II SA/Kr 862/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie: WSA Krystyna Daniel WSA Paweł Darmoń (spr.) Protokolant: starszy sekretarz sądowy Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 października 2017 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Gorlicach na uchwałę Rady Gminy Lipinki z dnia 29 marca 2017 r. nr XXII/219/2017 w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobieganiu bezdomności zwierząt na terenie Gminy Lipinki w 2017 r. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Prokurator Rejonowy w Gorlicach wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwalę numer XXII/219/2017 z dnia 29 marca 2017r. w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Lipinki w 2017 r. Uchwale tej zarzucił: 1) obrazę art. 4 ust 1 i 2 w zw. z art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 roku o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U z 2016 r. poz. 296 ze zmianami) poprzez zaniechanie skierowania zaskarżonej uchwały Rady Gminy Lipinki Nr XXII/219/2017 do publikacji w dzienniku urzędowym, pomimo, że stanowi ona akt prawa miejscowego, co skutkuje nieuzyskaniem przez ten akt mocy obowiązującej, 2) istotne naruszenie prawa materialnego, a to art. 11a ust. 2 pkt 1, 4, 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2013 r. poz. 856 ze zmianami) poprzez zaniechanie wskazania w załączniku do uchwały Nr XXII/219/2017 Rady Gminy Lipinki stanowiącym "Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Lipinki na rok 2017" konkretnego schroniska dla zwierząt, w którym Gmina zapewnia miejsce dla bezdomnych zwierząt, konkretnego schroniska dla zwierząt dokonującego obligatoryjnej sterylizacji i kastracji zwierząt, konkretnego lekarza weterynarii, który będzie realizował zadanie związane z usypianiem ślepych miotów, 3) istotne naruszenie prawa materialnego, a to 11a ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o ochronie zwierząt (tekst jednolity Dz.U.2013.856 ze zmianami) poprzez brak wskazania, pomimo takiego obowiązku ustawowego, w § 10 załącznika do uchwały sposobu, tj. konkretnego trybu postępowania przy wydatkowaniu środków finansowych, w tym konkretnych kwot przeznaczonych, na realizację poszczególnych zadań programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Na podstawie tych zarzutów Prokurator wniósł na podstawie art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 roku prawo o postępowaniu przed sądem administracyjnym o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W uzasadnieniu skargi wskazano, że przedmiotowa uchwała w zakresie, w jakim nie została przekazana do publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego, jak również w zakresie, w jakim nie konkretyzuje schroniska zapewniającego opiekę bezdomnym zwierzętom, schroniska dla zwierząt, które realizuje obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt, lekarza weterynarii realizującego obowiązek usypiania ślepych miotów oraz nie określa określonego konkretnego trybu postępowania przy wydatkowaniu środków finansowych przeznaczonych na realizację programu jest sprzeczna z prawem. Zaskarżona uchwała narusza również art. 11a ust. 5 ustawy w zakresie, jakim nie określa sposobu wydatkowania środków finansowych na realizację programu, czyli nie wskazuje określonego trybu postępowania przy wydatkowaniu tych środków oraz konkretnych kwot przeznaczonych na realizację poszczególnych zadań programu. Co prawda w § 10 ust. 2 zawarto stwierdzenie, iż środki finansowe wydatkowane będą poprzez zlecanie świadczenia usług i dostaw, jednakże stwierdzenie to jest zbyt ogólne by przyjąć, iż w tym zakresie wypełniony został przez Radę Gminy ustawowy obowiązek. Zgodnie z brzmieniem art. 11a ust. 5 ustawy program, o którym mowa w ust. 1 zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Brak pełnej realizacji upoważnienia ustawowego w tym zakresie niewątpliwie stanowi o istotnym naruszeniu prawa. Skoro ustawodawca wskazał w sposób enumeratywny te elementy programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt, które są niezbędne w uchwale regulującej przedmiotową kwestię, w tym zawarł w analizowanym przepisie bezwzględny wymów określenia wysokości i sposobu wydatkowania związanych z nim środków, to tego rodzaju postanowienia obligatoryjnie winny się znaleźć w zaskarżonej uchwale. Jak bowiem słusznie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 19 maja 2016 roku sygn. II SA/Kr 221/16 pozostawienie organowi wykonawczemu gminy albo innym podmiotom współdziałającym z wykonaniu uchwały swobody w zakresie sposobu wydatkowania takich środków, względnie precyzowania tegoż sposobu w zawieranych umowach narusza przepisy prawa. Tylko powiązanie uchwalonej kwoty środków finansowych przeznaczonych na realizację programu z konkretnym sposobem ich wydatkowania pozwala przyjąć, że nie jest on fikcją i umożliwia faktycznie wykonanie poszczególnych zadań, które są liczne, zgodnie z przyjętymi w uchwale priorytetami. Tylko taka regulacja czyni też możliwym rzeczowe wykonanie kompetencji przyznanej ustawą podmiotom uprawnionym do opiniowania programu. Zdaniem skarżącego zaskarżona uchwała w sposób istotny narusza przepisy prawa materialnego, a mianowicie art. 4 ust 1 i 2 w zw. z art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 roku o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych oraz art. 11a ust.2 pkt 1, 4 i 6, jak również art. 11a ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o ochronie zwierząt. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Lipinki wniósł o oddalenie skargi w całości. Wskazał, że Rada Gminy Lipinki, po zasięgnięciu opinii powiatowego lekarza weterynarii, organizacji społecznych, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt oraz zarządców obwodów łowieckich, działających na obszarze gminy, podjęła uchwałę nr XXII/219/2017 z dnia 29 marca 2017 r. w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Lipinki w 2017 r. Zdaniem organu zaskarżona uchwała nie jest aktem prawa miejscowego gdyż nie zawiera norm postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Uchwała podjęta na podstawie przepisu art. 11a ustawy o ochronie zwierząt musi być zaliczona - jak sama nazwa wskazuje (program) do aktów planowania, będących aktem prawa wewnętrznego. Program opieki nad zwierzętami w naszym przypadku przede wszystkim konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z ustawy z 1997 r. o ochronie zwierząt. Treść programu stanowią, zatem plany, prognozy i zasady postępowania w określonych sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. W przedmiotowej uchwale próżno szukać postanowień o charakterze abstrakcyjnym i generalnym skierowanych do mieszkańców Gminy Lipinki, gdy te wynikają wprost z obowiązujących przepisów prawa i przepisów interpretowanej ustawy o ochronie zwierząt. Błędne z punktu widzenia zasad prawidłowej legislacji byłoby ich powtarzanie w zaskarżonej uchwale, dlatego też w przepisach uchwały nr XXII/219/2017 nie znajdujemy norm abstrakcyjnych i generalnych zawartych w ustawie o ochronie zwierząt, a jedynie normy planistyczne skierowane do organu wykonawczego Gminy Lipinki - Wójta Gminy i innych podmiotów i instytucji wykonujących uchwałę. Gminie Lipinki znane są orzeczenia sądów administracyjnych cytowanych przez Skarżącego, ale nie mają one zastosowania w przedmiotowej sprawie z powodów wskazanych powyżej, tj. w zaskarżonej uchwale Rady Gminy Lipinki nie ma norm abstrakcyjnych i generalnych, a jedynie planistyczne. Nie sposób się zgodzić również z pozostałymi zarzutami zawartymi w skardze a dotyczącymi naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt. Przepis art. 11a ust. 2 pkt 1, 4 i 6 ustawy, nie nakazuje bowiem wskazywania w Programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt cyt. "konkretnego schroniska dla zwierząt, w którym gmina zapewnia miejsce dla bezdomnych zwierząt, konkretnego schroniska dokonującego obligatoryjnej sterylizacji i kastracji zwierząt, konkretnego lekarza weterynarii, który będzie realizował zadanie związane z usypianiem ślepych miotów" tak jak to czyni art. 11a ust. 2 pkt 7 ustawy, który jednoznacznie stanowi, że Program obejmuje - wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich. W ocenie Gminy Lipinki jest to nadinterpretacja Skarżącego nie mająca podstaw prawnych. Jeżeliby racjonalny ustawodawca nałożył na Gminę takie obowiązki dotyczące wskazania konkretnych podmiotów realizujących zadania określone w programie, to by treść przepisu art. 11a ust. 2 pkt 1,4 i 6 odpowiadała treści pkt. 7, a tak nie jest. Gmina Lipinki realizuje wszystkie obowiązki określone w art. 11a ust. 2 pkt 1,4 i 6 ustawy w formach wskazanych w treści uchwały. Postanowienie zaskarżonej uchwały nie naruszają przepisu art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt, gdyż w gminnym programie znajdują się przepisy dotyczące wskazania wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Otóż przepis § 10 Programu stanowi, ze na realizację zadań wynikających z programu przeznacza się kwotę 20 000 zł, a środki finansowe wydatkowane będą poprzez zlecanie świadczenia usług i dostaw. Interpretacja Skarżącego idąca w kierunku cyt. "wskazywania konkretnego trybu postępowania przy wydatkowaniu środków finansowych w tym konkretnych kwot przeznaczonych na realizację poszczególnych zadań" nie ma podstaw w przepisach ustawy o ochronie zwierząt. Ponadto realizacja takiego nakazu byłaby niezwykle utrudniona, gdyż wiązało by się to z koniecznością uprzedniego zawierania umów na usługi i dostawy bez podstawy w przepisach obowiązującego programu regulującego tej kwestię. Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga została wniesiona na podstawie art. 8 § 1, art. 50 § 1, art. 52 § 1, art. 53 § 3 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) - dalej określanej jako "p.p.s.a.". Zgodnie z tymi przepisami kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowe. Prokurator oraz Rzecznik Praw Obywatelskich mogą wziąć udział w każdym toczącym się postępowaniu, a także wnieść skargę, skargę kasacyjną, zażalenie oraz skargę o wznowienie postępowania, jeżeli według ich oceny wymagają tego ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela. W takim przypadku przysługują im prawa strony. Skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. W przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, skargę można wnieść w każdym czasie. W pierwszym rzędzie należy rozważyć, czy zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, a tym samym, czy skarga jest dopuszczalna, gdyż skarga została wniesiona po upływie 6 miesięcy od dnia podjęcia uchwały. Orzecznictwo nie jest w tym zakresie jednolite, jednak w ostatnim czasie wyraźnie dominuje pogląd o zaliczeniu uchwał w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami do aktów prawa miejscowego. Najszerzej wypowiedział się w tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14.06.2017 r. sygn. II OSK 1001/17. Pogląd ten zaprezentowany został również w następujących wyrokach NSA: z dnia 13.03.2013r., sygn. II OSK 37/13, z dnia 2.02.2016 r., sygn. II OSK 3051/15, z dnia 30.03.2016 r., sygn. II OSK 221/16, z dnia 12.10.2016 r., sygn. II OSK 3245/14. Program programu opieki nad zwierzętami ma istotne znaczenie informacyjne dla mieszkańców, którzy mogą się dowiedzieć z niego, kto na terenie gminy prowadzi schronisko, gospodarstwo rolne, czy też jest podmiotem zobowiązanym do całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Systemowo poprawna, a celowościowo jedynie właściwa jest taka wykładnia przepisu art. 11a omawianej ustawy, która odczytuje zawarte tam upoważnienie, jako kompetencje rady gminy do podjęcia uchwały w formie aktu prawa miejscowego. (por. J. Bobrowicz, "Kwalifikacja aktu normatywnego jako aktu prawa miejscowego - na przykładzie uchwały w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt", Administracja, Teoria, Dydaktyka, Praktyka - z 2012 r., Nr 4, s. 44). Fakt, że określony program zawiera postanowienia jednostkowe i konkretne sama przez się nie pozbawia takiego aktu charakteru aktu prawa miejscowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 marca 2013 r., II OSK 37/13). Uchwała objęta skargą skierowana została do szerokiego kręgu określonych rodzajowo adresatów, tj. do mieszkańców gminy oraz podmiotów realizujących określone w tym Programie zadania. Jej postanowienia mają, zatem charakter generalny, gdyż określenie podmiotów realizujących Program pozwala mieszkańcom zachować się w sposób w nim przewidziany i oddać zwierzę do właściwego schroniska czy zawieźć poszkodowane zwierzę w wypadku drogowym do lekarza weterynarii. Skoro zaś uchwała zawiera przepisy powszechnie obowiązujące, winna być, jako akt prawa miejscowego, zgodnie z art. 42 ustawy o samorządzie gminnym, ogłoszona na zasadach i w trybie przewidzianym w ustawie z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłoszeniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Jest to warunek konieczny do jej wejścia w życie. Brak wykonania obowiązku prawidłowej publikacji aktu normatywnego jest równoznaczny z istotnym naruszeniem prawa, akt taki nie może bowiem wiązać adresatów utworzonymi w nim normami prawnymi i nie odnosi skutku prawnego. Takie tez stanowisko prezentowane jest w WSA w Krakowie np. wyrok sygn. II SA/Kr 221/16, II SA/Kr 105/16, II SA/Kr 153/16, II SA/Kr 398/16. Skoro zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, to podlegała ona publikacji w dzienniku urzędowym. Zaniechanie takiej publikacji przesądza o naruszeniu art. 4 ust 1 i 2 w zw. z art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 roku o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U z 2016 r. poz. 296 ze zmianami). Przechodząc do oceny legalności zaskarżonej uchwały na wstępie przytoczyć należy treść przepisu art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt, (Dz. U. z 2013, poz. 856, ze zm.). Stanowi on, że zapewnianie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gmin. Rada gminy wypełniając powyższy obowiązek określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt (ust. 1). Program ten obejmuje: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt (ust. 2). Program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować plan znakowania zwierząt w gminie (ust. 3). Program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować plan sterylizacji lub kastracji zwierząt w gminie, przy pełnym poszanowaniu praw właścicieli zwierząt lub innych osób, pod których opieką zwierzęta pozostają (ust. 3a). Realizacja zadań, o których mowa w ust. 2 pkt 3-6, może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt (ust.4). Program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina (ust.5). Z powyższego wynika zatem, że obowiązkowe elementy programu zostały określone w ust. 2 pkt 1 – 8 i ust. 5 art. 11a, fakultatywny określony został w ust. 3 i 3a. Obligatoryjne elementy programu, o których mowa w ust. 2 pkt 3 – 6 mogą zostać powierzone podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt. Zasadny jest zarzut naruszenia art. 11a ust. 2 pkt 1, 4, 6 przez nieuregulowanie w treści uchwały wszystkich obligatoryjnych elementów programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, a w szczególności poprzez zaniechanie wskazania < konkretnego schroniska dla zwierząt, w którym Gmina zapewnia miejsce dla bezdomnych zwierząt, < konkretnego schroniska dla zwierząt dokonującego obligatoryjnej sterylizacji i kastracji zwierząt, < konkretnego lekarza weterynarii, który będzie realizował zadanie związane z usypianiem ślepych miotów. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 marca 2013 r., II OSK 37/13 (publ. Lex/el.) wskazano, że dla zrealizowania zadań gminy w zakresie opieki nad bezdomnymi zwierzętami konieczne jest m.in. zapewnienie takim zwierzętom, w razie ich odławiania, miejsca w schronisku, zapewnienie obligatoryjnej kastracji lub sterylizacji w schronisku dla zwierząt, usypianie ślepych miotów. Zdaniem NSA wymóg "zapewnienia" bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt może być spełniony tylko w sytuacji, gdy takie schronisko już na tym etapie uchwalania programu istnieje i jest to schronisko konkretne, jednoznacznie oznaczone. Tak oznaczonemu schronisku można w programie powierzyć realizowanie określonych w art. 11a ust. 2 pkt 3-6 zadań. Brak wskazania w uchwalonym programie konkretnych podmiotów obowiązanych do wykonywania określonych zadań narusza powołane wyżej przepisy ustawy. Całkowicie podzielając te rozważania należy wskazać, że już na etapie podejmowania uchwały rada gminy powinna określić schronisko, w którym będą umieszczane bezdomne zwierzęta, a nie jak ma to miejsce w poddanej kontroli Sądu uchwale, poprzez wskazanie w sposób ogólnikowy, iż zadanie to będzie realizowane przez schronisko. To na etapie opracowywania projektu uchwały wójt winien zawrzeć stosowną umowę ze schroniskiem, które po uchwaleniu planu będzie realizowało powierzone mu zadanie. W sytuacji, w której umowa taka nie zostałaby zawarta, zadanie to nie byłoby możliwe do zrealizowania. Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt winien zawierać konkretne i jednoznaczne wskazania, co do sposobu realizacji ujętych w nim zadań. Powyższe, w ocenie Sądu, w sposób istotny narusza wskazany powyżej przepis ustawy, bowiem wymóg zapewnienie opieki może być realnie spełniony tylko i wyłącznie w sytuacji, gdy schronisko istnieje i jest wskazane w programie i tylko takiemu schronisku można powierzyć realizację zadania wynikającego z ww. przepisu. Naruszono także art. 11a ust. 2 pkt 4 u.o.z. przez nieuregulowanie w Programie kwestii sterylizacji albo kastracji zwierząt w schroniskach dla zwierząt. Wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że gmina zobowiązana jest do prowadzenia sterylizacji albo kastracji zwierząt bezdomnych w legalnie działającym (a zgodnie z powyższymi uwagami również konkretnym) schronisku dla zwierząt. Obowiązkiem Gminy jest przekazanie każdego odłowionego zwierzęcia do legalnego, jednoznacznie określonego schroniska dla zwierząt, w którym zwierzę powinno zostać poddane sterylizacji albo kastracji. Przepis ten mówi bowiem, że program obejmuje m.in. "obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt". Wyjątkiem od tej zasady mogą być oczywiście sytuacje, w których wykonanie zabiegu sterylizacji albo kastracji zwierzęcia zagrażałoby jego życiu lub zdrowiu. Kolejna kwestia to naruszenie art. 11a ust. 1 pkt 6 u.o.z. W § 7 wskazano jedynie, że usypianie ślepych miotów zwierząt "realizuje lekarz weterynarii na zlecenie gminy". Podobnie jak to było w przypadku wcześniejszych ogólnych sformułowań programu, zapis § 7 należy ocenić krytycznie. Należy również podzielić stanowisko skarżącego, co do naruszenia art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt. Przepis ten stanowi, że program zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Tymczasem § 10 zaskarżonej uchwały określa jedynie kwotę pieniężną, którą przeznacza się na realizację zadań wynikających z programu i stwierdza, że będą one wydatkowane "poprzez zlecanie świadczenia usług i dostaw". Z literalnego brzmienia przepisu wynika obowiązek wskazania nie tylko wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację Programu, ale również sposobu wydatkowania tych środków. Ogólnikowe stwierdzenie o zlecaniu usług i dostaw niewątpliwie warunku tego nie spełnia. W konkluzji stwierdzić należy, że organ podejmując uchwałę w przedmiocie programu opieki nad bezdomnymi zwierzętami i zapobiegania bezdomności zwierząt nie może pominąć żadnego z elementów wskazanych w art. 11a ust. 2 i ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt. Jest on zobowiązany do wyczerpania zakresu upoważnienia ustawowego przez uregulowanie wszystkich kwestii uznanych przez ustawodawcę za istotne, a uregulowanie to musi być dokonane w sposób kompleksowy, a zarazem precyzyjnie i konkretnie. Niewypełnienie tego obowiązku musi skutkować stwierdzeniem istotnego naruszenia prawa, powodującego nienależytą ochronę zwierząt, a w konsekwencji prowadzić do uznania nieważności całości uchwały. Ta bowiem musi zawierać wszystkie elementy wskazane w ustawie. W oparciu o powyższe, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku