II SA/Kr 862/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Irla (spr.) Sędzia WSA Paweł Darmoń Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 września 2014 r. sprawy ze skargi M. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 27 marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji; II. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonywane. Przedmiotem sądowej kontroli jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 27.03.2014 r. (znak: [...]) utrzymujące w mocy postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy z dnia 7.02.2004 r. (znak: [...]). Wskazanym postanowieniem Burmistrz Miasta i Gminy orzekł o nałożeniu na M. W. właściciela działki nr [...] położonej w S., gmina [...], grzywny w celu przymuszenia w wysokości l 000 zł. Jednocześnie organ wezwał M. W. do uiszczenia nałożonej grzywny w terminie 30 dni od daty otrzymania postanowienia oraz do wykonania w tym samym terminie obowiązku określonego w decyzji Burmistrza Miasta i Gminy z dnia 19 października 2012 r. (znak: [...]). Uzasadniając wydane postanowienie, organ I instancji wskazał, iż: 1) decyzją z dnia 19 października 2012 r. (znak: [...]) zobowiązał M. W., właściciela działki nr [...] w S., gmina [...], do przywrócenia stanu poprzedniego spływu wód na wskazanej wyżej działce (tj. takiego jaki stwierdzono podczas wizji na gruncie w dniu l marca 2012 r.) poprzez odtworzenie zasypanego rowu o parametrach: głębokość 25-30 cm, szerokość w dnie 20 cm, przebiegającego w kierunku południowym na przedłużeniu rowu znajdującego się na działce sąsiedniej nr [...]. 2) Powyżej wskazana decyzja utrzymana została w mocy przez SKO w [...], decyzją z dnia 15.02.2013 r. 3) Wobec niewykonania obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji, Burmistrz Miasta i Gminy w dniu 3.06.2013 r. wystawił tytuł wykonawczy nr 1.06.2013 na właściciela działki nr [...], a następnie w dniu 7.06.2013 r. nałożył na M. W. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 2500 zł. 4) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia 8.07.2013 r. uchyliło zaskarżone postanowienie Burmistrza z dnia 7.06.2013 r. z powodu braku uzasadniania wysokości nałożonej na zobowiązanego grzywny. 5) WSA w Krakowie wyrokiem z dnia 6.12.2013 r. oddalił skargę na postanowienie Kolegium z dnia 8.07.2013 r. (sygn. akt II SA/Kr 1190/13). 6) Wobec niewykonania przez M. W. nałożonego na niego obowiązku polegającego na odtworzeniu rowka, Burmistrz Miasta i Gminy wystawił przeciwko M. W. tytuł wykonawczy nr 1.02.2014 z dnia 7 lutego 2014 r. i wydał postanowienie nakładające na zobowiązanego grzywnę w celu przymuszenia. Jak wskazano, po analizie sytuacji majątkowej M. W. oraz kosztów odtworzenia rowu organ ustalił wysokość grzywny na kwotę l 000,00 zł, zaznaczając jednocześnie, że kwota ta ma jedynie zmobilizować zobowiązanego do wykonania obowiązku i po jego realizacji może zostać umorzona. Na opisane powyżej postanowienie organu I instancji z dnia 7.02.2014 r. zażalenie złożył M. W., który wskazał, że grzywna została na niego nałożona bez wcześniejszej weryfikacji, czy wykonał orzeczony obowiązek. W ocenie M. W., sporny rowek jest w stanie umożliwiającym odprowadzanie wód. Ponadto składający zażalenie podkreślił, że wyraża zgodę na zainstalowanie rury krańcem północnym swojej działki nr [...], co spowoduje, iż istnienie rowu nie będzie w ogóle konieczne. M. W. wyraził też sprzeciw, co do wysokości nałożonej grzywny. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wskazanym wyżej postanowieniem utrzymało w mocy postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy z dnia 7.02.2014 r. Kolegium podało, że w kontrolowanym postępowaniu uprawnionym do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązków (wierzycielem) jest na podstawie art. 5 § l pkt l u.p.e.a. Burmistrz Miasta i Gminy, który wydał w I instancji decyzję nakładającą egzekwowany obowiązek. Wierzyciel ten na mocy art. 20 § l pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (u.p.e.a.) - występuje jednocześnie w roli organu egzekucyjnego. Według art. 26 § 4 u.p.e.a., jeżeli wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym, przystępuje on z urzędu do egzekucji na podstawie tytułu wykonawczego przez siebie wystawionego, natomiast wszczęcie egzekucji administracyjnej następuje z chwilą doręczenia zobowiązanemu tytułu wykonawczego (art. 26 § 5 pkt l u.p.e.a.). Kolegium Odwoławcze podkreśliło, że przepis art. 119 u.p.e.a. określa, iż grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego (§ 1). Grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym (§ 2). Art. 121 § l u.p.e.a., stanowi, iż grzywna w celu przymuszenia może być nakładana kilkakrotnie w tej samej lub wyższej kwocie, z zastrzeżeniem § 4. Każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 10 000 zł (art. 121 § 2 u.p.e.a.). Organ podkreślił, iż z art. 122 § l u.p.e.a. wynika, że grzywnę w celu przymuszenia nakłada organ egzekucyjny, który doręcza zobowiązanemu: 1) odpis tytułu wykonawczego zgodnie z art. 32; 1) postanowienie o nałożeniu grzywny. Nadto, Kolegium podało jakie elementy, stosownie do art. 122 par. 2 u.p.e.a. winno zawierać postanowienie o nałożeniu grzywny. Podkreślono przy tym, iż z akt sprawy wynika, iż Burmistrz Miasta i Gminy przed wydaniem zaskarżonego postanowienia doręczył zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego nr 1.06.2013 z dnia 3 czerwca 2013 r. Zdaniem Kolegium organ I instancji nie był więc zobligowany do wystawienia kolejnego tytułu wykonawczego nr 1.02.2014 z dnia 7 lutego 2014 r. dotyczącego tego samego obowiązku. Postępowanie organu w tym zakresie, jakkolwiek bezzasadne, nie miało wpływu na prawidłowość postanowienia kwestionowanego przez M. W.. Wskazano, iż w analizowanej sprawie grzywna w celu przymuszenia została nałożona na M. W., ponieważ obowiązek orzeczony decyzją Burmistrza Miasta i Gminy z dnia 19 października 2012 r. nr [...] nie został wykonany. M. W. jest bowiem zobowiązany do przywrócenia stanu poprzedniego spływu wód na działce nr [...] (takiego jaki stwierdzono podczas wizji na gruncie w dniu l marca 2012 r.) poprzez odtworzenie zasypanego rowu o parametrach: głębokość 25-30 cm, szerokość w dnie 20 cm, przebiegającego na przedłużeniu rowu znajdującego się na działce sąsiedniej nr [...] - w kierunku południowym, czyli na odcinku A-C opisanym m.in. na zdjęciu wykonanym podczas wizji na ww. działkach w dniu 10 października 2012 r., a nie na odcinku B-C, na którym zobowiązany odtworzył rowek. Materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, w tym notatka służbowa z dnia 20 lutego 2014 r. sporządzona po wizji w terenie wraz z dokumentacją zdjęciową wykonaną w dniu 20 lutego 2014 r., potwierdza, iż M. W. obowiązku objętego tytułem wykonawczym nie wykonał. Organ odwoławczy stwierdził, że zaskarżone postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy zawiera wszystkie wymagane elementy, wymienione w art. 122 § 2 u.p.e.a., zaś organ I instancji należycie uzasadnił wysokość nałożonej grzywny. Mieści się ona w zakresie wyznaczonym przez art. 121 § 2 u.p.e.a. Została zachowana proporcja pomiędzy istotą naruszonych poprzez niewykonanie obowiązku interesów a wysokością grzywny. Burmistrz Miasta i Gminy przy określaniu wysokości grzywny uwzględnił również kondycję finansową zobowiązanego. Podkreślono, że inny środek egzekucyjny mógłby spowodować większą uciążliwość dla Zobowiązanego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na opisane powyżej postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 27.03.2014 r. M. W. podał, że rozstrzygnięcie Kolegium jest dla niego krzywdzące, a wymierzona grzywna nie uwzględnia wszystkich okoliczności sprawy. W szczególności nie uwzględnia ono faktu, że wykonanie przedmiotowego rowu straciło znaczenie. Urząd Gminy w P. zakłada obecnie korytka przy drodze nr [...]. Nadto skarżący zawarł porozumienie z rodziną O., polegające na wyrażeniu zgody aby odprowadzać wodę po jego działce pod ogrodzeniem budynku nr [...] stanowiącym własność S. i A. O.. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone w sprawie stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna i skutkuje uchyleniem zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 27.03.2014 r. oraz poprzedzającego je postanowienia organu I instancji. Wskazane orzeczenia organów administracji wydane bowiem zostały z naruszeniem przepisów postępowania egzekucyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. 2012 r., poz. 270). Oceniając kontrolowaną sprawę należy w pierwszej kolejności zwrócić uwagę na fakt, że w dniu 3.06.2013 r. organ egzekucyjny – Burmistrz Miasta i Gminy, wystawił przeciwko M. W. tytuł wykonawczy o numerze 1.06.2013 r. (k. 259 a.a.), w którym jako treść obowiązku podlegającego wykonaniu wskazano: przywrócenie stanu poprzedniego spływu wód na działce nr [...] w S. (...). Jak podano w tytule wykonawczym, powyższy obowiązek wynika z decyzji Burmistrza Miasta i Gminy z dnia 19.10.2012 r. (znak: [...]). Następnie, organ egzekucyjny wydał postanowienie z dnia 7.06.2013 r. nakładające na zobowiązanego M. W. grzywnę w celu przymuszenia do wykonania powyższego obowiązku. Zauważyć należy, iż postanowienie Burmistrza z dnia 7.06.2013 r. uchylone zostało przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia 8.07.2013 r. (znak: [...]), zaś sprawa przekazana została do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Istotne dla zajętej przez sąd oceny niniejszej sprawy i uchylenia zaskarżonych postanowień, są czynności organu egzekucyjnego, podjęte w powtórnie wprowadzonym postępowaniu. Wskazać bowiem należy, iż w dniu 7.02.2014 r. organ I instancji wystawił ponowny (kolejny) tytuł wykonawczy (nr 1.02.2014) o treści tożsamej z treścią wcześniejszego tytułu wykonawczego z dnia 3.06.2013 r. Tak samo bowiem określony został zarówno podmiot zobowiązany (M. W.), jak również treść obowiązku podlegająca wykonaniu oraz podstawa prawna tego obowiązku (akt administracyjny). W kontrolowanej sprawie powstał zatem taki stan, że w obrocie prawnym występują (funkcjonują) jednocześnie dwa tytuły wykonawcze dotyczące tego samego obowiązku i tej samej osoby (zobowiązanego) wynikające z tej samej podstawy prawnej. Powyższa sytuacja nie jest prawidłowa. Zgodnie z art. 26 § 1 ustawy z dnia 17.06.1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. 2012 r., poz. 1015; dalej ustawa powoływana jako u.p.e.a.) organ egzekucyjny wszczyna egzekucję administracyjną na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego, sporządzonego według ustalonego wzoru. Jeżeli wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym, przystępuje z urzędu do egzekucji na podstawie tytułu wykonawczego przez siebie wystawionego (§ 4). Wszczęcie egzekucji administracyjnej następuje z chwilą doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego (§ 5 pkt 1). Art. 32 u.p.e.a. stanowi zaś, że organ egzekucyjny lub egzekutor, przystępując do czynności egzekucyjnych, doręcza zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego, o ile nie został wcześniej doręczony. W literaturze wskazuje się jednocześnie, że tytuł wykonawczy doręcza się zobowiązanemu w toku postępowania egzekucyjnego tylko jeden raz (tak C. Kulesza Komentarz do art. 32 u.p.e.a. teza 2.1 opubl. w Lex oraz P. Przybysz Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz do art. 32 teza 1; opubl. w LexPolonica). Zdaniem sądu, wydanie przez organ egzekucyjny drugiego tytułu wykonawczego i prowadzenie postępowania w oparciu o ten tytuł, nie było dopuszczalne. Obowiązek bowiem, który ma być wykonany w trybie postępowania egzekucyjnego, został już objęty wcześniej wydanym i doręczonym zobowiązanemu tytułem wykonawczym z dnia 3.06.2013 r. Niewątpliwie zatem, wydanie drugiego tytułu wykonawczego i doręczenie go M. W. było czynnością nie tylko zbędną ale i wadliwą. Powyższa czynność doprowadziła bowiem do tego, iż równocześnie toczyły się dwa, niejako równoległe, postępowania egzekucyjne dotyczące tej samej sprawy (obowiązku). Doprowadziło to także do stanu niepewności, co do tego, kiedy właściwie nastąpiło wszczęcie egzekucji w tej sprawie (por. art. 26 par. 5 pkt 1 u.p.e.a.) oraz który tytuł wykonawczy jest podstawą prowadzonej egzekucji. Stan taki należy ocenić jako niedopuszczalny. Zdaniem sądu, w zaistniałej w kontrolowanej sprawie sytuacji jednoczesnego funkcjonowania dwóch tytułów wykonawczych, postępowanie egzekucyjne wywołane przez ten drugi winno zostać umorzone, jako bezprzedmiotowe. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się przy tym, iż ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie reguluje zagadnienia związanego z funkcjonowaniem w obiegu prawnym dwóch tytułów wykonawczych, wydanych na podstawie tego samego orzeczenia. Dlatego uprawnionym będzie w takiej sytuacji sięgnięcia do rozwiązań zawartych w K.p.a. Niewątpliwie, postępowanie egzekucyjne prowadzone w oparciu o drugi tytuł wykonawczy, winno być umorzone - jako bezprzedmiotowe (tak NSA w wyroku z dnia 14.12. 2011 r. sygn. akt II OSK 1888/2010; LexPolonica nr 3115293; Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 24 marca 2011 r. sygn. akt II SA/Gd 774/2010; LexPolonica nr 2591955). Wskazany pogląd sąd orzekający w niniejszej sprawie akceptuje. Powyżej wskazane przyczyny i ich ocena prawna powodują, że kontrolowane postanowienie organu I jak i II instancji dotknięte są wadą nakazującą orzeczenia te uchylić, o czym sąd orzekł w pkt I sentencji. Podstawą prawną tego rozstrzygnięcia jest wskazany na wstępie uzasadniania art. 145 par. 1 pkt 1 lit c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na podstawie zaś art. 152 powołanej wyżej ustawy, sąd określił, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonywane. Jednocześnie należy wskazać, iż podnoszone przez skarżącego w skardze zarzuty, sąd ocenił jako niezasadne. W szczególności, nie mogły odnieść zamierzonego przez M. W. skutku okoliczności dotyczące utraty znaczenia obowiązku określonego w tytule wykonawczym, ze względu na prowadzone przez gminę prace przy drodze nr [...] oraz porozumienie zawarte z rodziną O.. Zauważyć należy, iż zgodnie z art. 29 par. 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. W tej sprawie zaskarżone było postanowienie dotyczące nałożenia na zobowiązanego grzywny w celu przymuszenia. Zatem zarówno przedmiot tej sprawy jak również wskazany wyżej przepis, określający kognicję organu egzekucyjnego, wykluczają możliwość badania podnoszonych przez skarżącego kwestii.