II SA/Kr 846/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz Sędziowie : Sędzia WSA Jacek Bursa Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) Protokolant: Maksymilian Krzanowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 września 2018 r. sprawy ze skargi A. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2018 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego A. G. kwotę 500 zł (słownie: pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia [...] maja 2018 r., znak [...], działając na podstawie art. 54, art. 59, art. 61, art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1073), § 1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania A. G. od decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] lutego 2018 r., znak [...], o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego z wniosku D. D. pn.: "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem wbudowanym na działce nr [...] obręb [...] przy ul. [...] w Krakowie" oraz o umorzeniu postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla części wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego obejmującego budowę zjazdu z działki nr [...] obręb [...] na teren działki nr [...] obr. j.w. przy ul. [...] w Krakowie" – utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Powyższa decyzja, która jest przedmiotem skargi, zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Wnioskiem z dnia 2 grudnia 2014 r. D. D. zwrócił się do Prezydenta Miasta Krakowa o ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem wbudowanym na działce nr [...] obręb [...] wraz z zjazdem z działki drogowej nr [...] obr. jw. przy ul. [...] w Krakowie. Prezydent Miasta Krakowa, rozpatrując sprawę po raz kolejny na skutek decyzji kasacyjnych organu odwoławczego, decyzją z dnia [...] lutego 2018 r., znak [...], działając na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1073), §1-9 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588), § 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. 2003, Nr 164, poz. 1589) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.) – ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem wbudowanym na działce nr [...] obręb [...] przy ul. [...] w Krakowie" oraz umorzył postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla części wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego obejmującego budowę zjazdu z działki nr [...] obręb [...] na teren działki nr [...] obr. j.w. przy ul. [...] w Krakowie" W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał w szczególności, że teren określony we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 59 i nast. ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W związku z art. 53 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w toku postępowania uzyskano opinię Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie z dnia [...] lipca 2017 r., znak: [...] – w odniesieniu do terenów przyległych do pasa drogowego. Ponadto uzyskano: opinię Wydziału Kształtowania Środowiska UMK z dnia [...] grudnia 2014 r., znak: [...], w zakresie ochrony zieleni, wód, gospodarki wodnej, w zakresie geologii, w zakresie ochrony powietrza i ochrony przed hałasem; opinię Rady dzielnicy [...] – uchwała nr [...] z dnia [...] lutego 2015 r.; opinię Zespołu Urbanistycznego z dnia [...] września 2017 r. W toku postępowania w pismach z dnia 13 grudnia 2017 r. organ wystąpił o uzgodnienie projektu decyzji do Ministra Środowiska i Marszałka Województwa Małopolskiego w odniesieniu do udokumentowanych złóż kopalin i wód podziemnych. Z uwagi na fakt, iż w terminie 14 dni od przesłania projektów decyzji o warunkach zabudowy Minister Środowiska i Marszałek Województwa Małopolskiego nie zajęli stanowiska w sprawie, uznano, zgodnie z treścią art. 53 ust. 5c w zw. z art. 60 ust. 1a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, że Minister Środowiska i Marszałek Województwa Małopolskiego uzgodnili projekt decyzji pozytywnie. W toku postępowania ustalono, że spełnione zostały łącznie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ I instancji wyjaśnił też, że zgodnie z art. 29 ust. 6 ustawy o drogach publicznych obowiązującym od dnia 1 stycznia 2017 r. budowa lub przebudowa zjazdu na podstawie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1 (zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu), nie wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W związku z tym postępowanie o ustalenie warunków zabudowy w części obejmującej budowę zjazdu z drogi publicznej ul. [...] w zakresie pasa drogowego stało się bezprzedmiotowe i w tym zakresie należało je umorzyć. Projekt decyzji przygotował mgr inż. arch. D. P. uprawniony do sporządzenia projektu decyzji zgodnie z art. 60 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Odwołanie od powyższej decyzji złożył A. G., wnosząc o uchylenie lub zmianę zaskarżonej decyzji w zakresie dopuszczenia możliwości zlokalizowania inwestycji, której dotyczy przedmiotowa decyzja, w granicy działki nr [...] obr. [...]. Odwołujący się zarzucił, że przedmiotowa decyzja narusza treść § 12 ust. 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie; wyraził wątpliwości co do rzetelności i wiarygodności analizy architektoniczno-budowlanej; zaznaczył, że warunek zobowiązujący inwestora do zapewnienia stosowniej ilości miejsc postojowych na terenie planowanej inwestycji powinien być bezwzględnie określony w ewentualnej decyzji o warunkach zabudowy; ewentualna realizacja planowanej inwestycji na zasadach określonych w przywołanej decyzji zdecydowanie naruszy interes prawny skarżącego oraz interes społeczny. Na skutek odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało opisaną na wstępie decyzję o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał w szczególności, że w niniejszej sprawie wobec nieobowiązywania planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego istniały podstawy do przeprowadzenia postępowania na zasadach i w trybie art. 59 i nast. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; postępowanie to prowadzone było przez organ właściwy – Prezydenta Miasta Krakowa. Następnie organ odwoławczy wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia i uwarunkowania dowodowe postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Dalej wskazano, że w ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego sporządzona w niniejszej sprawie analiza urbanistyczno-architektoniczna odpowiada wymogom formalnym, o których mowa w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Obszar analizowany określono w sposób zgodny z § 3 rozporządzenia. W obszarze analizowanym niewątpliwie istnieją działki sąsiednie, pozwalające na kontynuację funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu, tj. działki nr [...], [...], [...], [...] obr. [...]. Z przeprowadzonej analizy architektoniczno-urbanistycznej wynika, że realizacja planowanej zabudowy pozostaje w zgodności z zasadami kształtowania ładu przestrzennego. W ocenie organu odwoławczego parametry urbanistyczne zostały ustalone w sposób prawidłowy, na podstawie szerokiej weryfikacji stanu zagospodarowania w obszarze analizowanym. Na terenie objętym analizą usytuowana jest zróżnicowana zabudowa, obejmująca budynki jednorodzinne oraz budynki wielorodzinne. Wymóg, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., jest zatem niewątpliwie spełniony. W ramach weryfikacji kolejnych wskaźników architektoniczno-urbanistycznych organ odwoławczy podał, co następuje. Linię zabudowy wyznaczono w nawiązaniu do usytuowania budynków na działce sąsiedniej nr [...] obr. [...], jako przedłużenie płaszczyzny elewacji budynku nr [...] zlokalizowanego w granicy z działką drogową – ul. [...]. Rozwiązanie takie pozwala zachować ład przestrzenny. Organ oparł się w tym względzie na regulacji § 4 ust. 4 rozporządzenia, a przedstawione w decyzji uzasadnienie takiego rozwiązania zasługuje na uwzględnienie. Wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy ustalono na poziomie od 49% do 52% jako wielkości mieszczącej się w wielkościach istniejących wskaźników na terenie analizowanym. Obecnie wskaźnik zabudowy na działce nr 87 wynosi 44%. Wnioskowana wartość (52%) daje możliwość racjonalnego zagospodarowania działki, a w obszarze analizowanym występuje znacząca rozpiętość istniejących wskaźników (maksymalna wartość wynosi 70%). Rozwiązanie takie jest prawidłowe, pozwoli zachować ład przestrzenny. Wyznaczenie wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej jest również prawidłowe nie mniej niż 30%. Wskaźnik szerokości elewacji frontowej wyznaczono od 11m do 15 m, gdzie wartość niższa stanowi średnią w obszarze analizowanym, a wartość maksymalna jest zbieżna z szerokością działki objętej terenem inwestycji. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej ustalono na poziomie istniejącego gzymsu/okapu budynku nr [...] na działce nr [...] obr. [...], wysokość głównej kalenicy dachu ustalono na poziomie istniejącej głównej kalenicy dachu budynku nr [...] (działka bezpośrednio sąsiadująca nr [...]). Wysokości te wynoszą 7.5m – okap oraz 11,5m - kalenica w odniesieniu do poziomu terenu. Wskaźniki te nawiązują do najbliższego sąsiedztwa. Ustalenie tak przyjętych parametrów pozostaje zatem w zupełnej zgodności z zasadami kształtowania ładu przestrzennego, realizuje zasadę dobrego sąsiedztwa, a konkretne wartości parametrów urbanistycznych określono w sposób wyważony. Kontynuując argumentację, organ odwoławczy zaprezentował pogląd, że nie stoi w sprzeczności z przepisami określenie parametrów w wielkości od minimalnej do maksymalnej, gdyż takie rozwiązanie ułatwiające dostosowanie projektu budowlanego do decyzji o warunkach zabudów zapewnia także zachowanie ładu architektonicznego, pod warunkiem jednakże odpowiedniego określenia tych wielkości ze wskazaniem przekonującej argumentacji. Ustalone parametry architektoniczno-urbanistyczne zasługują na uwzględnienie. Zostały one w sposób szeroki umotywowane, ustalone zostały w nawiązaniu do średnich wskaźników w obszarze analizowanym oraz poprzez nawiązanie do zabudowy bezpośrednio sąsiadującej. Ustalone w załączniku nr 1 do decyzji parametry urbanistyczne należy odczytywać w związku z załącznikiem nr 3, w którym w sposób jasny uzasadniono sposób ich wyliczenia. Zresztą zaskarżona decyzja zawiera prawidłowo sporządzone załączniki, zarówno te obejmujące część tekstową wyników analizy architektoniczno - urbanistycznej, jak również załącznik graficzny zawierający prawidłowo wyznaczony obszar analizowany. Załączniki graficzne do decyzji, jak i do analizy architektoniczno-urbanistycznej sporządzono na odpowiednich mapach we właściwej skali. Załączniki do decyzji o warunkach zabudowy stanowią jej integralną część, a w związku z tym parametry urbanistyczne oraz inne warunki zabudowy mogą być określane w załącznikach. Nie budzi ponadto wątpliwości, że osoba wpisana na listę samorządu zawodowego architektów uczestniczyła w procesie orzeczniczym sporządzając analizę architektoniczną -urbanistyczną oraz projekt decyzji. Osoba ta wskazana jest również w samej decyzji kończącej postępowanie. W ocenie organu odwoławczego, ustalenie w niniejszej sprawie niektórych parametrów nowej zabudowy na zasadzie dopuszczonych rozporządzeniem odstępstw od zasad stosowanych w pierwszej kolejności, należy uznać za prawidłowe, tym bardziej, że ustawodawca powierzył sporządzenie analizy i projektu decyzji osobie wpisanej na listę architektów lub urbanistów tj. osobie legitymującej się odpowiednimi kwalifikacjami zawodowymi. Nie bez powodu w rozporządzeniu znajduje się pewien "margines", możliwość odstępstw od generalnych reguł. Gdyby analiza ładu przestrzennego i kontynuacji wszystkich parametrów zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy o planowaniu oraz w rozporządzeniu, polegała wyłącznie na wyliczaniu średnich arytmetycznych bez żadnych wyjątków, to z pewnością do sporządzenia projektu decyzji nie byłaby konieczna i przewidziana prawem osoba o stosownym wykształceniu i wiedzy. Sytuacje nietypowe pojawiają się bowiem w praktyce równie często jak typowe, a nie jest możliwe ani celowe pojmowanie ładu przestrzennego wyłącznie jako średniej arytmetycznej. Zgodnie z treścią rozporządzenia, jeżeli pewna wyjątkowa okoliczność wynika z analizy urbanistycznej, to należy przyjąć, że jest usprawiedliwiona. W obszarze, w którym ład przestrzenny i architektoniczny dopiero się kształtuje, istnieje usprawiedliwienie dla ustalenia parametrów nowej zabudowy w sposób odmienny od podstawowych reguł przewidzianych w rozporządzeniu. W końcowej części uzasadnienia decyzji organ odwoławczy wskazał, że zamierzenie posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej i realizuje również przesłankę z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., a ponadto ustosunkował się do zarzutów odwołania. W tym kontekście wskazano, że na etapie ustalania warunków zabudowy nie rozstrzyga się kwestii odległości planowanej inwestycji od granic nieruchomości sąsiednich w trybie § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W postępowaniu dotyczącym ustalania warunków zabudowy kwestia dopuszczalności sytuowania inwestycji z uwzględnieniem sąsiednich nieruchomości rozpoznawana jest na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5, ust. 6 i ust. 7 u.p.z.p. oraz przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymogów dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W tym zaś zakresie możliwość ustalenia warunku zabudowy jako zabudowa w granicy z działką sąsiednią jest uzależniona od charakteru zabudowy w granicy z działkami sąsiednimi w obszarze analizowanym i ustalenia, czy takie rozwiązanie spełnia zasady kształtowania ładu przestrzennego. W przedmiotowej sprawie z załącznika graficznego do analizy wynika, że w wyznaczonym obszarze występują już budynki zlokalizowane w granicy działek, zatem dopuszczenie możliwości lokalizacji wnioskowanej inwestycji w granicach działek [...] i [...] nawiązuje do charakteru zabudowy zastanej w rejonie terenu inwestycji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaznaczyło też, iż organ I instancji w zaskarżonej decyzji zgodnie z treścią Uchwały z dnia 29 sierpnia 2012 r. nr LIII/723/12 Rady Miasta Krakowa zalecił dla przedmiotowej inwestycji przyjęcie wskaźnika liczby miejsc postojowych 1,2 miejsca na lokal mieszkalny. Inwestor we własnym zakresie poza pasami drogowymi dróg publicznych zapewni miejsca postojowe. Ponadto zagospodarowanie inwestycji nie może kolidować z ruchem pieszym, kołowym, a także wszystkimi elementami pasa drogowego niezbędnymi dla zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2018 r. złożył A. G.. Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1) art. 6 i 7 k.p.a., 10 k.p.a. związku z art. 77 § 1 k.p.a. oraz 80 k.p.a. polegające na niepodjęciu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w drodze zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, które to zaniechanie organu na gruncie niniejszej sprawy przejawia się tym, iż: a) nie przeprowadzono z urzędu dowodu z księgi wieczystej o numerze [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy dla Krakowa Podgórza w Krakowie IV Wydział Ksiąg Wieczystych właściwej dla działki o numerze [...] obręb [...] w Krakowie (działki będącej przedmiotem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy), co miało wpływ na błędne przyjęcie rzeczywistej powierzchni działki, dla której określonej warunki zabudowy w skarżonej decyzji organu II instancji, a także uprzednio wydanej przez organ I instancji; b) nie przeprowadzono dowodu z fotografii aktualnego (nie zmienionego od czasu sporządzenia analizy urbanistyczno-architektonicznej) stanu działki nr [...] obręb [...] w Krakowie znajdujących się w aktach sprawy, które to fotografie wskazują na odmienny niż przyjęte w analizie założenia przestrzenne, co miało wpływ na przyjęcie przez organ II instancji błędnych założeń co do stanu faktycznego sprawy i kreowaniu na tej podstawie decyzji; 2) art. 8 k.p.a., art 10 § 1 w zw. z art. 81 k.p.a. poprzez zaniechanie przez organ II instancji przesłuchania A. G. na okoliczność aktualnego stanu działki nr [...] obręb [...] w Krakowie, niezgodnego z założeniami przyjętymi w analizie urbanistyczno-architektonicznej, tym samym zaniechaniu weryfikacji rzetelności analizy przez organ, co miało wpływ na błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy, a także stanowiło naruszenie prawa strony do czynnego udziału w sprawie, uczestnictwa w każdym stadium postępowania i możliwości wypowiedzenia się co do zgromadzonego materiału dowodowego; 3) art. 77 § 1 k.p.a. z w. z art. 85 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z urzędu z oględzin działki nr [...] obręb [...] w Krakowie tj. miejsca przyszłej rzekomej rozbudowy budynku już istniejącego na działce, przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy, w celu zweryfikowania sygnalizowanych w odwołaniu skarżącego niezgodności pomiędzy opisem nieruchomości znajdujących się na przedmiotowej działce zawartych w analizie architektoniczno-budowlanej a rzeczywistym stanem, co miało istotny wpływ na wydanie błędnej decyzji przez organ II instancji w oparciu o stan taktyczny stwierdzony na podstawie nierzetelnej, zdaniem skarżącego, analizy urbanistyczno – architektonicznej; 4) art. 9 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie organu II instancji wskazania w uzasadnieniu decyzji przyczyn dla których pominął jako dowody złożone do akt sprawy fotografie przedstawiające zabudowania na działce nr [...], co wpływa na brak możliwości zapoznania się strony czym kierował się organ przy wydaniu decyzji podjęcia ewentualnej polemiki. W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawił argumentację na poracie sformułowanych zarzutów. Skarżący wniósł o uchylenie decyzji organu II instancji w części dotyczącej utrzymania w mocy decyzji organu I instancji w zakresie ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego z wniosku D. D. pn.: "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem wbudowanym na działce nr [...] obręb [...] przy ul. [...] w Krakowie", a także poprzedzającej jej decyzji organu I instancji z dnia [...] lutego 2018 r. w wyżej wskazanym zakresie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, w całości podtrzymując swoje stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 2188) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z przepisami prawa. Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że zachodzą podstawy do pozbawienia jej mocy wiążącej. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była decyzja w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1945, dalej "u.p.z.p."), a w szczególności art. 61 tej ustawy. W niniejszej sprawie organy słusznie, wobec nieobowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, prowadziły postępowanie na zasadach i w trybie art. 59 i nast. u.p.z.p. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego warunki zabudowy określa się w drodze decyzji administracyjnej. Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Wydanie warunków zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych w art. 61 ust. 1 ustawy warunków (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 657/06, Lex nr 322451; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 stycznia 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 1076/10, Lex nr 753402). Wymóg łącznego spełnienia tych przesłanek wiąże organ prowadzący postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy także w tym sensie, że spełnienie ich wraz ze stwierdzeniem braku innych przepisów sprzeciwiających się inwestycji, obliguje organ do wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy (zob. Z. Niewiadomski (red.), Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2006, Wydawnictwo C.H. Beck, s. 489). Weryfikacja przesłanek ustalenia warunków zabudowy wiąże się z koniecznością przeprowadzenia analizy urbanistyczno-architektonicznej. Sposób, w jaki należy ustalać parametry przyszłej (planowanej) inwestycji, określony został w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588). W pierwszej kolejności, stosownie do § 3 ust. 1 wskazanego wyżej rozporządzenia, niezbędne jest wyznaczenie wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszaru analizowanego, a następnie przeprowadzenie na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Definicja "obszaru analizowanego" zawarta jest w § 2 pkt 4 rozporządzenia, a zatem przez "obszar analizowany" należy rozumieć teren określony i wyznaczony granicami, którego funkcję zabudowy i zagospodarowania oraz cechy zabudowy i zagospodarowania analizuje się w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania. Granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2). Obszar analizowany należy zatem ustalić tak by, o ile to nie kłóci się z zastanym w danym obszarze ładem urbanistycznym, wnioskodawca mógł zrealizować inwestycję w żądanym przez niego kształcie. Organ administracji winien w każdym przypadku wyjaśnić w uzasadnieniu swej decyzji przyczyny przyjęcia takiego, a nie innego obszaru analizowanego. Sposób ustalenia granic obszaru analizowanego, w tym wskazanie kryteriów, w oparciu o które taki obszar wyznaczono, jak również ocena innych okoliczności niezbędnych do prawidłowego ustalenia warunków zabudowy powinny wynikać przede wszystkim z uzasadnienia decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Wyznaczenie granic obszaru analizowanego nie odbywa się wedle sztywnej zasady, konieczne jest jednak, aby jego granice nie były mniejsze niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem i nie mniejsze niż 50 m, co stanowi minimum. W sporządzonej na potrzeby niniejszej sprawy analizie urbanistyczno-architektonicznej, wyjaśniając granice obszaru analizowanego, wskazano, co następuje: "Szerokość frontu objętej wnioskiem działki nr [...] obr. [...] od strony ul. [...], z której odbywać się będzie główny wjazd i wejście na teren inwestycji, wynosi ok. 14,5 m, trzykrotna szerokość frontu jw. wynosi 3x28,5m=43,5m. W związku z powyższym właściwy organ dla ustalenia warunków zabudowy wyznaczył granice obszaru analizowanego w odległości min. 50 m od granic terenu objętego wnioskiem położonego na działce nr [...] i części działki nr [...] obr. [...]". Pomijając występującą tu omyłkę – zasygnalizowaną w skardze (w wyliczeniu wskazano 28,8m zamiast 14,5m) – trzeba zauważyć, że granice obszaru analizowanego nakreślone na załączniku graficznym do decyzji zdają się sięgać dalej, tj. nie do 50m, a co najmniej do 55m od granic terenu objętego wnioskiem. Rozbieżność między deklaracją zawartą w analizie (jej części tekstowej) a załącznikiem graficznym wymaga tedy wyjaśnienia; granice obszaru analizowanego – zwłaszcza gdyby miały wykraczać poza normatywne minimum – wymagają też uzasadnienia. Kwestia ta nie wypłynie jednak na wstępną – zdaniem Sądu, prawidłową – konkluzję, że w obszarze analizowanym znajdują się działki sąsiednie, dostępne z tej samej drogi publicznej, które są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, zgodnie z brzmieniem art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazane w tym kontekście jako przykładowe działki (nr [...], [...], [...], [...] obr. [...]) niewątpliwie mogą być tu przyjęte za punkt odniesienia. Generalnie nie ulega też wątpliwości, że projektowana funkcja mieszkalna wielorodzinna będzie stanowiła kontynuację funkcji występującej w terenie analizowanym. Przechodząc do analizy poszczególnych parametrów nowej zabudowy, warto na wstępie zauważyć, że one wszystkie (wyjąwszy geometrię dachu) zostały ustalone na podstawie reguł wyjątkowych; w zasadzie żaden parametr nie został ustalony wedle reguły podstawowej, wynikającej wprost z rozporządzenia. Oczywiście nie przesądza to a priori o ich wadliwości, ale implikuje potrzebę szczególnie skrupulatnego uzasadnienia przyjętych rozstrzygnięć. W ocenie Sądu, to uzasadnienie ani w decyzji organu I instancji, ani w decyzji organu odwoławczego nie jest wystarczające. W odniesieniu do linii zabudowy organ I instancji wskazał: "W obszarze analizowanym występuje: zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna oraz wielorodzinna - o charakterze podmiejskim, wolnostojąca (między innymi dz. nr [...], [...], [...]) lub w zabudowie szeregowej (dz. nr [...], [...], [...], [...], [...]) wraz z wolnostojącymi budynkami gospodarczymi (między innymi dz. nr [...]) lub połączonymi z budynkami mieszkalnymi (dz. nr [...]). Budynki posiadają wysokości 1-4 kondygnacje, włącznie z poddaszami użytkowymi; przekryte są dachami połaciowymi, o różnym kącie nachylenia połaci dachowych - od ok. 25° do ok. 45°, oraz dachami płaskimi (dz. nr [...], [...], [...], [...]), uzupełniające powyższą zabudowę, budynki gospodarcze i garaże posiadają jedną kondygnację. W analizowanym obszarze zlokalizowane są również obiekty infrastruktury technicznej. Na działkach zabudowanych występują urządzenia budowlane zapewniające możliwość użytkowania obiektów zgodnie z ich przeznaczeniem". Z tych ustaleń organ I instancji wyprowadził wniosek, że "należy ustalić linię nowej zabudowy w nawiązaniu do usytuowania budynku na działce sąsiedniej nr [...] obr. [...], jako przedłużenie płaszczyzny elewacji budynku nr [...], zlokalizowanego w granicy z działką drogową - ul. [...]". Z kolei organ odwoławczy ograniczył swoje rozważania w tej mierze do oceny, że takie rozwiązanie zasługuje na uwzględnienie. Zdaniem Sądu, argumenty wskazane przez organ I instancji nie dowodzą zasadności ustalonego parametru. W żaden sposób też nie wyjaśniono, dlaczego nie może być zastosowana już nie tylko reguła podstawowa, ale także reguły znajdujące zastosowanie w dalszej niejako kolejności, ustanowione w ust. 2 i 3 § 4 rozporządzenia. Skrótową ocenę organu odwoławczego w tej mierze też trudno uznać za przekonującą. W odniesieniu do wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki w analizie wskazano, że działki zabudowane występujące w obszarze analizowanym charakteryzują się zróżnicowanymi wskaźnikami powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działek, uzależnionymi w znacznym stopniu od ich wielkości: od ok. 16% do ok. 70%. Średni wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działek zabudowanych w obszarze analizowanym wynosi ok. 35%. Obecnie wskaźnik zabudowy dla działki nr [...] obr. [...] wynosi 44%. Zgodnie z korektą wniosku z dnia 19 września 2017 r. projektowana powierzchnia zabudowy wynosi 165m2, co daje wskaźnik na poziomie 52%. Powyższa wartość daje możliwość racjonalnego zagospodarowania działki i umożliwia zapewnienie odpowiedniego dla funkcji mieszkaniowej wielorodzinnej udziału powierzchni biologicznie czynnej na poziomie nie mniejszym niż 30% powierzchni terenu inwestycji. Ze względu na dużą rozpiętość istniejących wskaźników zabudowy oraz biorąc pod uwagę niewielką powierzchnię przedmiotowej działki, w przedmiotowym przypadku należy – zdaniem organu – uznać, iż możliwa jest realizacja zabudowy o wnioskowanej wartości przedmiotowego parametru (tj. 52%) jako wielkości mieszczącej się w wielkościach istniejących wskaźników na terenie objętym analizą, kontynuując tym samych zastany ład przestrzenny. Z uwagi na wstępny charakter proponowanych rozwiązań dla wyznaczanego parametru należy dopuścić tolerancji i wyznaczyć przedział dopuszczalnych wartości omawianego wskaźnika od 49% do 52%. Powierzchnia biologicznie czynna obszaru jest zróżnicowana i związana z charakterem zabudowy. Najwyższy udział powierzchni biologicznie czynnej na poziomie ok. 80% posiada działka nr [...] zabudowana budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym. Najmniej powierzchni biologicznie czynnej, poniżej 20% znajduje się na działce nr [...] obr. [...]. Dla wnioskowanej inwestycji, ze względu na jej charakter, właściwe jest wyznaczenie wielkości powierzchni biologicznie czynnej na poziomie – nie mniej niż 30%. Organ odwoławczy stwierdził, że nie kwestionuje takiego ustalenia. W ocenie Sądu, również w odniesieniu do przedmiotowego parametru – zwłaszcza wskaźnika powierzchni nowej zabudowy od 49% do 52% – zauważalny jest deficyt przekonującego uzasadnienia. Z zamieszczonego w analizie zestawienia tabelarycznego wynika, że w obszarze analizowanym występują działki, na których odnośny wskaźnik przekracza 50%, ale jest tak tylko w trzech przypadkach. W zdecydowanej większości przypadków wskaźnik ten ma niższą wartość (13 działek, przy czym na 8 z nich nie przekracza nawet 30%). Zważywszy że organ w tym kontekście odwołuje się do kryterium powierzchni działki, warto zauważyć, że owe trzy działki, na których omawiany wskaźnik przekracza 50%, są mniejsze (w dwóch przypadkach w wiele mniejsze) niż działka objęta wnioskiem. Na większości działek o rozmiarach porównywalnych z działką inwestycyjną przedmiotowy wskaźnik ma niższą wartość. Szerokość elewacji frontowej nowej zabudowy ustalono – na podstawie § 6 ust. 2 rozporządzenia – w przedziale od 11,0m do 15,0m, przy czym wartość niższa odpowiada średniej w obszarze analizowanym, a wartość maksymalna jest zbieżna z szerokością działki inwestycyjnej (do szerokości działki nr [...] obr. [...]). Ową wartość maksymalną uzasadniono tym, że w obszarze analizowanym częste jest występowanie zabudowy szeregowej/pierzejowej, gdzie szerokości elewacji frontowych poszczególnych budynków równe są szerokości działek, na których są zlokalizowane. Rozwiązanie to, implikujące możliwość lokalizacji inwestycji w granicy z działkami sąsiednimi, należy uznać za prawidłowe. Przekonująca jest także argumentacja organu odwoławczego w tej mierze zrelatywizowana do zarzutu podniesionego w odwołaniu. W świetle załącznika graficznego do analizy jako trafne jawi się spostrzeżenie, że w obszarze analizowanym występują budynki zlokalizowane w granicy działek. W ocenie Sądu, za ustalone prawidłowo można też uznać parametry wysokościowe nowej zabudowy. Przekonująco wskazano, że z uwagi na ukształtowanie terenu inwestycji, w szczególności w jego frontowej części i brak jednoznacznie określonego sposobu ustalenia średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku, nie można w omawianym przypadku przyjąć go za poziom odniesienia. Różnica wysokości w pasie o szerokości 4m we frontowej części terenu inwestycji wynosi ponad 1,5m. Uzasadnia to odstąpienie od wyznaczenia wysokości wskazanej w § 7.1 liczonej zgonie z § 7.2 rozrządzenia od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku. Za poziom odniesienia dla wysokości projektowanej zabudowy przyjęto położenie w przestrzeni odpowiednich elementów budynku sąsiedniego tj. okapu oraz kalenicy budynku na dz. nr [...] (ul. [...]) ustalając jednoznacznie wysokość względem tych elementów równą 0m odpowiednio dla okapu i kalenicy nowej zabudowy. Wyznaczono zatem wysokość kalenicy nowej zabudowy na poziomie kalenicy budynku na dz. nr [...] (ul. [...]) oraz wysokość okapu na poziomie okapu budynku na dz. nr [...] (ul. [...]). Podano w analizie – informacyjnie – że wysokości te wynoszą ok. 7,5 m – okap oraz ok. 11.5m – kalenica w odniesieniu do poziomu terenu przed budynkiem na dz. nr [...] (ul. [...] oraz ok. 225,5 m – okap oraz ok. 229,5m – kalenica w odniesieniu do średniego poziomu morza Bałtyckiego w Zatoce Fińskiej, dla mareografu w Kronsztadzie. Ustalenia te, w ocenie Sądu, nie budzą wątpliwości. Podobnie należy ocenić ustalenia co do geometrii dachu. Zasadnie organ odwoławczy wskazał, że zamierzenie posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej i realizuje również przesłankę z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.; na aprobatę zasługuje także ten element decyzji, w którym organ zalecił, zgodnie z treścią Uchwały z dnia 29 sierpnia 2012 r. Nr LIII/723/12 Rady Miasta Krakowa, dla przedmiotowej inwestycji przyjęcie wskaźnika liczby miejsc postojowych 1,2 miejsca na lokal mieszkalny. Zarzuty skargi Sąd uznał za zasadne tylko w zakresie, w jakim korelują one z powyższymi rozważaniami. W pozostałym zakresie, zdaniem Sądu, nie znajdują one uzasadnienia. W szczególności nie było potrzeby przeprowadzania przez organ z urzędu dowodów wskazywanych obecnie przez skarżącego (księga wieczysta, fotografie, przesłuchanie strony, oględziny). W świetle zgromadzonego materiału dowodowego nie było podstaw do kwestionowania danych co do powierzchni działki objętej wnioskiem, zaś opisywany przez skarżącego obecny stan rzeczy na działce generalnie nie ma istotnego znaczenia z punktu widzenia ustalenia parametrów nowej zabudowy. Reasumując, w sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego (art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a.), które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na treść wydanej decyzji o warunkach zabudowy. Powoduje to konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w oparciu o art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ, uwzględniając ocenę prawną sformułowaną w niniejszym wyroku, poczyni ustalenia niezbędne do weryfikacji prawidłowości określenia granic obszaru analizowanego oraz parametrów nowej zabudowy, jak również uzasadni rozstrzygnięcie zgodnie z wymogami wynikającymi z przepisów prawa procesowego oraz przepisów stanowiących podstawę prawną wydawanej decyzji. Z wymienionych przyczyn, w oparciu o wskazane przepisy, orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o art. 200 p.p.s.a.