II SA/Kr 876/01

Naczelny Sąd Administracyjny w W. po rozpoznaniu w dniu 26 września 2001 r. sprawy ze skargi Wiktorii W.-C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 5 lutego 2001 r., (...) w przedmiocie odmowy przyznania pomocy pieniężnej w postaci zasiłku dla matki wychowującej dziecko urodzone 10 listopada 2000 r. i jednorazowego zasiłku dla dziecka - uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, (...). Decyzją z dnia 6 grudnia 2000 r. (...) wydaną na podstawie art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 stycznia 1993 r. o planowaniu rodziny i ochronie płodu ludzkiego i warunkach dopuszczalności przerywania ciąży, oraz par. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 października 1993 r. w sprawie określenia form oraz trybu udzielania kobietom w ciąży oraz matkom wychowującym dziecko pomocy w zakresie opieki socjalnej i prawnej, art. 46 ust. 5 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej, Kierownik Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w M. odmówił przyznania Wiktorii W.-C. pomocy pieniężnej w postaci zasiłku dla matki wychowującej dziecko urodzone dnia 10 listopada 2000 r. i jednorazowego zasiłku na dziecko. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że przy obecnym kryterium dochodowym na osobę w rodzinie wynoszącym 401 zł, faktyczny dochód na osobę w rodzinie wnioskującej wynosi 266,66 zł. Jednakże wobec faktu, że wnioskująca jest obywatelką U. i nie posiada karty stałego pobytu, zgodnie z art. 2 b ustawy o pomocy społecznej nie przysługuje jej prawo do świadczeń z pomocy społecznej. W odwołaniu od tej decyzji Wiktoria W.-C. podniosła, że jest cudzoziemką, żoną obywatela polskiego. Jej mąż jest osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku. Dziecko urodzone 10 listopada 2000 r. również jest obywatelem polskim. Sama odwołująca się posiada kartę czasowego pobytu w RP. Decyzją z dnia 5 lutego 2001 r. (...) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. na podstawie art. 2 b, 4 ust. 1 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej i art. 138 par. 1 Kpa decyzję organu I instancji utrzymało w mocy. Uznało bowiem, że skoro zgodnie z par. 5 ust. 1 rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 5 października 1993 r. w sprawie określenia zakresu i form oraz trybu udzielania kobietom w ciąży oraz wychowującym dziecko pomocy w zakresie opieki socjalnej i prawnej, świadczenia przyznawane są przez ośrodek pomocy społecznej w trybie i na zasadach określonych ustawą, to art. 2b ustawy o pomocy społecznej ma zastosowanie do postępowania w sprawie świadczeń określonych cytowanym rozporządzeniem. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Wiktoria W.-C. powtórzyła zarzuty swego odwołania dodając, że odmowa przyznania jej świadczenia jest niehumanitarna i niegodna narodu polskiego. Strona przeciwna wniosła o oddalenie skargi odwołując się do motywów swego rozstrzygnięcia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył: W Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w art. 37 została określona generalna zasada ochrony wolności i praw cudzoziemców znajdujących się pod władzą Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z ust. 2 tego artykułu wyjątki od tej zasady określa ustawa. Ustawowym odzwierciedleniem tej reguły jest zapis art. 25 ustawy z dnia 25 czerwca 1997 r. o cudzoziemcach według którego "cudzoziemiec podczas pobytu na terytorium RP ma takie same prawa i obowiązki jak obywatel polski, o ile przepisy niniejszej ustawy lub innych ustaw nie stanowią inaczej". W sytuacji, kiedy Polski i Ukrainy nie wiążą umowy międzynarodowe, których przedmiotem byłaby regulowana odmiennie pomoc określona ustawą z dnia 7 stycznia 1993 r. o planowaniu rodziny, ochronie płodu ludzkiego i warunkach dopuszczalności przerywania ciąży, opisana na wstępie zasada ma pełne zastosowanie do stanu sprawy niniejszej. Rozważyć zatem trzeba, czy z ustawy z dnia 7 stycznia 1993 r. wynika ograniczenie praw nią przewidzianych w stosunku do osób będących cudzoziemcami, a przebywających na terenie Polski. Ustawą tą został określony krąg podmiotów, którym pomoc przysługuje. Zgodnie z art. 2 ust. 1 są to kobiety w ciąży, w okresie płodu i po porodzie. W tym, jak i w pozostałych przepisach ustawy nie wyłączono spod opieki państwa /czy też samorządu/ kobiet, które nie są obywatelami polskimi. Na podstawie art. 2 ust. 4 w dniu 5 października 1993 r. zostało wydane przez Radę Ministrów rozporządzenie w sprawie określenia zakresu i form oraz trybu udzielania kobietom w ciąży oraz wychowującym dziecko pomocy w zakresie opieki socjalnej i prawnej /Dz.U. nr 97 poz. 441 ze zm./. par. 5 ust. 1 tego rozporządzenia stwierdza, iż świadczenia i zwrot wydatków, o których mowa w par. 2 i par. 3 przyznaje ośrodek pomocy. Jakkolwiek prawodawca nie dookreślił o jaką ustawę chodzi, Są oczywistą jest, że jest to ustawa o pomocy społecznej. Tam bowiem określony został tryb przyznawania świadczeń przez ośrodki pomocy społecznej, tam też uregulowana została struktura i organizacja tej pomocy łącznie ze wskazaniem organów administracji uprawnionych do wydania stosowanych decyzji. Upoważnienie zawarte w art. 2 ust. 4 ustawy z 7 stycznia 1993 r. o planowaniu rodziny (...) obejmowało określenie zakresu, formy i trybu udzielania pomocy w drodze rozporządzenia. Zgodnie z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP regulacja objęta rozporządzeniem nie może wykraczać poza ramy ustawowej delegacji. Wykroczenie takie powoduje niezgodność aktu wykonawczego z ustawą. Stosownie więc do wskazania wynikającego z wyżej wymienionego przepisu należy odczytywać treść rozporządzenia z dnia 5 października 1993 r. Użytemu w par. 5 sformułowaniu "i na zasadach" nie można nadać takiego znaczenia, które nie mieści się w dyspozycji art. 2 ust. 4 ustawy z 7 stycznia 1993 r. Jedyna możliwa do zaakceptowania wykładnia tego zapisu prowadzi do wniosku, iż owe "zasady" - to nic innego tylko zasady proceduralne związane z trybem postępowania. W przeciwnym wypadku należałoby stwierdzić, że Rada Ministrów odwołując się do zasad mających charakter materialnoprawny, a określonych ustawą o pomocy społecznej, działała bez ustawowego upoważnienia. /por. podobnie - wyrok NSA z dnia 4 marca 1997 r. II SA/Gd 1623/96 - ONSA 1997 Nr 4 poz. 184/. Art. 2b ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej wyłączający z kręgu podmiotów uprawnionych do świadczeń cudzoziemców nie posiadających kart stałego pobytu lub statusu uchodźcy, został umieszczony w rozdziale 1 pt. "zasady ogólne i zakres podmiotowy ustawy". Nadając taki tytuł rozdziałowi ustawodawca jednoznacznie zdecydował, że przepisy w nim zawarte dotyczą jednego z zakresów tego tytułu. Z całą pewnością przepis art. 2 b stanowi uzupełnienie treści drugiej, a nie pierwszej części cytowanego tytułu. Nie jest więc w istocie zasadą ustawy, lecz określeniem kręgu osób wyłączonych spod jej działania. Niezależnie jednak nawet od zakwalifikowania omawianego przepisu stwierdzić należy, że nie ma on zastosowania do ustawy z dnia 7 stycznia 1993 r. o planowaniu rodziny (...)". Po pierwsze, jak wyżej wskazano żaden przepis tej ustawy, ani rozporządzenia wykonawczego nie odsyła do materialnoprawnych podstaw przyznawania świadczeń z ustawy o pomocy społecznej. Po wtóre ustawa z dnia 7 stycznia 1993 r. podstawy te samodzielnie kształtuje. Jakkolwiek świadczenia przyznawane zarówno na podstawie ustawy o pomocy społecznej, jak i na podstawie ustawy omawianej mają charakter socjalny, to diametralnie różne są ich konstytutywne źródła. Pierwsze z nich mają umożliwić osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, takiemu też celowi podporządkowane są regulacje ustawy o pomocy społecznej /art. 1 ust. 1 ustawy/. Zadaniem drugich jest realizacja obowiązków państwa: troski o życie i zdrowie człowieka, zapewnienia prawa każdego do odpowiedzialnego decydowania o posiadaniu dzieci, prawa do informacji, edukacji itp. w ramach planowania rodziny, ochrony płodu i warunków dopuszczalności przerywania ciąży - a to zgodnie z tytułem i preambułą ustawy. Socjalny charakter świadczeń jest zatem kwestią wtórną do założonego celu i istoty ustawy. To zaś przesądza o tym, że obie ustawy regulują odrębną materię, a dopiero sposób ich wykonania w zakresie trybu przyznawania świadczeń jest zbieżny. W takiej sytuacji nie jest dopuszczalne bez wyraźnego odesłania stosowanie przepisów jednej ustawy do stanów przyporządkowanych drugiej. Przepis art. 2 b ustawy o pomocy społecznej ogranicza krąg osób uprawnionych do świadczeń tylko z tej ustaw, a nie ustawy z 7 stycznia 1993 r. o planowaniu rodziny, ochronie płodu ludzkiego i warunkach dopuszczalności przerywania ciąży. Ta ostatnia, jak wyżej wskazano, krąg osób uprawnionych określa samodzielnie. Naruszenie wskazanych wyżej przepisów prawa materialnego, jako mające wpływ na wynik postępowania, powoduje konieczność uchylenia - na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 1 w związku z ust. 2 pkt 1 i art. 29 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym - decyzji organów obu instancji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 55 ust. 1 wyżej wymienionej ustawy.