II SA/Kr 867/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz (spr.) Sędzia WSA Paweł Darmoń po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 listopada 2021 r. sprawy ze skargi E. T. na postanowienie nr [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 25 maja 2021 r., znak: [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowalnych oddala skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat Grodzki postanowieniem z dnia 29 marca 2021 r., znak: ROIK [...], na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 z późn. zm.) wstrzymał inwestorowi: firma A rozbudowę budynków "[...] na terenie działki nr [...] obr.[...] przy ul. [...] w K. zrealizowanych bez zgody organu administracji architektoniczno- budowlanej oraz poinformował o dalszym toku postępowania zgodnie z art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, w szczególności wskazując, że w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia inwestor może złożyć wniosek o legalizację obiektu budowlanego lub jego części. W uzasadnieniu organ podał, że postępowanie w sprawie jw. zostało wszczęte z urzędu. Na podstawie oględzin przeprowadzonych w dniu 12 marca 2021 r. ustalono, że na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K. od strony tylnej do ul. [...] rozbudowany jest budynek usługowy, w konstrukcji szkieletowej na rzucie prostokąta z wyciętym mniejszym prostokątem w części północno - zachodniej. Budynek jest parterowy, niepodpiwniczony, z dachem jednospadowym z płyt warstwowych ze spadkiem przeciwnym do ulicy [...] (nachylony w kierunku wschodnim). Elementy konstrukcyjne wykonane zostały jako elementy stalowo - drewniane. Budynek pełni funkcję usługową. Roboty budowlane w dniu kontroli nie były prowadzone. Jak ustalono na podstawie oświadczenia inwestora w trakcie prowadzonych oględzin, przedmiotowy obiekt powstał w 2005 r. bez zgody organu administracji architektoniczno - budowlanej. Zgodnie z dyspozycją przepisu art. 28 ww. ustawy Prawo budowlane, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Przepisy art.29 i art.30 ustawy Prawo budowlane regulują sytuację, w których dla realizacji obiektów lub robót budowlanych nie jest wymagane pozwolenie na budowę oraz które wymagają zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno- budowlanej. W konsekwencji w niniejszej sprawie znajdzie zastosowanie art. 48 ust. 1 ww. ustawy Prawo budowlane. Inwestorem przedmiotowej rozbudowy jest E. T. który legitymuje się aneksem nr [...] do umowy dzierżawy z dnia 30 marca 1999 r. nr [...] Organ zaznaczył, że postanowienie należy do kategorii tzw. "postanowień związanych" i organ nadzoru budowlanego jest zobligowany do jego wydania w razie stwierdzenia samowoli budowlanej. Zażalenie na ww. postanowienie wniósł E. T., domagając się jego uchylenia i umorzenia postępowania. Żalący się zarzucił, że z zaskarżonego postanowienia nie wynika jakie roboty budowlane zostały wykonane i dlaczego wymagały pozwolenia na budowę. Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem nr [...] z dnia 25 maja 2021 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. -Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r., poz. 735, dalej: k.p.a.) i art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu organ podał, ze PINB w K. - Powiat Grodzki dokonał prawidłowej kwalifikacji przedmiotu postępowania administracyjnego. Niewątpliwie w stanie faktycznym sprawy miała miejsce rozbudowa budynku "[...]" na terenie działki nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K.. W toku postępowania organ I instancji ustalił, iż przedmiotowa rozbudowa miała miejsce w 2005 r. Jak wskazano w protokole z oględzin E. T. nie posiadał zgody z organu architektoniczno - budowlanego i był jedynym inwestorem przedmiotowych robót. Organ II instancji przedstawił uregulowania prawne dotyczące procedury legalizowania samowoli budowlanej (art. 48 ustawy Prawo budowlane i następne), podkreślając, że legalizacja obiektu jest prawem, a nie obowiązkiem strony. Odnosząc się do zarzutów zażalenia organ odwoławczy wskazał, że z ustaleń organu I instancji wynika, że przedmiotowy obiekt powstał w 2005 r. bez wymaganej zgody właściwego organu, wykonane roboty budowlane należy zakwalifikować jako rozbudowę o której mowa w art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane. Odwołując się do zapisów protokołu oględzin przeprowadzonych w dniu 12 marca 2021 r. organ II instancji stwierdził, że niewątpliwie doszło do rozbudowy przedmiotowego budynku handlowo-usługowego, bez wymaganego pozwolenia. Adresatem nakazu wstrzymania robót budowlanych związanych z rozbudową budynków organ I instancji prawidłowo, zgodnie z art. 52 ustawy Prawo budowlane, uczynił inwestora: firma A Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na opisane wyżej postanowienie Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł E. T., domagając się uchylenia postanowienia i zasądzenia kosztów postępowania. Skarżący zarzucił, że ani z zaskarżonego postanowienia, ani z postanowienia organu I instancji nie wynika, jakiego rodzaju robót ono dotyczy, w jakim okresie były wykonywanie i dlaczego – zdaniem organu - w tym okresie wymagały one pozwolenia lub notyfikacji. Z postanowienia nie wynika tym bardziej treść tych rzekomo naruszonych norm, ani wskazanie okresu ich obowiązywania. Wobec powyższego, zaskarżone postanowienie wydano bez ustalenia podstawowych elementów hipotezy normy, którą zastosowano, co czyni je oczywiście wadliwym, a postępowanie bezprzedmiotowym. W odpowiedzi na skargę Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Na wstępie należy wyjaśnić, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, albowiem w myśl art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Z punktu widzenia powyższego stwierdzić należy, że skarga okazała się bezzasadna. Kontrolowane postanowienie dotyczy wstrzymania rozbudowy budynku usługowego na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K.. Materialnoprawną podstawę postanowienia stanowią przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.). Zgodnie z art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. W postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części, zwanego dalej "wnioskiem o legalizację", oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części, zwanej dalej "decyzją o legalizacji", oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej (art. 48 ust.3). Przy czym postanowienie o wstrzymaniu budowy wydaje się również w przypadku zakończenia budowy (art. ust. 5). Wniosek o legalizację inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego może złożyć w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia o wstrzymaniu budowy, natomiast jeżeli zostało wniesione zażalenie na postanowienie o wstrzymaniu budowy, termin, o którym mowa biegnie od dnia, w którym to postanowienie stało się ostateczne (art. 48a ust. 1 i 3). Wydanie postanowienia o wstrzymaniu stanowi zatem pierwszą czynność organu w razie stwierdzenia samowoli budowlanej o jakiej mowa w art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane i stwarza możliwość wdrożenia procedury legalizacji samowoli budowlanej, przy czym inicjatywa w tym zakresie pozostawiona została inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy obiektu budowlanego. W konsekwencji organ zobowiąże do przedłożenia niezbędnych dokumentów legalizacyjnych dopiero po wystąpieniu z opisanym wyżej wnioskiem. Natomiast zaniechanie skorzystania z opisywanego uprawnienia, względnie zaistnienie innych okoliczności opisanych w art. 49e obligować będzie organ do wydania decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części. Istotne jest, że art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, przywołany w podstawie prawnej zaskarżonego postanowienia odnosi się do obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Wydanie zaskarżonego postanowienia wymagało zatem uprzedniego ustalenia, że bez wymaganej zgody organu architektoniczno-budowlanego miała miejsce budowa obiektu budowlanego. Zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy potwierdza ziszczenie się przesłanek wdrożenia procedury legalizacyjnej przewidzianej w art. 48 ust. 1 i nast. Nie ulega wątpliwości, że budynek usługowy na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K. został rozbudowany. Wynika to w sposób jednoznaczny z protokołu oględzin przeprowadzonych przez pracowników organu nadzoru budowlanego w dniu 12 marca 2021 r. w którym wskazano, że rozbudowany obiekt to "budynek w konstrukcji szkieletowej na szkicu prostokąta z wyciętym mniejszym prostokątem w części północno zachodniej. Budynek parterowy niepodpiwniczony dachu jednospadowym ze spadem przeciwnym do ulicy [...] (nachylony w kierunku wschodnim). Elementy konstrukcyjne wykonano jako elementy stalowo – drewniane (...). Budynek pełni funkcję pomieszczeń usługowych". Bezspornie na wykonanie przedmiotowego obiektu budowlanego nie zostało też wydane pozwolenie na budowę, co znalazło wyraz w treści protokołu, podpisanego przez skarżącego. Organ prawidłowo zakwalifikował wykonane roboty budowlane jako rozbudowę, a przypomnieć należy, że art. 3 pkt 6) stanowi, że ilekroć w ustawie jest mowa o budowie należy przez to rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Ustawa Prawo budowlane nie zawiera definicji rozbudowy, dlatego należy, stosując wykładnię językową przyjąć, że rozbudowa to powiększenie budowli lub obszaru zabudowanego, rozszerzenie zasięgu dotychczasowej inwestycji (tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 października 2020 r., sygn. II OSK 1735/18). Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Bezspornie również w dacie budowy tj. 2005 r., jak i w późniejszym okresie budowa przedmiotowego obiektu o powierzchni zabudowy 1114,46 m2 (co wynika z zalegającej w aktach sprawy inwentaryzacji obiektu) wymagała zgodnie z art. 28 ust. 1 cyt. ustawy pozwolenia na budowę. W ocenie Sądu ustalenia dokonane przez organy nadzoru budowlanego były wystarczające dla wydania zaskarżonego postanowienia, co znalazło dostateczny wyraz w sporządzonym uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, jak i uzasadnieniu postanowienia organu I instancji. Warto podkreślić, że jak wskazano w adnotacji urzędowej sporządzonej w dniu 17 czerwca 2020 r. fakt zrealizowania obiektu budowlanego w ramach samowoli budowalnej był znany organowi od 2008 r. kiedy to wpłynął wniosek o przeprowadzenie między innymi legalizacji przedmiotowego obiektu budowlanego. Z notatki tej nie wynika kto był autorem pisma, jednak można przypuszczać, że skoro zawierał wniosek o przeprowadzenie legalizacji to został złożony przez inwestora, bądź inną osobę żywotnie zainteresowaną doprowadzeniem wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Okoliczność ta w zestawieniu z pozyskaną do akt sprawy inwentaryzacją obiektu budowlanego oraz protokołem oględzin nie pozostawia wątpliwości co do zasadności wydania zaskarżonego postanowienia. Należy również stwierdzić, że postanowienie organu I instancji zawiera wszystkie niezbędne elementy określone w art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, a więc informacje o możliwości i terminie złożenia wniosku o legalizację obiektu, a także o obowiązku i wysokości opłaty legalizacyjnej. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak sentencji.