II SA/Kr 859/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) Sędziowie : WSA Jacek Bursa WSA Magda Froncisz Protokolant : starszy sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi Lasów Państwowych Nadleśnictwa M na decyzję Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie [....] z dnia [...] kwietnia 2018 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia opłaty stałej za usługi wodne I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie [....] na rzecz strony skarżącej Lasów Państwowych Nadleśnictwa M kwotę 207 zł ( słownie: dwieście siedem złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Dyrektor Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r., znak [...], działając na podstawie art. 273 ust. 6 w związku z art. 271 ust. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1566 ze zm.), § 10 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. z 2017 r. poz. 2502), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.), po rozpatrzeniu reklamacji Lasów Państwowych Nadleśnictwo M, od ustalenia opłaty stałej w informacji rocznej nr [...], [...] – określił Lasom Państwowym Nadleśnictwu M, na podstawie decyzji Starosty [...] z dnia 31 maja 2011 r., nr: [...], za zrzut do ziemi oczyszczonych ścieków po oczyszczalni ścieków z Osady Leśnej [...], za okres 1 stycznia 2018 r. – 31 grudnia 2018 r. opłatę stałą w wysokości 19.00 PLN. W punkcie 2 decyzji wskazano, że opłatę należy uiścić w czterech kwartalnych ratach płatnych w następujących terminach: 1) za l kwartał - w terminie do 30 kwietnia 2018 r. w wysokości 4.75 PLN; 2) za II kwartał - w terminie do 31 lipca 2018 r. w wysokości 4.75 PLN; 3) za III kwartał - w terminie do 31 października 2018 r. w wysokości 4.75 PLN; 4) za IV kwartał - w terminie do 31 stycznia 2019 r. w wysokości 4.75 PLN – na rachunek Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie. Powyższa decyzja, która jest przedmiotem skargi, zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Dyrektor Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, informacją roczną z dnia 13 marca 2018 r., znak [...], działając na podstawie art. 271 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz.U. z 2017 r. poz. 1566 i 2180) ustalił Lasom Państwowym Nadleśnictwu M, na podstawie decyzji Nr [...], za okres 1 stycznia 2018 r. – 31 grudnia 2018 r. opłatę stałą w wysokości 19.00 PLN za zrzut do ziemi oczyszczonych ścieków po oczyszczalni ścieków z Osady Leśnej [...]. Wskazano przy tym, że opłata stała została obliczona zgodnie z art. 271 ust. 5 ustawy – Prawo wodne oraz § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U.poz.2502). Opłata stała została obliczona jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wynoszącej 250 złotych na dobę za 1 m3/s, czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 365 dni i maksymalnego zrzutu określonego w pozwoleniu wodnoprawnym w ilości 0.08000000 m3/h i wynoszącego po przeliczeniu 0,00020833 m3/s. Opłatę należy uiścić w czterech kwartalnych ratach płatnych w następujących terminach: 1) za l kwartał - w terminie do 30 kwietnia 2018 r. w wysokości 4.75 PLN; 2) za II kwartał - w terminie do 31 lipca 2018 r. w wysokości 4.75 PLN; 3) za III kwartał - w terminie do 31 października 2018 r. w wysokości 4.75 PLN; 4) za IV kwartał - w terminie do 31 stycznia 2019 r. w wysokości 4.75 PLN – na rachunek Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie. Pismem z dnia 27 marca 2018 r. Lasy Państwowe Nadleśnictwo M złożyły reklamację, w której stwierdziły, iż naliczanie jakichkolwiek opłat jest bezzasadne. Stanowisko strony skarżącej zostało poparte orzeczeniami sądów administracyjnych. Na skutek reklamacji Dyrektor Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie wydał opisaną na wstępie decyzję z dnia [...] kwietnia 2018 r. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ przytoczył treść art. 271 ust. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne, a także § 10 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne za pobór wód powierzchniowych. Organ wskazał także na art. 273 ust. 6 ustawy – Prawo wodne; wyjaśnił, że podmiot posiada pozwolenie wodnoprawne określone na podstawie decyzji Starosty [...] z dnia 31 maja 2011 roku, nr: [...], które jest obowiązujące. Dlatego nie można uznać, że odprowadzenie ścieków odbywa się w ramach zwykłego korzystania z wód; natomiast powołane przez stronę wyroki sądu administracyjnego zapadły w innej sprawie. W rozpoznawanej sprawie zaistniała – zdaniem organu – przesłanka obligująca Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w [...] do wydania decyzji określającej wysokość opłaty stałej za okres 1 stycznia 2018 r. – 31 grudnia 2018 r. w wysokości 19.00 PLN za zrzut do ziemi oczyszczonych ścieków po oczyszczalni ścieków z Osady Leśnej [...]. Określenia wysokości opłaty stałej Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich dokonał w oparciu o normę prawną wynikającą z art. 271 ust. 5 Prawa wodnego oraz § 10 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne. Opłata stała została obliczona jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wynoszącej 250 złotych na dobę za 1 m3/s, czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 365 dni i maksymalnego poboru określonego w pozwoleniu wodnoprawnym w ilości 0,0800 m3/h co w przeliczeniu wynosi 0,00020833 m3/s i zaokrąglona do pełnego złotego. Zgodnie bowiem z art. 63 § 1 ustawy Ordynacja podatkowa, w związku z art. 300 ust. 1 ustawy Prawo wodne kwoty zaokrągla się do pełnych złotych w ten sposób, że końcówki kwot wynoszące mniej niż 50 groszy pomija się, a końcówki kwot wynoszące 50 i więcej groszy podwyższa się do pełnych złotych. Pismem z dnia 18 maja 2018 r. Lasy Państwowe Nadleśnictwo M zaskarżyły powyższą decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Strona skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów: 1) art. 271 ust. 5 ustawy prawo wodne poprzez jego bezpodstawne zastosowanie w przedmiotowej sprawie; 2) art. 33 ustawy prawo wodne poprzez jego niezastosowanie w przedmiotowej sprawie i przyjęcie, że zrzut do ziemi oczyszczonych ścieków po oczyszczalni ścieków z Osady Leśnej [...] nie stanowi zwykłego korzystania z wód; 3) art. 35 ustawy prawo wodne poprzez jego niezastosowanie w przedmiotowej sprawie i w konsekwencji zaniechanie ustalenia, że korzystanie z przydomowej oczyszczalni ścieków w Osadzie Leśnej [...] stanowi usługę wodną w rozumieniu ustawy prawo wodne; 4) art. 7 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nierozpoznanie sprawy przez Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie istoty sprawy w toku postępowania administracyjnego; 5) art. 107 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez wadliwość uzasadnienia faktycznego i prawnego zaskarżonej decyzji, w szczególności zaniechanie wskazania podstawy prawnej dla obowiązku ponoszenia opłat za usługi wodne przez stronę skarżącą. Strona skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca zaprezentowała argumentację na poparcie zarzutów skargi; wskazała w szczególności, że decyzja nie zawiera wystarczającego uzasadnienia prawnego i faktycznego. Powołany w decyzji przepis art. 271 ustawy prawo wodne istotnie określa sposób ustalania wysokości opłaty, a Rozporządzenie Rady Ministrów z 22 grudnia 2017 roku w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne za wprowadzenie ścieków do wód lub ziemi precyzuje wysokości stawek opłat, jednak – zdaniem strony skarżącej – organ nie ustalił ani nie uargumentował kwestii zasadniczej, tj. na jakiej podstawie zdaniem organu strona skarżąca zobligowana jest do ponoszenia w/w opłat. Strona skarżąca zaznaczyła, że nie ma wiedzy co do podstawy prawnej przyjętej przez organ do ustalenia, że jako podmiot będący właścicielem Osady Leśnej, zamieszkałej przez rodzinę leśniczego i wykorzystywanej jako gospodarstwo domowe, ma ona obowiązek ponoszenia opłat za usługi wodne. Zdaniem strony skarżącej, w przypadku zwykłego korzystania z wód, przewidzianego w art. 33 ustawy prawo wodne, ustawodawca nie wprowadził obowiązku ponoszenia opłat za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi w ilości nieprzekraczającej łącznie 5 m3 na dobę, gdyż takie wprowadzanie wód lub ścieków do ziemi nie stanowi usług wodnych. Wynika to z faktu, iż zgodne z definicją legalną usług wodnych, zawartą w art. 35 ustawy prawo wodne, polegają one na korzystaniu z wód w zakresie wykraczającym poza zakres: 1) powszechnego korzystania z wód, 2) zwykłego korzystania z wód, 3) szczególnego korzystania z wód. Strona skarżąca powołała się przy tym na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 września 2017 roku, II OSK 2919/16. W ocenie strony skarżącej w przedmiotowej sprawie nie może budzić wątpliwości fakt zwykłego korzystania z wód przez Nadleśnictwo M ani okoliczność, iż skoro korzystanie z wód nie wykracza poza korzystanie zwykłe, to nie stanowi usługi wodnej (art. 35 ustawy prawo wodne). Usługi wodne polegają na zapewnieniu gospodarstwom domowym, podmiotom publicznym oraz podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą możliwości korzystania z wód w zakresie wykraczającym poza zakres powszechnego korzystania z wód, zwykłego korzystania z wód oraz szczególnego korzystania z wód. Skoro zatem Nadleśnictwo M w zakresie wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi w ilości nieprzekraczającej łącznie 5 m3 na dobę wykonuje zwykłe korzystanie z wód, to nie może być mowy o wykonywaniu jakiejkolwiek usługi wodnej. Skoro nie ma substratu decyzji, tj. usługi wodnej, nie można naliczyć stronie skarżącej opłaty za tę usługę, ani też ustalić wysokości tej opłaty w drodze decyzji. W ocenie strony skarżącej organ w sposób nieuprawniony nie zastosował art. 33 i 35 ustawy prawo wodne, a następnie zastosował przepis wykonawczy dotyczący sposobu naliczania opłat za usługi wodne. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie wniósł o jej oddalenie, w pełni podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 2188) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z przepisami prawa. Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że zachodzą podstawy do pozbawienia jej mocy wiążącej. Podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji są przepisy ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne (Dz. U. z 2018 r. poz. 2268, dalej pr.wod.), w szczególności art. 268 ust. 1 pkt 2, art. 271 ust. 5, a także § 10 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. z 2017 roku, poz. 2502). Pierwszy z wymienionych przepisów statuuje zasadę, w myśl której opłaty za usługi wodne uiszcza się za m.in. wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi. Drugi przepis stanowi, że wysokość opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi, wyrażonej w m3/s. Z kolei § 10 ust. 1 rozporządzenia precyzuje, że jednostkowa stawka opłaty za usługi wodne za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi w formie opłaty stałej wynosi 250 zł na dobę za 1 m3/s za określoną w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalną ilość ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi. Abstrahując w tym miejscu od kwestii samej zasadności ustalenia opłaty stałej za usługi wodne w niniejszym przypadku (będzie o niej mowa niżej), należy zauważyć, że wysokość tej opłaty została wyliczona – zdaniem Sądu – wadliwe. Pozwolenie wodnoprawne z dnia 31 maja 2011 r. zezwala odprowadzenie ścieków w ilości nieprzekraczającej Qmax h=0,08m3/h i Qśr d=0,75m3/d. Organ przyjął za punkt odniesienia maksymalną wartość godzinową (0,08 m3/h) i – przeliczywszy ją na m3/s – uznał, że jest to maksymalna ilość ścieków, która może być odprowadzana do ziemi na podstawie pozwolenia wodnoprawnego. W ocenie Sądu, jest to nieprawidłowe, bowiem nie jest tak, że na podstawie odnośnego pozwolenia wodnoprawnego skarżąca może odprowadzać ścieki w ilości będącej iloczynem liczby godzin składających się na 365 dni i maksymalnej godzinowej ilości ścieków; innymi słowy, skarżąca nie może stale, przez cały czas "wykorzystywać" maksymalnej godzinowej ilości ścieków – wchodzi bowiem w rachubę drugie, dalej idące ograniczenie w postaci zakazu przekroczenia średniodobowej ilości ścieków. Zdaniem Sądu, maksymalna średniodobowa (a nie godzinowa) ilość ścieków, jako stanowiąca dalej idące ograniczenie, winna być punktem odniesienia dla ustalenia maksymalnej ilości ścieków, która może być odprowadzona na podstawie pozwolenia wodnoprawnego. Odmienne założenie, przyjęte w zaskarżonej decyzji, prowadzi do naruszenia art. 271 ust. 5 pr.wod. Niezależnie od powyższego, zasadny okazał się zarzut naruszenia art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, a polega na niewyjaśnieniu okoliczności faktycznych relewantnych z punktu widzenia wskazywanych przez stroną skarżącą przepisów prawa materialnego i na nieustosunkowaniu się do sformułowanej przez stronę skarżącą argumentacji co do kwalifikacji korzystania przez nią z wód jako korzystania zwykłego. Wszak zgodnie z art. 33 ust. 4 pkt 2 pr.wod. zwykłe korzystanie z wód obejmuje wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi w ilości nieprzekraczającej łącznie 5 m3 na dobę. Zaś usługi wodne polegają na zapewnieniu gospodarstwom domowym, podmiotom publicznym oraz podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą możliwości korzystania z wód w zakresie wykraczającym poza zakres powszechnego korzystania z wód, zwykłego korzystania z wód oraz szczególnego korzystania z wód (art. 35 ust. 1 pr.wod.). Pozwolenie wodnoprawne z dnia 31 maja 2011 r. zezwala odprowadzenie ścieków w ilości nieprzekraczającej Qmax h=0,08m3/h i Qśr d=0,75m3/d – jest to ilość mniejsza niż ilość objęta hipotezę powołanego art. 33 ust. 4 pkt 2 pr.wod. Organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wskazał, dlaczego mimo to nie zakwalifikował korzystania przez stronę skarżącą z wód jako korzystania zwykłego – toteż stanowisko organu w tej mierze nie poddaje się kontroli. Warto przy tym zauważyć, że "o ile pozwolenie wodnoprawne jest źródłem danych niezbędnych do ustalenia wysokości opłaty stałej, o tyle samo jego istnienie nie jest warunkiem wystarczającym do ziszczenia się przesłanek do określenia tej opłaty" (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 29 listopada 2018 r., II SA/Kr 925/18, CBOSA oraz powołane tam orzecznictwo). W ponownym postępowaniu w sprawie organ obowiązany będzie uwzględnić ocenę prawną przedstawioną w niniejszym wyroku oraz uzasadnić rozstrzygnięcie zgodnie z wymogami prawa procesowego. Ze względu na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a., należało orzec jak w pkt I sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt II sentencji wyroku na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a.