej). Północno-wschodnie pierzeje wszystkich trzech sięgaczy ul. [...] (ul. [...] - boczna) stanowią zieleńce, zagospodarowane, urządzone tereny zielone. Zatem nie ma możliwości ustalenia linii zabudowy zgodnie z tym paragrafem. Podobnie nie można wyznaczyć linii nowej zabudowy zgodnie z § 4 ust. 2 ww. rozporządzenia mówiącym, iż w przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami (nie zachodzi ten przypadek gdyż w ogóle brak linii zabudowy) oraz z § 4 ust. 3 mówiącym, że jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (ten przypadek również nie zachodzi gdyż w ogóle brak linii zabudowy). W tej sytuacji organ prawidłowo zastosował przepis § 4 ust. 4 ww. rozporządzenia, który stanowi, iż dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy. Znajdujące się w analizie argumenty przemawiające za wyznaczeniem linii zabudowy tak jak w zaskarżonej decyzji są logiczne i przekonujące. Za nieuzasadniony wobec tych argumentów należy uznać zarzut skarżącej, jakoby nieprzekraczalna linia zabudowy mogła być wyznaczana tylko w przypadku zabudowy rozproszonej. Nakaz taki nie wynika z żadnego przepisu, a nadto w kategorycznych stwierdzeniach skarżącej brak miejsca na takie sytuacje jak w rozpatrywanej sprawie, w której nie może być mowy o ani o sąsiedniej zabudowie rozproszonej, ani o sąsiedniej zabudowie pierzejowej. Prawidłowo w ocenie Sądu ustalono pozostałe parametry i wskaźniki. Zgodnie z § 6 ust 1rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. W ust. 2 w/w § dopuszczono wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Ten ostatni przepis stanowił podstawę do ustalenia omawianego wskaźnika dla zamierzonej inwestycji – przy uwzględnieniu argumentów zawartych w analizie. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznaczono zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r.- jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, a więc bez stosowania odstępstw od zasady. Teren inwestycji ma pośredni dostęp do drogi publicznej, jaką jest ul. [...], poprzez drogę wewnętrzną ul. [...] (pozostającą w zarządzie ZDCiT). Obawy skarżących o zaburzenie w komunikacji uznać należy za nieuzasadnione, zważywszy na charakter i zakres zamierzonej inwestycji (2 domy jednorodzinne), a także na to, że liczbę miejsc postojowych zaplanowano zgodnie z uchwałą z dnia 29 sierpnia 2012 Nr Lm/723/12 Rady Miasta Krakowa "Program obsługi parkingowej dla miasta Krakowa", a bezpieczeństwo pieszych ma zagwarantować przebudowa chodnika. Rejon inwestycji uzbrojony jest w miejską sieć wodociągową, kanalizacyjną, gazową i energetyczną. Kontrolowane decyzje określają warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji a także sposób zaopatrzenia w wodę, energię elektryczną i cieplną. Zdaniem kontrolowanych organów zaopatrzenie w wodę: można rozwiązać w oparciu o miejską sieć wodociągową DN150mm przebiegającą po wschodniej stronie terenu inwestycji wzdłuż ul. [...] - przy czym konieczna jest budowa brakującego odcinka sieci po południowej stronie terenu inwestycji do wysokości umożliwiającej realizacji przyłączy obsługujących poszczególne budynki- na warunkach określonych przez dysponenta tego wodociągu. Zaopatrzenie w energię elektryczną jest możliwe poprzez przyłączenie obiektu ze stacji na pobliskim słupie- na warunkach określonych przez dysponenta sieci. Zaopatrzenie w energię cieplną (ogrzewanie gazowe) jest możliwe poprzez przyłączenie do istniejącego gazociągu zlokalizowanego na terenie inwestycji. Odprowadzenie ścieków sanitarnych można rozwiązać w oparciu o miejską sieć kanalizacyjną przebiegającą po terenie działki [...], położoną w kolizji z jednym z 2 planowanych budynków, podobnie jak przyłącza kanalizacyjne do budynków [...] przy [...] bocznej, konieczna jest zatem rozbudowa sieci kanalizacyjnej w ul. [...] bocznej po południowej stronie terenu inwestycji w zakresie umożliwiającym przełączenie przyłączy kanalizacyjnych obsługujących zabudowę przy ul. [...] bocznej nr [...] (za porozumieniem zainteresowanych stron) i realizacja przyłączy dla planowanych budynków - na warunkach określonych przez dysponenta. Odprowadzenia wód opadowych można rozwiązać w oparciu o miejski kanał opadowy, biegnący w ul. [...], przy czym konieczna jest budowa brakującego odcinka kanału opadowego. Tak określone warunki pozwalają na stwierdzenie, że jest możliwe podłączenie do sieci niezbędnych dla zaopatrzenia projektowanej zabudowy w media. Obowiązkiem inwestora jednak będzie uprzednia realizacja odpowiednego przygotowania tych sieci. Sąd także nie podziela zarzutów skarżącej podnoszących, że kontrolowana decyzja organu II instancji narusza art. 7, art. 11, art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mającym istotne znaczenie dla wyniku sprawy. W ocenie Sądu uzasadnienie decyzji organu II instancji wypełnia wymogi at. 107 § 3 k.p.a. a także art. 7, art. 11 i art. 77 k.p.a., a także spełnia przesłanki realizacji zasady przekonywania, gdyż odnosi się do wszystkich istotnych kwestii związanych ze zgodnym z prawem ustaleniem przedmiotowych warunków zabudowy. Z przedstawionej w uzasadnieniu kontrolowanej decyzji argumentacji jasno wynika, dlaczego organ utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję. W te sytuacji posłużenie się zwrotem "wskazane w uzasadnieniu stanowisko jest jednocześnie odpowiedzią na podniesione w odwołaniach zarzuty" nie może być uznane za uchybienie proceduralnego mające istotny wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na względzie obie skargi uznać należało za nieuzasadnione i jako takie, na podstawie art. 151 ppsa, oddalić.