II SA/Kr 869/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Asesor WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 28 grudnia 2005r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi B. P. na uchwałę Rady Gminy K. z dnia [...] kwietnia 2005r., Nr [...] w przedmiocie nieuwzględnienia wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego postanawia: skargę odrzucić Działka nr 1, położona w miejscowości B. (Gmina K.) o powierzchni [...] arów i 90 m2 była przeznaczona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przez Radę Gminy K. w dniu [...] kwietnia 1993r. nr [...] częściowo pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, obejmującą pas 50 metrowy od drogi i powierzchnię [...] m2 oraz częściowo jako pod tereny rolne przeznaczone na uprawy polowe (obejmujące powierzchnię [...] m2). Plan ten utracił ważność z końcem 31 grudnia 2003r. W dniu [...] lipca 2004r. Rada Gminy K. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectw Gminy K.. Uchwala ta została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z 2004r. Nr [...], poz. [...]. Zgodnie z nowo obowiązującym planem miejscowym zagospodarowania przestrzennego działka nr 1, położona w miejscowości B., została w całości zaklasyfikowana jako tereny rolne R1, z podstawowym przeznaczeniem pod grunty rolne, trwałe użytki zielone, sady i ogrody. Jako przeznaczenie dopuszczalne ustalono zabudowę związaną z hodowlą, produkcją i przetwórstwem rolno-spożywczym, zadrzewienia, cieki, terenowe urządzenia rekreacyjne, ścieżki, szlaki turystyczne, drogi dojazdowe, drogi rowerowe, obiekty i urządzenia infrastruktury technicznej oraz urządzenia wodne. W dniu 17 marca 2005r. Skarżąca zwróciła się do Wójta Gminy K. z wnioskiem o usunięcie naruszenia prawa, polegające na zmianie przeznaczenia działki nr 1 z terenu budowlanego na działkę o przeznaczeniu na teren rolny bez wiedzy i zgody samej Skarżącej jako współwłaścicielki tej działki. W dniu 29 marca wezwanie o usunięcie ww. naruszenia prawa Skarżąca skierowała do Przewodniczącego Rady Gminy K. Na wezwanie to organ uchwałodawczy Gminy K. uchwałą z dnia [...] kwietnia 2005r. nr [...] nie uwzględnił wezwania Skarżącej do usunięcia naruszenia jej interesu prawnego dokonanego uchwałą Rada Gminy K. z dnia [...] lipca 2004r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectw Gminy K.. W uzasadnieniu tej uchwały przytoczono przeznaczenie w obowiązującym planie miejscowym zagospodarowania przestrzennego przeznaczenia ww. działki nr 1 jako terenu rolnego R1, wskazując, iż na działce tej istnieje całkowity zakaz zabudowy mieszkaniowej, a dopuszcza się jedynie zabudowę związaną z hodowlą, produkcją i przetwórstwem rolno-spożywczym. Wyjaśniono, że procedura uchwalania obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectw Gminy K. została przeprowadzona prawidłowo, a przy tym dodatkowo konsultowano i informowano zainteresowanych o uwarunkowaniach i procedurze przygotowania projektu planu miejscowego. Odbyły się spotkania z autorami planu i władzami Gminy w sołectwach. Przeznaczenie działki nr 1 wyraźnie zakazujące zabudowy mieszkaniowej wynika między innymi z faktu, iż teren ten znajduje się w obszarze zalewowym. Zgodnie zaś z polityką prowadzona przez Rejonowy Zarząd Gospodarki Wodnej - organ uzgadniający plan miejscowy - należy ograniczać możliwości zabudowy mieszkaniowej na terenach podmokłych i zalewowych. Dopuszczono, i to pod pewnymi warunkami, możliwość modernizacji bądź przebudowy istniejących obiektów na takich terenach. Wskazano również na spełnieni obowiązku wyłożenia projektu planu miejscowego do publicznego wglądu w miesiącu styczniu 2004r., a więc w okresie, w którym już nie obowiązywał poprzedni miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego i utraciło ważność przeznaczenie działki nr 1 jako obszaru zabudowy mieszkaniowej. Przy tym ani w okresie wyłożenia projektu planu, ani w terminie 14 dni po tym wyłożeniu Skarżąca nie wniosła żadnych zastrzeżeń ani uwag. W ocenie Rady Gminy zmiana przeznaczenia działki nr 1 nie jest naruszeniem prawa. Zmiana ta jest dopuszczalna nawet bez zgody jej właściciela, ponieważ w tym zakresie organy gminy działają w ramach władztwa planistycznego. Na tą uchwałę (Rady Gminy K. z dnia [...] kwietnia 2005r. nr [...]) Skarżąca wniosła skargę, żądając stwierdzenia jej nieważności w całości. W obszernej skardze zarzucono Radzie Gminy podjęcie uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego niezgodnie z prawem. Zarzucono, że uchwała w sprawie planu miejscowego spowodowała zmianę przeznaczenia działki nr 1 o całkowitej powierzchni [...] m2, której część położona w odległości 50 metrów od linii pasa drogowego o powierzchni [...] m2, została przekwalifikowana z terenu budowlanego na działkę o przeznaczeniu rolnym (tereny rolne oznaczone symbolem R1). W przekonaniu Skarżącej Rada Gminy dąży do pozbawienia właściciela własności działki nr 1, ponieważ jest ona bardzo korzystnie położona. Pozbawienie Skarżącej tej działki miałoby polegać na przeznaczeniu jej w przyszłości na cele publiczne i przymusowym wykupieniu za minimalną wartość. W skardze wyjaśniono, iż w zaświadczeniu wydanym przez Wójta Gminy K. z dnia [...].06.1994r. dla byłej właścicielki działki nr 1 stwierdza się przeznaczenie tej działki jako teren budowlany i teren upraw rolnych. W 1994r. Skarżąca wraz z A. J. otrzymała w drodze darowizny własność tej działki. Wskazano następnie na dokonanie wyceny nieruchomości obejmującej ww. działkę przez biegłego rzeczoznawcę, który potwierdził - za potrzeby zobowiązań podatkowych - przeznaczenie ww. działki jako teren budowlanego o powierzchni [...] m2 i obszaru upraw polowych o powierzchni [...] m2. W 2005r. Wójt Gminy K. wydał zaświadczenie z którego wynika przeznaczenie całej działki nr 1 na tereny rolne R1. Zaświadczenie to zostało wydane na podstawie nowego planu miejscowego, uchwalonego w dniu [...] lipca 2004r. przez Radę Gminy K. i ogłoszonego w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z dnia [...].08.2004r. Takie przeznaczenie ww. działki zawierające, stosownie do § 42 planu miejscowego, całkowity zakaz zabudowy mieszkaniowej, czyni niemożliwym uzyskanie pozwolenia na budowę. Skarżąca przytacza w skardze treść rozmów przeprowadzanych z Wójtem Gminy K. w przedmiocie zmiany przeznaczenia tej działki i wyjaśnienia przesłanek, takie mogły spowodować taką zmianę. Skarżąca wyjaśnia, iż w dniu 17 marca 2005r. wysłała listem poleconym do Wójta Gminy wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, spowodowane uchwałą Rady Gminy z dnia [...] lipca 2004r. Nr [...] zawierającą plan miejscowy obejmujący ww. działkę. Kolejne wezwania do usunięcia naruszenia prawa zostały złożone w dniu 29 marca 2005r. do Rady Gminy K., a także Przewodniczącego Rady Gminy. W dniu następnym (30 marca 2005r.) wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zostało skierowane do wszystkich pozostałych radnych Rady Gminy K.. W kolejnych wnioskach z dnia 15.04.2005r. Skarżąca zwróciła się do Rady Gminy o wyjaśnienie faktu zatrudniania praktykantów w zakresie sporządzania projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dopuszczalności oznaczenia kolorem zielnym linii w już nie obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego z [...] kwietnia 1993r., poinformowała o podjęciu nieformalnych czynności przez Wójta tej Gminy w sprawie wprowadzenia zmian w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz o braku poinformowania przez Wójta Gminy K. jej organu uchwałodawczego o naruszeniu prawa dokonanego uchwałą z dnia [...] lipca 2004r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W skardze wskazano, że zaskarżoną uchwałę Rady Gminy K. z dnia [...] kwietnia 2005r. nr [...] odmawiającą uwzględnienia wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego Skarżącej, dokonanego uchwałą Rady Gminy K. z dnia [...] lipca 2004r. Nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectw Gminy K., Skarżąca otrzymała w dniu 16 maja 2005r. W ocenie Skarżącej wyjaśnienia zawarte w tej uchwale (z dnia [...] kwietnia 2005r.), zgodnie z którym zmiana przeznaczenia działki nr 1 na tereny rolne została podyktowana usytuowaniem tej działki na terenach zalewowych, nie znajdują jakiegokolwiek uzasadnienia i zostały podyktowane chęcią pozbawienia Skarżącej jej działki poprzez wprowadzenie zakazu jej zabudowy. W dniu 3 sierpnia 2005r. Skarżąca osobiście złożyła w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Krakowie wniosek o sprostowanie błędów pisarskich w swoje skardze. Błędy te dotyczą miejsca publikacji uchwały Rady Gminy K. z dnia [...] kwietnia 1993r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W odpowiedzi na skargę, Wójt Gminy K. wniósł o jej odrzucenie lub oddalenie - w razie uznania wniesienia skargi w terminie. Uzasadniając swoje stanowisko Wójt Gminy podniósł, iż obowiązujący do końca 2003r. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy K. określał przeznaczenie działki nr 1 w miejscowości B. jako tereny budowlane w pasie 50 metrów od drogi i w pozostałym obszarze jako tereny rolne. Obowiązujący obecnie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, uchwalony uchwałą Rady Gminy K. z dnia [...] lipca 2004r. nr [...] klasyfikuje ww. działkę nr 1 jako teren przeznaczony pod grunty rolne, trwałe użytki zielone, sady i ogrody, z jednoczesnym całkowitym zakazem zabudowy mieszkaniowej w ramach nowej zabudowy. Dopuszczalnym przeznaczeniem terenu obejmującego działkę nr 1 jest zabudowa związana z hodowlą, produkcją i przetwórstwem rolno-spożywczym, ponadto zadrzewienia, cieki, terenowe urządzenia rekreacyjne, ścieżki, szlaki turystyczne, drogi dojazdowe, drogi rowerowe, obiekty i urządzenia infrastruktury technicznej oraz urządzenia wodne. Wójt Gminy K. wyjaśnił, iż uchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego uchwałą Rady Gminy z dnia [...] lipca 2004r. nr [...] nastąpiło z zachowaniem procedury określonej w ustawie z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Rada Gminy podjęła uchwałę w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectw Gminy K., zawiadomiono wszystkie organy i instytucje, których udział w procedurze uchwalania planu miejscowego zapewnia ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Projekt planu miejscowego został uzgodniony z wszystkimi właściwymi organami. Wójt Gminy K. podniósł również, iż Skarżąca nie wniosła żadnych uwag bądź zastrzeżeń w zakresie przekwalifikowania jej działki (nr 1) w okresie wyłożenia projektu planu miejscowego do publicznego wglądu, jak i w terminie 14 dni po upływie okresu wyłożenia. Odnosząc się do zakwalifikowania działki nr 1 Wójt Gminy wyjaśnił, iż Instytut Rozwoju Miast potwierdził stanowisko o położeniu tej działki na obszarze terenów zalewowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W niniejszej sprawie skarżąca wniosła skargę na uchwałę organu gminy naruszającą- w ocenie skarżącej - jej interes prawny. Jedną z przesłanek uzasadniających skuteczność wniesienia skargi na uchwałę organu gminy jest wyczerpanie trybu postępowania określonego w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity z 2001 r. Dz. U. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Dokonując wykładni przytoczonego przepisu należy wskazać, iż warunkiem skutecznego wniesienia skargi na uchwałę rady gminy jest kumulatywne spełnienie następujących przesłanek: a) podjęcie uchwały lub zarządzenia przez organ gminy, b) naruszenie interesu prawnego bądź obowiązku skarżącego w drodze uchwały (zarządzenia) organu gminy, c) uchwała lub zarządzenie organu gminy obejmuje sprawę z zakresu administracji publicznej, d) bezskuteczne wezwanie organu gminy do usunięcia naruszenia. W niniejszej sprawie skarżąca nie spełniła wszystkich ww. przesłanek. Skarga dotyczy bowiem uchwały Rady Gminy K. z dnia [...] kwietnia 2005r. nr [...] w sprawie nieuwzględnienia wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego dokonanego uchwałą Nr [...] Rady Gminy K. z dnia [...] lipca 2004r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectw Gminy K. Skarżąca zaskarżyła więc do sądu administracyjnego nie uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale uchwałę nie uwzględniającą wezwania skarżącej do usunięcia naruszenia jej interesu prawnego w drodze uchwały Rady Gminy K.. Uchwała Rady Gminy K. z dnia [...] kwietnia 2005r. nr [...] w sprawie nieuwzględnienia wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego skarżącej stanowi swoisty środek prawny zaskarżenia, niezbędny przed skutecznym wniesieniem skargi na uchwałę organu gminy do właściwego sądu administracyjnego. Należy przy tym podnieść, iż na uchwałę Rady Gminy K. z dnia [...] kwietnia 2005r. nr [...] w sprawie nie uwzględnienia wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego skarżącej, skarżąca nie wniosła wezwania do usunięcia naruszenia jej interesu prawnego dokonanego tą właśnie uchwałą. Wniesienie zaś skargi bez uprzedniego (bezskutecznego) wezwania organu gminy do usunięcia naruszenia interesu prawnego bądź uprawnienia jest niedopuszczalne (tak NSA w wyroku z dnia 21 czerwca 1995r, sygn. akt III SA 1127/94, opub. w Pr. Gosp. 1995r., nr 11, poz. 21). Wojewódzki Sąd Administracyjny z urzędu podnosi, iż skarżącą jednocześnie ze skargą wniesioną na uchwałę Rady Gminy K. z dnia [...] kwietnia 2005r. nr [...] w sprawie nie uwzględnienia wezwania do usunięcia naruszenia jej interesu prawnego, zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego uchwałę Rady Gminy K. z dnia [...] lipca 2004r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectw Gminy K. (sygn. akt II SA/Kr 872/05). Ta okoliczność dodatkowo potwierdza, że celem skarżącej było objęcie tą skargą uchwałę Rady Gminy K. z dnia [...] kwietnia 2005r. nr [...]. W związku z powyższym należy uznać, że w tej sprawie skarga jest niedopuszczalna, ponieważ nie został wyczerpany tryb postępowania określony w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym. W tej sytuacji należało uznać, że w związku z nie spełnieniem przesłanki dopuszczalności wniesienia skargi na uchwałę organu gminy, przewidzianej w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym w związku z art. 52 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270), skargę należy - zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - odrzucić, ponieważ jej wniesienie jest niedopuszczalne z powodu braku wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego. W związku z powyższym należało orzec jak w sentencji.