II SA/Kr 865/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda (spr.) Sędziowie: WSA Krystyna Daniel NSA Joanna Tuszyńska Protokolant: Anna Balicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 października 2013 r. sprawy ze skargi J.Z. oraz D.Z. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego K. z dnia 10 maja 2013 r. nr [...] , znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia skargę oddala. Postanowieniem nr [....] z dnia 10 maja 2013 r., znak [....] , wydanym na podstawie art.134 w związku z art.144 k.p.a oraz art.80 ust.2 pkt 2 i art.83 ust.2 ustawyz dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednol. Dz. U. z 2010r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.), [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. stwierdził niedopuszczalność zażalenia J.Z. i D.Z. z dnia 18 kwietnia 2013 r. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. nr [....] z dnia 8 kwietnia 2013 r., znak [....] . Powyższym postanowieniem, wydanym na podstawie art.7 i art.77 § 1 k.p.a,.organ pierwszej instancji zażądał od D.Z. i J.Z. - inwestorów robót budowlanych wykonanych w lokalu nr [....] , w budynku w miejscowości [....] , usunięcia nieprawidłowości – braków, w przedłożonej ekspertyzie technicznej, w terminie do 1 miesiąca od dnia otrzymania niniejszego postanowienia poprzez:1) uzupełnienie przedłożonej ekspertyzy o obliczenia konstrukcyjne i rysunki w zakresie parametrów ściągu, który między innymi należy wykonać (według autora ekspertyzy) celem doprowadzenia samowolnie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Orzekając w ten sposób [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. podał, że decyzją nr [....] z dnia 17 października 2011r., znak [....] , Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. nałożył na D.Z. i J.Z. - jako inwestorów samowolnie wykonanych robót budowlanych w lokalu nr [....] budynku mieszkalnego wielorodzinnego położonego w miejscowości [....] oraz rozbudowy instalacji wod-kan i zabudowy części korytarza na parterze ścianami tym budynku, obowiązek wykonania w określonym terminie: - inwentaryzacji architektoniczne - budowlanej w/w robót budowlanych; - oceny technicznej dotyczącej w/w robót budowlanych wraz z określeniem ewentualnych robót koniecznych do wykonania celem doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z przepisami prawa budowlanego ; - inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej zbiornika na nieczystości ciekłe wraz z przyłączem kanalizacyjnym . Za pismem z dnia 30 marca 2012r. inwestorzy przedłożyli w PINB: - ekspertyzę techniczną robót budowlanych wykonanych w lokalu nr [....] nieruchomości [....] ,sporządzoną w marcu 2012r. przez mgr inż. J.F. ; - inwentaryzację architektoniczno - budowlaną, instalacyjną, powykonawczą w zakresie rozbudowy instalacji wod.-kan. do pomieszczenia łazienki, zabudowy części korytarza na parterze i wykonania fragmentu nowej ścianki g+k na poddaszu w budynku mieszkalnym wielorodzinnym w miejscowości [....] , powiat wielicki, sporządzoną w marcu 2012r. przez mgr inż. architekt E.S. . W dniu 8 czerwca 2012r., w ramach uzupełnienia złożonej w dniu 30 marca 2012r. dokumentacji, inwestorzy przedłożyli nadto oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w lokalu nr [....] oraz projekt przebudowy łazienki, zawierający wykaz zmian związanych z przedmiotowym zamierzeniem inwestycyjnym. Pismem z dnia 29 czerwca 2012 r., znak [....] , organ pierwszej instancji wezwał D.Z. i J.Z. wraz z E.S. i J.F. - autorami ekspertyz - do zgłoszenia się w siedzibie PINB w W. celem udzielenia wyjaśnień w przedmiocie przedłożonej dokumentacji w zakresie robót budowlanych wykonanych w lokalu mieszkalnym nr [....] budynku mieszkalnego wielorodzinnego [....] . W związku z zażaleniem D.Z. i J.Z. [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wydał postanowienie nr [....] z dnia 12 grudnia 2012 r., znak [....] , w którym uznał, że powyższe pismo - nazwane wezwaniem z dnia 29 czerwca 2012r.,znak [....] -ma charakter postanowienia wydanego w trybie art. 81c ust.2 ustawy -Prawo budowlane, a także po rozpatrzeniu zażalenia uchylił przedmiotowe postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji . W dniu 8 kwietnia 2013r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. wydał zaskarżone obecnie postanowienie nr [....] , znak [....] , z powołaniem jako podstawy prawnej art.7 i art.77 § 1 k.p.a. , na które zażalenie w ustawowo przewidzianym terminie złożyli D.Z. i J.Z . Mając na uwadze powyższe [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wyjaśnił, że zgodnie z art.134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne . W postępowaniu wstępnym organ odwoławczy podejmuje zatem zawsze czynności mające na celu ustalenie czy odwołanie (zażalenie) jest dopuszczalne i czy zostało wniesione z zachowaniem przepisów prawa. Niedopuszczalność odwołania (zażalenia) może wynikać z przyczyn o charakterze podmiotowym, jak również przedmiotowym. Przyczyny podmiotowe obejmują sytuacje złożenia odwołania (zażalenia) przez podmiot nie mający legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia, albo nie mający zdolności do czynności prawnych. Niedopuszczalność odwołania (zażalenia) z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia aktu administracyjnego w toku instancji. W ocenie [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. , w niniejszym przypadku zażalenie jest niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych, tj. z uwagi na wyłączenie przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia postanowienia nr [....] z dnia 8 kwietnia 2013r., znak [....] . Przedmiotowe postanowienie wydane zostało przez organ pierwszej instancji na podstawie art.7 i art.77 § l k.p.a., które stanowią: - art. 7 - W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli - art. 77 § 1- Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Powyższe przepisy nie przewidują możliwości zaskarżenia rozstrzygnięcia wydanego na ich podstawie poprzez wniesienie zażalenia. Postanowienie takie nie rozstrzyga o istocie sprawy, nie kończy postępowania administracyjnego, lecz reguluje wyłącznie kwestię wynikłą w toku postępowania, tj. pozwala na jednoznaczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, zebranie niezbędnego materiału dowodowego do jej prawidłowego zakończenia (wyrokiem NSA w Warszawie z dnia 3 października 2012r., sygn. akt II GSK 1169/11). Zgodnie z art.141 § 1 k.p.a.na postanowienia wydawane w toku postępowania administracyjnego służy stronie zażalenie wyłącznie, gdy przepisy prawa wprost możliwość taką przewidują. Skoro artykuły7 i 77 § 1 k.p.a.nie przewidują możliwości zaskarżenia postanowienia wydanego na ich podstawie poprzez złożenie zażalenia, powyższe nie jest możliwe i dopuszczalne. Kwestionowanie postanowienia wydanego na takiej podstawie prawnej możliwe będzie natomiast w odwołaniu od decyzji kończącej postępowanie prowadzone w tym przypadku w sprawie samowolnie wykonanych robót budowlanych w lokalu nr [....] budynku mieszkalnego wielorodzinnego [....] oraz rozbudowy instalacji wod-kan i zabudowy części korytarza na parterze ścianami g-k przez inwestorów D.Z. i J.Z . Odnośnie zarzutów zawartych w zażaleniu [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. podał, że z uwagi na brak możliwości zaskarżenia przedmiotowego postanowienia nie może się do nich ustosunkować. Zarzuty te będzie można ponowić przy ewentualnym złożeniu odwołania od decyzji kończącej postępowanie w niniejszej sprawie, albowiem zgodnie z art. 142 k.p.a. postanowienie, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwalaniu od decyzji. Wobec powyższego, po przeprowadzeniu postępowania wstępnego, w ocenie [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. wniesione zażalenie jest niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych, z uwagi na wyłączenie przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia w toku instancji postanowienia wydanego na podstawie art.7 i art.77 § 1 k.p.a. Wnosząc w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na postanowienie [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. nr [....] z dnia 10 maja 2013 r., znak [....] ., D.Z. i J.Z. domagali się jego uchylenia. Wyżej wymienieni wskazywali, że skarga dotyczy także postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia 8 kwietnia 2013 r., wnosili o zawieszenie obowiązku wykonania uzupełnienia ekspertyzy do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia odwołania, występowali o objęcie postępowania bezpośrednim nadzorem MWINB - podając, że żadnego z tych wniosków nie rozpatrzył [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego. Podtrzymując zarzuty dotyczące postanowienia organu pierwszej instancji D.Z. i J.Z. podnosili, że przy braku zażalenia [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. mógł dokonać jego oceny w trybie nadzoru merytorycznego oraz dbania o przestrzeganie prawa. Podkreślali, że praktycznie wszystkie decyzje i wezwania powstałe w PINB w W. są dla skarżących krzywdzące, zaś toczą się dwie sprawy - jedna dotycząca zmian w mieszkaniu (.....) i druga co do stanu całego budynku (......). Ekspertyzy przedstawiane przez skarżących, sporządzone przez specjalistów mających stosowne uprawnienia i doświadczenie są podważane, natomiast dokumenty składane przez M.J. Urząd traktuje jak własne . Skarżącym odmawia się dostępu do tych ekspertyz. D.Z. i J.Z. wnosili o zbadanie tej kwestii i zażądanie przez Sąd stosownych dokumentów. W dalszych wywodach skarżący akcentowali swoją trudną sytuacje majątkową, poddawali krytyce działania organu pierwszej instancji, zwracali się też o zażądanie przez Sąd wszystkich dokumentów związanych z przedmiotową nieruchomością wpisaną do rejestru zabytków oraz dokonanie obiektywnej oceny całej zaistniałej sytuacji. [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wnosil o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważy, co następuje . Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednol. Dz. U. z 2012r., poz. 270- oznaczana dalej jako p.p.s.a. ),odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a., sąd uprawniony jest do badania czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną ( art. 134 § 1 p.p.s.a. ), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy ( art. 135 p.p.s.a. ) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. W sytuacji, gdy przedmiotem postępowania sądowadministracyjnego jest zaskarżalne w myśl art. 3 § 2 pkt 2, przewidziane w art. 123 § 1-2 k.p.a. postanowienie organu administracji publicznej nie rozstrzygające o istocie sprawy, lecz dotyczące poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania administracyjnego, kontrola ta ma charakter ograniczony i nie obejmuje niezwiązanych z nim bezpośrednio kwestii materialnoprawnych lub procesowych. Z uwagi na powyższe poza rozważaniami w niniejszej sprawie pozostają wszelkie kwestie, których kompleksowej, obiektywnej kontroli domagają się skarżący, a dotyczących legalności działań Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. w postępowaniach znak [....] i [....] . Zaskarżonym aktem jest bowiem postanowienie nr [....] z dnia 10 maja 2013 r., znak [....] , wydane przez [....] Wojewódzkiego Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. na podstawie art.134 w związku z art.144 k.p.a oraz art. 80 ust.2 pkt 2 i art.83 ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (jednolity tekst Dz. U. z 2010r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.), którym organ ten stwierdził niedopuszczalność zażalenia J.Z. i D.Z. z dnia 18 kwietnia 2013 r. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. nr [....] z dnia 8 kwietnia 2013 r., znak [....] . Mając na uwadze treść zaskarżonego postanowienia, a także okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału i przebiegu postępowania należy uznać, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Kontrola tego aktu następuje zresztą niejako poza zarzutami skargi, w której nie są kwestionowane stwierdzenia [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. o niezaskarżalności w toku instancji postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. nr [....] z dnia 8 kwietnia 2013 r., znak [....] . Brak w skardze w szczególności zarzutów odnoszących się do ustaleń organu drugiej instancji odnośnie przedmiotu kwestionowanego postanowienia organ oceny prawnej co do jego zaskarżalności. Należy zgodzić się [....] Wojewódzkim Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. , że postanowienie, na które skarżący wnieśli zażalenie - pomimo braku pouczenia o takiej możliwości - ma charakter dowodowy. Zmierza ono bowiem do uzupełnienia zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w związku z treścią przedstawionych przez skarżących ekspertyz. Jako podstawę prawną postanowienia wskazano art. 7 i 77 k.p.a., których treść prawidłowo zacytował organ drugiej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Zgodnie z141 § 1 k.p.a., na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. W myśl art. 142 k.p.a., postanowienie na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji. Postanowienia dowodowe wydawane na postawie ogólnych regulacji zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego nie są zaskarżalne w toku instancji, z przyczyn trafnie wywiedzionych przez [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. albowiem ustawodawca nie przewidział w tym przypadku zażalenia. Kontrola legalności takich postanowień następuje dopiero w związku ze złożeniem odwołaniem od decyzji organu pierwszej instancji. Uwzględniając w stanie faktycznym niniejszej sprawy fakt uprzedniego wydania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. ostatecznej decyzji nr [....] z dnia 17 października 2011r., znak [....] , na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7, art. 80 ust.2 pkt 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednol. Dz. U. z 2010r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.) – którą nałożono na inwestorów obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania - kontrola kwestionowanego postanowienia organu pierwszej instancji będzie możliwa w przypadku zaskarżenia decyzji, jaka winna zapaść dopiero w sprawie. Stosownie bowiem do treści art. 51 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane, po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, i wydaje decyzję: 1) o stwierdzeniu wykonania obowiązku albo 2) w przypadku niewykonania obowiązku - nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Brak w sprawie niniejszej przesłanek, by kwestionowane przez skarżących postanowienie dowodowe organu pierwszej instancji uznać za jedno z postanowień natury dowodowej, które mogą również być wydawane przez organy nadzoru budowlanego w toku postępowań prowadzonych w sprawach tzw. samowoli budowlanej na podstawie przepisów szczególnych art. 50 ust. 1 – 5 , czy art. 81 c ust. 2- 5 ustawy – Prawo budowlane, a które są zaskarżalne. I tak, art. 50 ust. 1 i 3 tej ustawy stwarza podstawę do nałożenia na inwestorów przez organ nadzoru budowlanego w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust.1, w postanowieniu o wstrzymaniu prowadzenie robót budowlanych ( wykonywanych: 1.bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub2. w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub3. na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub 4.w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach) obowiązku przedstawienia, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz. Artykuł 81cust. 2 ustawy – Prawo budowlane upoważnia zaś zarówno organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, do nałożenia w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1 (uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego), obowiązku dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz, na koszty osoby zobowiązanej do ich dostarczenia. Kwestionowane postanowienie organu pierwszej instancji do powyższych nie należy, o czym świadczy jednoznacznie powołana w nim podstawa prawna, przedmiot i zakres nałożonych obowiązków, a także etap postępowania, na którym zostało ono wydane. Prawidłowo zatem [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. dokonując wstępnej oceny zażalenia wniesionego przez skarżących uznał je za niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych - z uwagi na wyłączenie przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia w toku instancji postanowienia wydanego na podstawie art. 7 i art.77 § 1 k.p.a. - i w ślad za tym, stwierdził niedopuszczalność zażalenia na podstawie art.134 w związku z art.144 k.p.a. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi – jak w sentencji wyroku, biorąc za podstawę art. 151 p.p.s.a.