II SA/Kr 856/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa (spr.) Sędziowie : WSA Agnieszka Nawara-Dubiel WSA Paweł Darmoń Protokolant : starszy sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 października 2016 r. sprawy ze skargi A.B. i T.P. na decyzję Wojewody [....] z dnia 10 czerwca 2016 r. nr [....] w przedmiocie ustalenia odszkodowania I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewody [....] na rzecz skarżących A.B. i T.P. solidarnie kwotę 200 zł ( słownie: dwieście złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 2 listopada 2015 r., znak: [...] Starosta orzekł o ustaleniu odszkodowania w wysokości [...] zł w 1/2 cz. na rzecz T. P. oraz w 1/2 cz. na rzecz A. B., za nieruchomość oznaczoną jako działki nr [...] o pow. 0,0249 ha oraz [...] o pow. 0,0365 ha, położone w obrębie 13 Z., przejętą na własność Gminy na podstawie decyzji Wójta Gminy z dnia 3 listopada 2014 r. znak: [...], która stała się ostateczna w dniu 18 listopada 2014 r. Ustalając wysokość odszkodowania organ I instancji oparł się na operacie szacunkowym sporządzonym w dniu 27 lipca 2015 r. przez rzeczoznawcę majątkowego A. S. Odwołanie od decyzji złożyła Gmina, zarzucając, iż kwota odszkodowania odbiega znacznie od kwot proponowanych i wypłacanych przez gminę pod budowę dróg, występujących w obrocie. Stąd też winna podlegać weryfikacji, poprzez sporządzenie operatu szacunkowego przez innego rzeczoznawcę Wojewoda decyzją z dnia 10 czerwca 2016r. nr [...], na podstawie art. 9a ustawy z dniami sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm.) oraz art. 138 § 2 kpa, uchylił w całości zaskarżoną decyzję Starosty i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu podano, iż autor sporządzonej wyceny nieruchomości na podstawie której określono wysokość odszkodowania – A. S., dla przedmiotów wyceny położonych zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy w pasie drogi gminnej oznaczonej symbolem "KDD" w przypadku działki nr [...] oraz symbolem "KDL", w przypadku działki nr [...], wykonał operat szacunkowy podejściem porównawczym, metodą porównywania parami przy uwzględnieniu nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z terenu miejscowości Z. Powyższe poprzedzone było stwierdzeniem biegłego, iż wybór podejścia oraz metody wyceny został poprzedzony badaniem rynku lokalnego pod kątem odnotowania transakcji nieruchomościami drogowymi. Zdaniem rzeczoznawcy nie odnotowano takich transakcji spełniających wymogi transakcji wolnorynkowych, a po rozszerzeniu rynku na powiaty tarnowski i brzeski brak jest dostatecznej ilości transakcji nieruchomościami drogowymi spełniającymi kryteria podobieństwa. Mając powyższe na uwadze za błędne organ odwoławczy uznał dokonanie przez biegłego wyceny działek nr [...] oraz [...] położonych zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy odpowiednio w pasie drogi gminnej oznaczonej symbolem "KDD" oraz w pasie drogi gminnej oznaczonej symbolem "KDL", z uwzględnieniem nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z terenu miejscowości Z. Biegły winien zgodnie z dyspozycją § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego, dokonać wyceny na podstawie analizy porównawczej podobnych transakcji nieruchomościami nabywanymi na cele drogowe. W przypadku nie odnalezienia na analizowanym rynku lokalnym transakcji nieruchomościami drogowymi podobnymi do przedmiotu wyceny biegły winien zgodnie z § 36 ust. 2 ww. rozporządzenia dokonać jego stosownego rozszerzenia na rynek regionalny obejmujący obszar województwa [...]. Definicję rynku regionalnego wskazano między innymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 października 20.12 r. sygn. akt I OSK 1255/11 oraz wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 7 kwietnia 2009 r. sygn. akt II SA/Wr 537/08. W związku z powyższym za niewystarczające należy uznać rozszerzenie analizy transakcji nieruchomościami drogowymi wyłącznie na teren powiatów [...] i [...]. Ponadto przyjęte przez rzeczoznawcę majątkowego nieruchomości porównawcze trudno jest uznać za podobne do przedmiotu wyceny w rozumieniu art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym przez nieruchomości podobne należy rozumieć nieruchomości, które są porównywalne z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Wymienione powyżej okoliczności powodują, iż dokonaną w ten sposób wycenę ocenić należy w sposób negatywny, a w konsekwencji uchylić w całości jako wadliwą decyzję Starosty. W ocenie organu odwoławczego uzasadnia to zastosowanie przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 kpa, bowiem operat szacunkowy wpływa bezpośrednio na treść decyzji kształtującej prawa i obowiązki stron postępowania, które muszą mieć możliwość pełnego i wyczerpującego ustosunkowania się do takiego dowodu i należy zagwarantować im taką możliwość w obu instancjach. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję złożyli A. B. i T. P., zarzucając naruszenie; - § 36 ust. 1, 2 i 4 w zw. z § 36 ust. 6 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) w zw. z art. 130 ust. 1 i 2 w zw. z art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, polegające na przyjęciu, że przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości, w przypadku braku transakcji działkami drogowymi na rynku lokalnym uzasadnione jest rozszerzenie analizy na rynek regionalny, a dopiero w następnej kolejności ustalenie wartości rynkowej w oparciu o transakcje działkami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do wycenianych nieruchomości, podczas gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisów, potwierdzona orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, prowadzi do wniosku, iż w braku transakcji działkami drogowymi na rynku lokalnym uzasadnione jest sięgnięcie po transakcje działkami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych na tym rynku, a dopiero brak takich transakcji uzasadnia rozszerzanie badania na rynek regionalny; - § 36 ust. 2 w zw. z § 36 ust. 6 pkt 2 w/w rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r., polegające na przyjęciu, że rozszerzenie przez biegłego badania na rynek regionalny winno obejmować teren całego województwa, podczas gdy obowiązek taki nie wynika z ww. przepisu i biegły nie jest zobligowany do rozszerzania badanego rynku aż do znalezienia jakichkolwiek transakcji drogowych na terenie województwa, co w konsekwencji doprowadziło do nieuwzględnienia w zaskarżonej decyzji faktu, iż biegły przeprowadził badanie rynku wykraczającego poza rynek lokalny; - art. 154 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., poprzez błędną wykładnię prowadzącą do uznania, że operat szacunkowy z 27.07.2015 r. sporządzony został nieprawidłowo z uwagi na niezbadanie przez biegłego całego rynku regionalnego, przy czym organ wydający zaskarżoną decyzję wkroczył w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy, podczas gdy był on uprawniony jedynie do oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym; - art 138 § 2 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i uchylenie decyzji Starosty i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, podczas gdy w okolicznościach niniejszej sprawy brak było ku temu podstaw, a w konsekwencji naruszenie przepisów postępowania, tj. przepisu art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie. W uzasadnieniu podkreślono, iż sugerowane przez skarżony organ rozszerzenie obszaru – badanego rynku na kilkaset km (rynek regionalny - całego województwa) nie spełni cech podobieństwa ewentualnie odnalezionej nieruchomości. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych. Skarga skutkuje uchyleniem decyzji obydwu instancji, z uwagi na naruszenie przez obydwa organy, zarówno przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak i przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Związane jest to z tym, że choć zgodzić się należy z oceną, że operat szacunkowy nie został sporządzony prawidłowo, to jednak wytyczne organu II instancji również są wadliwe, co w przypadku zastosowania się do nich przez organ I instancji, prowadziłoby do wydania kolejnej niezgodnej z prawem decyzji. Gdy chodzi o operat szacunkowy, to w orzecznictwie jednoznacznie przyjmuje się, że organy administracyjne mają obowiązek ocenić jego wartość dowodową na podstawie art. 80 K.p.a. (por. wyrok NSA z 26 stycznia 2006 r., sygn. akt II OSK 459/2005). Operat szacunkowy winien spełniać wymogi formalne określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, jak i opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących nieruchomości podobnych od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Rzeczoznawca majątkowy winien zawrzeć w opinii uzasadnienie wskazujące na właściwy dobór nieruchomości przeznaczonych do celów porównawczych (m. in. położenie, wielkość, kształt, stan zagospodarowania, w tym uzbrojenie działek, dojazd do nich, oraz zabudowę) i ustalenie istotnych cech różniących nieruchomości, jak też uzasadnienie wskazujące na właściwe ustalenie współczynników korygujących (wyrok NSA z 8 lutego 2008r., sygn. akt II OSK 2012/06, publ. Lex nr 437627). Organ administracji winien wyczerpująco ocenić operat szacunkowy, zaś w razie jakichkolwiek wątpliwości, co do jego prawidłowości podjąć działania zmierzające do usunięcia tych wątpliwości. Dokonując kontroli przedmiotowego operatu szacunkowego z punktu widzenia powołanych przepisów należy wyrazić pogląd, że operat ten narusza przepisy określające zasady wyceny nieruchomości dla celu ustalenia odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną pod drogę publiczną, z uwagi na niewłaściwy dobór nieruchomości porównywanych, choć jednocześnie należy wyrazić pogląd, że wytyczne Wojewody, co do tego jakie nieruchomości winne być w operacie uwzględnione, także nie są prawidłowe. Podkreślić też w tym miejscu należy, że choć rzeczoznawca wskazał w operacie, że wartość nieruchomości określił wg. stanu z 3.11.2014r., to jednak z operatu to nie wynika. Uwzględnione przez niego przy wycenie działki, są bowiem podobne ale do nowopowstałych działek, wydzielonych z działki nr [...]o pow. 0,6754 ha obręb 13 Z., Gmina [...]. Przechodząc do okoliczności sprawy należy wskazać, że działki, których wycena dotyczy, zostały przejęte na własność Gminy na podstawie art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej: "ustawa"). Przepis ten stanowi, że działki gruntu wydzielone pod gminne drogi publiczne - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa na własność gminy z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna. Przepis stosuje się odpowiednio przy wydzielaniu działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych. Zgodnie z art. 98 ust. 2 ustawy podstawą do ujawnienia w księdze wieczystej zmian prawnych odnośnie działek wydzielonych pod drogi publiczne lub pod poszerzenie istniejących dróg publicznych, jest ostateczna decyzja zatwierdzająca podział. Z art. 98 ust. 3 ustawy wynika, że za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem, a właściwym organem, przy czym jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Zasady i tryb ustalania i wypłaty odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone uregulowane są w Rozdziale V Działu III ustawy. Z art. 130 ust. 1 ustawy wynika, że w przypadku, o którym mowa w art. 98 ust. 3 ustawy, wysokość odszkodowania ustala się według stanu i przeznaczenia nieruchomości w dniu wydania decyzji o podziale oraz jej wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu. Przepis art. 134 stosuje się odpowiednio. Art. 134 ust. 1 i 2 ustawy stanowi natomiast, że co do zasady podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości, a przy jej ustaleniu uwzględnia się w szczególności rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami. W przedmiotowym wypadku, decyzja Wójta Gminy znak: [...] o zatwierdzeniu podziału działki nr [...] o pow. 0,6754 ha obręb Z. Gmina [...], z której wydzielono m.in. przejęte przez Gminę działki nr [...] o pow. 0,0249 ha oraz [...] o pow. 0,0365 ha, położone w obrębie [...] Z., została wydana dnia 3 listopada 2014 r., a stała się ostateczna w dniu 18 listopada 2014 r. Wg stanu na dzień 3 listopada 2014 r powinna być zatem wyceniana nieruchomość zajęta pod przedmiotową inwestycje drogową. Termin "stan nieruchomości" zdefiniowany jest w ustawie, w jej art. 4 pkt. 17, który stanowi, że ilekroć w ustawie jest mowa o stanie nieruchomości - należy przez to rozumieć stan zagospodarowania, stan prawny, stan techniczno-użytkowy, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, a także stan otoczenia nieruchomości, w tym wielkość, charakter i stopień zurbanizowania miejscowości, w której nieruchomość jest położona. Przez nieruchomość ustawa rozumie natomiast grunt wraz z częściami składowymi, z wyłączeniem budynków i lokali, jeżeli stanowią odrębny przedmiot własności (art. 4 pkt 1), a przez działkę gruntu, niepodzieloną, ciągłą część powierzchni ziemskiej stanowiącą część lub całość nieruchomości gruntowej (art. 4 pkt 3). Zgodnie z przytoczoną definicją stanu nieruchomości, istotny jest zatem jej stan techniczno-użytkowy jako całości i stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej całej nieruchomości, a nie np fragmentu wywłaszczanego. Jeśli chodzi o stan prawny nieruchomości, to wyżej przytoczona definicja nieruchomości koreluje z definicją nieruchomości zamieszczoną w art. 46 § 1 k.c., zgodnie z którym - nieruchomościami są części powierzchni ziemskiej stanowiące odrębny przedmiot własności (grunty), jak również budynki trwale z gruntem związane lub części takich budynków, jeżeli na mocy przepisów szczególnych stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności. Określając zatem stan nieruchomości należy przyjąć tę nieruchomość, która stanowi odrębny przedmiot własności, gdyż nieruchomość definiowana jest właśnie tym, że może stanowić przedmiot odrębnej własności. W przedmiotowym wypadku nieruchomością, do której skarżącym przysługiwało prawo własności w dniu 3 listopada 2014 r. była działka nr [...] o pow. 0,6754 ha obręb [...] Z., Gmina [...], z której to działki wydzielono m.in. przejęte przez Gminę działki nr [...] o pow. 0,0249 ha oraz [...] o pow. 0,0365 ha, położone w obrębie [...] Z., Zgodnie bowiem z art. 98 ust. 1 ustawy, działki gruntu wydzielone pod gminne drogi publiczne - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa na własność gminy z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna. Dlatego też taki stan nieruchomości zajętej pod drogę publiczną (odpowiadający ówczesnej działce nr [...]) winien być uwzględniany przy doborze do jej wyceny nieruchomości podobnych, skoro ustawodawca przewidział dwie daty dla ustalania wysokości odszkodowania, inną dla stanu nieruchomości, a inną dla jej wartości, a przejście własności nieruchomości wywłaszczanej następuje jeszcze w innej dacie, tj. w dacie kiedy decyzja o podziale staje się ostateczna. Również data kiedy decyzja staje się ostateczna, daje podstawę do dokonania stosownego wpisu w księdze wieczystej. Na tej płaszczyźnie rozważań odwołać się też należy do przepisów Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Jego § 36 ust. 1 stanowi, że wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 i Nr 199, poz. 1227 oraz z 2009 r. Nr 72, poz. 620) określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji. Natomiast jego § 36 ust. 6 pkt. 2 rozporządzenia wskazuje, że przepisy § 36 ust. 1-4 rozporządzenia, stosuje się odpowiednio przy określaniu wartości nieruchomości przeznaczonych, wydzielonych, nabywanych, zajętych lub przejętych pod drogi, a w szczególności, przy określaniu wartości działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne, o których mowa w art. 98 ust. 1 i art. 105 ust. 4 ustawy, z tym że stan nieruchomości, z których wydzielono te działki gruntu, przyjmuje się odpowiednio na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości albo na dzień wejścia w życie uchwały rady gminy o przystąpieniu do scalenia i podziału nieruchomości; Dlatego w ponownym postępowaniu organ zleci wykonanie nowego operatu szacunkowego, przy którego sporządzeniu uwzględnione zostaną przedstawione powyżej poglądy prawne, tj. jako nieruchomości podobne, rzeczoznawca uwzględni nieruchomości o powierzchni i przeznaczeniu podobnym do ówczesnej działki nr [...] obręb [...] Z. o pow. 0, 6754 ha, a nie do wydzielonych z niej działek nr [...] o pow. 0,0249 ha oraz [...] o pow. 0,0365 ha. Mając powyższe na uwadze powyższe orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. "a" i "c" p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w/w ustawy.