II SA/Kr 846/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Czeluśniak (spr.) Sędziowie : Sędzia WSA Krystyna Daniel Sędzia WSA Mariusz Kotulski Protokolant : Justyna Owczarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 listopada 2012 r. sprawy ze skargi J. C. na postanowienie Wojewody [...] z dnia 16 kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia z urzędu postępowania 1. oddala skargę; 2. zasądza od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na rzecz adwokata S. S. 292, 80 zł (dwieście dziewięćdziesiąt dwa złote osiemdziesiąt groszy), w tym podatek od towarów i usług, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu. Prezydent Miasta K. postanowieniem z dnia [...] lutego 2012 r. znak: [...], wydanym na podstawie art. 97 § 1 pkt 4, art. 101 § 1 i 3 i art. 123 kpa oraz art. 4 pkt 9b1 i art. 142 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. nr 102, poz. 651 ze zm.), zawiesił z urzędu wszczęte na wniosek J.C. postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości składającej się z części działek ewidencyjnych nr [...] ,[...] ,[...] ,[...] ,[...] obręb [...]. ewid. [...], w granicach wywłaszczonych działek nr [...] i części działki nr [...] - do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego polegającego na ustaleniu zgodności z prawem czynności cywilnoprawnej tj. umowy z dnia 21 września 1998 r. Rep. [...] oraz kolejnych umów przenoszących prawo własności do ww. nieruchomości. Ponadto Prezydent zobowiązał stronę do wystąpienia do sądu powszechnego z powództwem oraz doręczenia do akt sprawy stosownej informacji w terminie dwóch miesięcy od daty uprawomocnienia się postanowienia. W uzasadnieniu Prezydent wskazał, że zawnioskowana do zwrotu nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej, gdyż inwestycja pod nazwą Szpital [...] (Szpital [...] w P. nie została do dnia orzekania ukończona. Jednakże przedmiotowych działek nie można zwrócić, gdyż nie stanowią własności Skarbu Państwa ani jednostki samorządu terytorialnego. Prezydent ustalił bowiem, że na mocy umowy notarialnej z dnia 21 września 1998 r. Rep[...] przedmiotowe nieruchomości zostały wniesione, w części tytułem wkładu, zaś w części tytułem darowizny, na rzecz [...] Fundacji [...] w K Następnie podmiot ten kolejnymi umowami zbył działki na rzecz innych podmiotów, które figurują w księgach wieczystych jako właściciele przedmiotowych nieruchomości. W świetle tych okoliczności organ I instancji uznał, że zachodziły przesłanki do zawieszenia postępowania w przedmiocie zwrotu nieruchomości do czasu uregulowania w ramach dostępnych środków prawnych sprawy własności nieruchomości objętych wnioskiem o zwrot. Zażalenie na postanowienie Prezydenta Miasta K. złożyła J.C. , zarzucając, że zawieszenie postępowania w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości było nieprawidłowe. Zdaniem J.C. organ I instancji powinien był uzupełnić materiał dowodowy o wskazane w zażaleniu dokumenty oraz zeznania świadków, a następnie samodzielnie podjąć działania zmierzające do odzyskania przedmiotowych nieruchomości przez Skarb Państwa. Wojewoda postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2012 r. znak: [...] wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 144 kpa, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu Wojewoda stwierdził, że nie może zostać zwrócona nieruchomość wywłaszczona, której właścicielem w czasie rozpatrywania wniosku o zwrot nie jest Skarb Państwa lub określona jednostka samorządu terytorialnego. Jednakże istniejący stan prawny tej nieruchomości nie oznacza, że organ, stwierdzając zaistnienie określonych w art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami przesłanek jej zwrotu, a w szczególności zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, może wydać decyzję odmawiającą takiego zwrotu, z tym uzasadnieniem, że nieruchomość nie pozostaje we władaniu Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Zdaniem Wojewody, w takiej sytuacji konieczne jest zawieszenie postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości do czasu zakończenia sporu dotyczącego zgodności z prawem czynności cywilnoprawnej, w wyniku której Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego utraciła władanie wywłaszczoną nieruchomością i podjęcie czynności procesowych celem usunięcia przeszkody powodującej zawieszenie postępowania lub wezwanie strony do ich podjęcia (art. 100 § 1 kpa). Wojewoda uznał więc, że kwestia ważności sprzedaży nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa w stosunku do rozstrzygnięcia o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, tym bardziej, że przeprowadzone postępowanie dowodowe wykazało, iż przedmiotowa nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia. Odnosząc się natomiast do zarzutu zażalenia, że zasadą jest występowanie jako strony wspólnoty mieszkaniowej reprezentowanej przez swój organ, Wojewoda wyjaśnił, że wspólnota mieszkaniowa nie jest stroną w przedmiotowej sprawie, gdyż postępowanie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości dotyczy bezpośrednio uprawnień i obowiązków poszczególnych członków wspólnoty mieszkaniowej jako podmiotów na podstawie przepisów ustawy z 24 czerwca 1994 r. o własności lokali. Wspólnota mieszkaniowa traktowana jest jako jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej, posiadająca kompetencje tylko do decydowania o sprawach dotyczących nieruchomości wspólnej, czyli zarządu nieruchomością wspólną, co nie obejmuje reprezentacji członków wspólnoty w postępowaniu o zwrot nieruchomości, gdyż przekracza zakres zarządu nieruchomością wspólną. Skargę na postanowienie Wojewody wniosła J.C. , zarzucając naruszenie zasad postępowania administracyjnego zawartych w art. 6 kpa, art. 7 kpa. art. 8 kpa. art. 9 kpa. art. 10 kpa i art. 11 kpa oraz art. 100 § 1 kpa. Zdaniem skarżącej to organ prowadzący postępowanie w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości powinien podjąć działania zmierzające do odzyskania przedmiotowych nieruchomości przez Skarb Państwa, a nie przerzucać tego obowiązku na stronę. Ponadto skarżąca podniosła, że błędne jest stanowisko organu odwoławczego, iż wspólnota mieszkaniowa nie jest stroną w przedmiotowej sprawie. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Referendarz sądowy WSA w Krakowie postanowieniem z dnia 5 lipca 2012 r. zwolnił skarżącą od kosztów sądowych i ustanowił dla niej adwokata z urzędu. Na rozprawie w dniu 5 listopada 2012 r. pełnomocnik skarżącej podtrzymała skargę, wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji oraz o przyznanie kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu, oświadczając, że nie zostały one pokryte w całości ani w części. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "ppsa", sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ppsa. Orzekanie - w myśl art. 135 ppsa - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 § 1 pkt 1 ppsa. Jeżeli zaś sąd nie stwierdzi tego rodzaju naruszeń prawa, oddala skargę. Mając na uwadze powyższe zasady, Sąd uznał, że skarga wniesiona w niniejszej sprawie nie jest zasadna i podlega oddaleniu. Podstawą zawieszenia postępowania toczącego się w sprawie zwrotu części działek ewidencyjnych nr [...] ,[...] ,[...] ,[...] ,[...] obręb [...] m. K. , w granicach wywłaszczonej działki nr [...] i części działki nr [...] był art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Z zagadnieniem wstępnym mamy do czynienia w sytuacji, w której rozpatrzenie danej sprawy i wydanie decyzji wymaga rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd jakiejś kwestii o znaczeniu prawnym. Podkreślić trzeba też, że musi istnieć związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem danej sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. Zatem dla zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa konieczne jest ustalenie, że bez wydania rozstrzygnięcia w innym postępowaniu nie jest możliwe prawidłowe rozpatrzenie danej sprawy i dlatego postępowanie w tej sprawie musi zostać zawieszone. Odnosząc powyższe rozważania do zaskarżonego postanowienia Wojewody Sąd uznał, że zawieszenie postępowania w przedmiocie zwrotu nieruchomości było prawidłowe. Zgodnie bowiem z art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami podstawową przesłanką zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest zbędność tej nieruchomości na cel wywłaszczenia określony w decyzji o wywłaszczeniu. Trafnie jednak zauważyły organy prowadzące kontrolowane postępowanie, że w sytuacji, gdy Skarb Państwa lub gmina nie włada wywłaszczoną nieruchomością, organ orzekający nie może do czasu przejęcia tej nieruchomości we władanie przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego wydać decyzji pozytywnej, tj. orzekającej o zwrocie. Zaistnienie tego rodzaju okoliczności nie może jednak automatycznie skutkować odmową zwrotu. Art. 136 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami ustanawia kategoryczny zakaz użycia wywłaszczonej nieruchomości na inny cel niż wskazany w decyzji o wywłaszczeniu, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobiercy nie złożą wniosku o zwrot nieruchomości. Ponadto ust. 2 nakłada na właściwy organ obowiązek zawiadomienia poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercy o zamiarze użycia wywłaszczonej nieruchomości na inny cel, niż cel wywłaszczenia, jak również o możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Zatem dokonanie obrotu nieruchomością, do której prawo zwrotu zostało zastrzeżone w ustawie jej byłemu właścicielowi, bez zgody tego byłego właściciela, jest działaniem niezgodnym z prawem. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 sierpnia 2006 r. sygn. akt I OSK 879/05 (Lex Omega nr 266491) "Skarb Państwa lub gmina, które z naruszeniem zakazu przewidzianego w art. 136 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami utraciły własność wywłaszczonej nieruchomości, nie mogą skutków tych niezgodnych z prawem działań przerzucać wyłącznie na byłego właściciela (następcę prawnego) nieruchomości". NSA stwierdził, że do czasu zakończenia działań zmierzających do odwrócenia skutków rozporządzenia wywłaszczoną nieruchomością z naruszeniem art. 136 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami "postępowanie w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości powinno zostać zawieszone na podstawie art. 97 § 1 pkt. 4 kpa". Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela ten pogląd powtórzony też m.in. w wyroku NSA z dnia 18 lipca 2012 r. sygn. akt I OSK 1039/11 (dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod internetowym adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl), w którym orzeczono, że "w sytuacji, gdy Skarb Państwa lub gmina przeniosły własność wywłaszczonej nieruchomości na osobę trzecią z naruszeniem zakazu przewidzianego w art. 136 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, były właściciel (następca prawny) nieruchomości musi mieć stworzoną sposobność dochodzenia ustalenia niezgodności z prawem czynności cywilnoprawnej przenoszącej własność tej nieruchomości. W konsekwencji, do czasu prawomocnego zakończenia postępowania cywilnego o ustalenie nieważności umowy przenoszącej własność wywłaszczonej nieruchomości na osobę trzecią, organy właściwe w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nie są władne wydać decyzji o odmowie zwrotu tej nieruchomości byłemu właścicielowi lub jego następcy prawnemu z tego względu, że Skarb Państwa lub gmina nie władają wywłaszczoną nieruchomością". Stwierdzić trzeba zatem, że w kontrolowanym postępowaniu zachodziły podstawy do zawieszenia postępowania o zwrot przedmiotowej nieruchomości na podstawie art. 97 §1 pkt 4 kpa. Skoro bowiem organy ustaliły, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany na działkach objętych wnioskiem o zwrot, a przeszkodą do zwrotu jest obecny stan prawny nieruchomości, to niewątpliwie istniał związek przyczynowy pomiędzy wydawanym w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, a orzeczeniem sądu powszechnego w przedmiocie niezgodności z prawem czynności cywilnoprawnej przenoszącej własność wywłaszczonej nieruchomości na inny podmiot. Niezasadne są zarzuty skargi wskazujące na niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności faktycznych, ponieważ organy ustaliły okoliczności, które miały znaczenie dla zawieszenia postępowania (tzn. kwestię realizacji celu wywłaszczenia oraz aktualnego właściciela nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot). Ustalenia te nie budzą wątpliwości i w ocenie Sądu były wystarczające do wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie zawieszenia postępowania. Natomiast część zarzutów skarżącej (np. co do ustalenia stron postępowania) dotyczy okoliczności istotnych dla orzekania w przedmiocie zwrotu nieruchomości, które nie miały jednak znaczenia dla kontroli zgodności z prawem postanowienia o zawieszeniu postępowania administracyjnego. Ponadto organy prowadzące kontrolowane postępowanie prawidłowo przyjęły, że sama tylko regulacja zawarta w art. 100 § 1 kpa nie uprawnia organu administracji publicznej do występowania na drogę sądową, ponieważ dopuszczalność takiego wystąpienia jest uwarunkowana istnieniem po stronie występującego z powództwem legitymacji procesowej do wystąpienia do sądu cywilnego. Zgodnie zaś z art. 189 Kodeksu postępowania cywilnego legitymację procesową w sprawie o ustalenie istnienia prawa lub stosunku prawnego ma ten, kto ma w tym interes prawny. Organy orzekające w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości takiego interesu prawnego nie posiadają, a więc nie mają one legitymacji do wniesienia powództwa o ustalenie nieważności umowy, na mocy której przeniesiono własność wywłaszczonej nieruchomości. Dlatego też nie było możliwe, czego domagała się skarżąca, by organy same wystąpiły z powództwem do sądu powszechnego o ustalenie zgodności z prawem czynności cywilnoprawnej - umowy z dnia 21 września 1998r. Rep. [...] oraz kolejnych umów przenoszących prawo własności do nieruchomości objętych wnioskiem o zwrot. W sytuacji, jaka zaistniała w kontrolowanym postępowaniu, orzeczenie sądu powszechnego w przedmiocie niezgodności z prawem czynności cywilnoprawnych przenoszących własność wywłaszczonej nieruchomości na inny podmiot było w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa zagadnieniem wstępnym dla postępowania o zwrot wywłaszczonego mienia,. To zaś uprawniało organy prowadzące postępowanie w trybie art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami do zawieszenia postępowania administracyjnego. Prawidłowo zatem organ I instancji, stosując art. 100 § 1 kpa, wezwał wnioskodawcę domagającego się zwrotu przedmiotowej nieruchomości, do wystąpienia do sądu powszechnego z powództwem zmierzającym do zakwestionowania ważności umów, na podstawie których własność wywłaszczonej nieruchomości została zbyta na rzecz osób trzecich.] Mając na uwadze powyższe, Sąd nie stwierdził w kontrolowanym postępowaniu naruszenia przepisów postępowania ani też naruszenia prawa materialnego. Uznał zatem, że zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem i oddalił skargę na podstawie art. 151 ppsa. Odnośnie rozstrzygnięcia zawartego w punkcie II sentencji wskazać trzeba, że stosownie do art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze (Dz. U. z 2009r. Nr 146, poz. 1188 ze zm.), koszty nieopłaconej pomocy prawnej, udzielonej przez adwokata z urzędu, ponosi Skarb Państwa. W niniejszej sprawie koszty te nie zostały opłacone w całości ani w części, a pełnomocnik złożył stosowny wniosek. Udzielona pomoc prawna polegała na występowaniu przed sądem pierwszej instancji, za co przysługują koszty w wysokości 240 zł - stosownie do § 18 ust. 1 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.). Ponadto przyznane koszty adwokackie należy na podstawie § 2 ust. 3 rozporządzenia powiększyć o kwotę podatku od towarów i usług.