II SA/Kr 876/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie WSA Ewa Rynczak / spr. / AWSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 marca 2008 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania o wstrzymanie robót budowlanych - skargę oddala - Decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. znak: [...] na podstawie art. 80 ust. 2, pkt.1, art. 81 ust. 1, pkt. 2 i art. 83 ust.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz art. 105 kpa, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] umorzył postępowanie w sprawie wstrzymania robót budowlanych na dz. nr [...] w S. prowadzonych przez inwestorów M. T. i M. T. Organ w uzasadnieniu podał, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie prowadzone było na wniosek M. B. W toku postępowania organ I instancji ustalił, że budowa jest realizowana na podstawie decyzji wydanej przez Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] września 2003 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę: przebudowę budynku gospodarczego na mieszkalny wraz z rozbudową i budową infrastruktury technicznej na działkach [...], [...] i [...] w S. Decyzja powyższa została w wyniku jej zaskarżenia przez M. B. utrzymana w mocy ostateczną decyzją Wojewody z dnia [...] marca 2004 r. Następnie decyzja organu odwoławczego została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który postanowieniem z dnia 30 września 2005 r. sygn. akt SA/Kr 553/04, oddalił wniosek M. B. o wstrzymanie wykonania w/w decyzji Wojewody. Organ I instancji podał, że inwestorzy dokonali zgłoszenia zamiaru rozpoczęcia robót na dzień [...] czerwca 2005 r. M. T. i M. T. byli uprawnieni do realizacji robót budowlanych z dniem [...] marca 2004 r. Organ I instancji w dniu [...] lipca 2005 r. przeprowadził kontrolę budowy przebudowanego i rozbudowanego budynku na mieszkalny w zakresie parteru (stan surowy), w wyniku której nie stwierdzono nieprawidłowości (karta sprawy nr 7). Fakt przeprowadzenia kontroli odnotowano w dzienniku budowy na stronie 3 (karta sprawy nr 125). Po otrzymaniu decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] marca 2006 r., wezwano inwestora do udzielenia wyjaśnień. W dniu 24 kwietnia 2006 r. inwestor przedłożył w oryginale dziennik budowy decyzję o pozwolenie na budowę, decyzję Wojewody, zatwierdzoną dokumentację techniczną z planem zagospodarowania działki, zawiadomienie o zamierzonym terminie rozpoczęcia robót budowlanych, oświadczenie kierownika budowy wraz z uprawnieniami o przyjęciu powierzonych obowiązków. W protokole kontroli przedmiotowego budynku z dnia 1 września 2005 r. zanotowano, iż inwestorzy oświadczają, że ogrodzenie jest wybudowane na ich nieruchomości z odsunięciem od sąsiedniej działki. Ustalono, że inwestor w terminie 2 tygodni od dnia kontroli, przedłoży operat geodezyjny powykonawczy w oryginale dla ustalenia bezspornie odległości budowanego budynku od granicy sąsiedniej nieruchomości. Dnia 14 listopada 2005 r. inwestor przedłożył operat geodezyjny i inwentaryzację powykonawczą budynku zaewidencjonowaną pod nr [...] z dnia [...] października 2005 r. w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [...] z których bezspornie wynika, że lokalizacja budynku na działce nr [...] w S. jest zgodna z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia 6 czerwca 2003 r. wydanej przez Burmistrza Miasta i Gminy (karta sprawy nr 162). Reasumując organ wskazał, że przeprowadzone postępowanie oraz zgromadzony materiał dowodowy wykazały, że zarzuty M. B. są bezzasadne i błędne, zatem zgodnie z art. 105 § 1 kpa należało postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie umorzyć. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła M. B., nie zgadzając się z decyzją organu I instancji oraz wnosząc o uchylenie decyzji organu I instancji. Zarzuciła, że odległość budynku gospodarczego inwestorów od granicy nie wynosi 4,60 m. Decyzją z dnia [...] r. znak: [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 104 kpa oraz art. 80 ust. 2, art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 ze zm.) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy w uzasadnieniu stwierdził, że organ I instancji uczynił zadość przepisom Prawa budowlanego oraz przepisom kpa. Podzielając ustalenia organu I instancji wskazał, że z akt sprawy wynika, iż organ I instancji wszczął niniejsze postępowanie w sprawie wstrzymania robót budowlanych prowadzonych na dz. nr [...] w S. w związku z wnioskiem M. B. z dnia 29 czerwca 2005r, o przeprowadzenie kontroli na działce [...] sugerującym rozpoczęcie robót bez prawomocnej decyzji o pozwoleniu na budowę. W toku postępowania M. B. zakwestionowała również usytuowanie rozbudowywanego budynku względem granicy z działką nr [...], stanowiącą jej współwłasność. W wyniku postępowania wyjaśniającego ustalono, iż budowa jest realizowana na podstawie decyzji wydanej przez Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] września 2003r znak: [...], którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na przebudowę budynku gospodarczego na mieszkalny wraz z rozbudową i budową infrastruktury technicznej na działkach nr [...], [...] i [...] w S., oraz że decyzja powyższa została utrzymana w mocy decyzją Wojewody z dnia z dnia [...] marca 2004r znak: [...]. Powyższe wskazuje, iż inwestorzy byli uprawnieni do rozpoczęcia robót budowlanych z dniem [...] marca 2004r (k-120 akt organu I instancji), przy czym z akt sprawy wynika, iż inwestorzy dokonali zgłoszenia zamiaru rozpoczęcia robót określając je na dzień [...] czerwca 2005r (k-118 - akt organu I inst). Organ odwoławczy podał następnie, że właściwym do załatwienia sprawy co do jej istoty, w sytuacji stwierdzenia prowadzenia robót w sposób sugerowany przez skarżąca, jest tryb przewidziany w przepisach art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane. W odpowiedzi na zarzuty zawarte w odwołaniu, pismach składanych w trakcie postępowania odwoławczego a także w protokołach przyjęcia stron organ odwoławczy podał, że są one niezasadne i nie zasługują na uwzględnienie, gdyż odnoszą się w znacznej części do prawidłowości decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzonego nią projektu. Organ odwoławczy zaznaczył, że skarżąca skorzystała z prawa zaskarżenia decyzji Burmistrza Miasta i Gminy do Wojewody i wyczerpała przewidywany przepisami kpa tok postępowania administracyjnego w zakresie badania prawidłowości tej decyzji. Prawidłowość wydanej decyzji o pozwoleniu na budowę była przedmiotem weryfikacji przez Wojewodę i nie może być przedmiotem badania przed organami nadzoru budowlanego. Organ odwoławczy wskazał także, iż projekt zagospodarowania terenu działki sporządzony został przez projektanta - w niniejszym przypadku zgodnie z treścią metryki na rysunku - przez inż. arch. M. C. (ponoszącego w przypadku udowodnionych błędnych rozwiązań odpowiedzialność cywilną w związku z art. 20 ustawy Prawo budowlane), a nie jak podaje skarżąca, przez inż. S. Projekt zagospodarowania terenu wykonany został na mapie sytuacyjno-wysokościowej, aktualizowanej przez inż. A. S. Mapa taka nie precyzuje opisowo odległości obiektów na niej zaznaczonych. Obowiązujące przepisy wykonawcze do ustawy Prawo budowlane regulują usytuowanie budynków na działce budowlanej w odległościach minimalnych od granicy działek, a nie ogrodzenia, zatem jego usytuowanie jest bez znaczenia w niniejszej sprawie. Fakt lokalizacji ogrodzenia niezgodnie z przebiegiem granicy może być przedmiotem postępowania przed sądem powszechnym, nie może mieć natomiast wpływu na niniejsze rozstrzygnięcie. W tym stanie rzeczy weryfikowanie uprawnień osób sporządzających projekt budowlany zatwierdzony w ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę nie znajduje odzwierciedlenia w przepisach prawa. Natomiast czynności geodezyjne podlegają przepisom odrębnych ustaw i rozporządzeń, które nie należą do właściwości organów nadzoru budowlanego. W tym zakresie podnoszone zarzuty skarżącej należy w całości uznać za bezzasadne. Odnosząc się do żądania dołączenia do akt sprawy [...] "protokołu odbioru sporządzonego przez PINB w [...], który określa art. 59 Prawa budowlanego pozwolenia na użytkowanie, które zostało potwierdzone w piśmie [...] z dn. [...].12.06r.do akt spray [...] i dołączone. PINB nie spisał protokołu odbioru bo ukrywa nieprawidłowości budowy, które są niezgodne z pozwoleniem na budowę... " organ odwoławczy podał, że w sprawie przyjęcia do użytkowania budynku przez inwestorów, wypowiedział się wyczerpująco w piśmie z dnia 22 maja 2007r. znak: [...]. Przyjęcie do użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego następuje w trybie art. 54 ustawy Prawo budowlane (z zastrzeżeniem art. 55 i 57) a nie art. 59 jak błędnie wskazuje skarżąca. Zatem sporządzanie "protokołu odbioru" przez organ I instancji nie wynika z treści w/w przepisu. Skargę od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w dniu 9 lipca 2007 r. wniosła M. B. Skarżąca zarzuciła decyzji organu II instancji naruszenie art. 50 i 51 ustawy Prawo Budowlane i wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu podała, że sporządzona dokumentacja w zakresie projektowanej inwestycji jest nieprawidłowa i w jej oparciu inwestycja nie powinna zostać rozpoczęta. Nadto podała, że "odległość od ściany zachodniej inwestycji wynosi 3,32 m na wysokości adaptowanego budynku mieszkalnego w miejsce budynku gospodarczego, a odległość nowej inwestycji nowego budynku ok. 2,70 m." Skarżąca zarzuciła, że do dnia dzisiejszego nie dokonano pomiarów odległości. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie w całości, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Orzekanie, w myśl art. 135 p.p.s.a., następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Przepisy ustawy przewidując jedynie uprawnienia kontrolne sądów administracyjnych nie dają im kompetencji do zastępowania organów administracji publicznej w wykonywaniu ich zadań orzeczniczych. Wady postępowania administracyjnego, skutkujące koniecznością uchylenia decyzji, stwierdzeniem jej nieważności bądź wydania decyzji z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. Natomiast w wypadku nieuwzględnienia skargi sąd w myśl art. 151 p.p.s.a. skargę oddala. Skarga jest nieuzasadniona, gdyż zaskarżona decyzja, jak też decyzja organu I instancji nie naruszają prawa. Organy orzekając w niniejszej sprawie rozpatrywały wniosek skarżącej M. B. z dnia [...] czerwca 2005 r. (k. 1 akt adm. I instancji). W w/w wniosku oraz kolejnych pismach: z dnia 6 lipca 2005 r. (k. 2 akt adm. I instancji) oraz z dnia 11 sierpnia 2005 r. (k. 6 akt adm. I instancji), M. B. żądała wstrzymania wykonywanych robót budowlanych związanych z przebudową budynku gospodarczego na mieszkalny wraz z rozbudową i budową infrastruktury technicznej na działkach nr [...], [...] i [...] położonych w S., przez inwestorów M. i M. T. W uzasadnieniu swojego stanowiska twierdziła, że inwestorzy nie posiadają ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę ponieważ ona złożyła skargę do WSA w Krakowie, sprawa toczy się pod sygn. IISA/Kr/553/04 i w związku z tym inwestorzy nie mogą wykonywać żadnych prac budowlanych, podała też że inwestorzy nie zachowali odpowiedniej odległości od jej działki nr [...], gdyż ta odległość wynosi około 2,50 m. Skarżąca wniosła też o przeprowadzenie kontroli na działce inwestorów. Ponieważ wniosek dotyczył wstrzymania wykonywanych robót budowlanych, to materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowił art. 50 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu na dzień wydawania zaskarżonej decyzji ( [...] r.) - w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub 3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub 4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. Istotne jest zatem ustalenie czy inwestor naruszył któryś z warunków określonych w cytowanym wyżej przepisie art. 50- Prawo budowlane. W związku z tym wnioskiem organy administracji przeprowadziły oględziny w dniach [...].07.2005r. (k. 7 akt adm.) i [...].09.2005r. (k. 32-35 akt adm.) na działce inwestorów nr 283/1 położonej w Staniątkach sporządzając stosowne protokoły z miejsca oględzin, a ponadto zebrały też niezbędne dokumenty. Organy administracji na podstawie całokształtu zebranego materiału dowodowego nie stwierdziły uchybień w wykonywanych robotach budowlanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 7.07.1994r. prawo budowlane oraz przepisów wykonawczych. Organ I instancji ustalił w trakcie oględzin, że inwestycja jest realizowana w przedłużeniu linii istniejącego budynku gospodarczego. Kierownik budowy S. M., który był obecny w czasie oględzin w dniu [...].09.2005r. przedłożył dokumentację, z której wynikało, że przedmiotowy budynek jest usytuowany w odległości 4,60 m od granicy z działką nr [...] stanowiącą własność M. B. Inwestorzy oświadczyli też do protokołu oględzin, że wybudowane obecnie ogrodzenie jest usytuowane na ich nieruchomości z odsunięciem od sąsiedniej działki nr [...]. Natomiast skarżąca M. B. oświadczyła, że granica między jej działką nr [...] a działką inwestorów nr [...] przebiega w linii obecnie istniejącego ogrodzenia. W związku z rozbieżnym stanowiskiem stron organ I instancji zobowiązał inwestorów do przedłożenia oryginału operatu geodezyjnego powykonawczego celem ustalenia przebiegu granicy i prawidłowości usytuowania realizowanego budynku. Inwestorzy przedłożyli żądany operat geodezyjny i inwentaryzację powykonawczą przedmiotowego budynku sporządzoną w 10.2005r. z poświadczeniem przyjęcia jej do zasobu Starostwa Powiatowego w [...] Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej pod numerem [...]. (k. 64-65 akt adm. I inst. I k. 36-37 akt II inst.). Z dokumentacji tej wynika, że usytuowanie przedmiotowego budynku inwestorów w najbliższym punkcie do granicy działki skarżącej nr [...] wynosi 4,09 m, a w najdalszym 4,48m. Lokalizacja przedmiotowego budynku jest więc zgodna z ustaleniami zawartymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...].06.2003r. wydanej przez Burmistrza Miasta i Gminy (k.162 akt adm.). Oprócz wyżej wymienionych dokumentów inwestorzy w toku postępowania administracyjnego przedłożyli też dziennik budowy, ostateczną ( z dniem 16.03.2004r.) decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwoleniu na budowę z dnia [...].09.2003r., dokumentację techniczną z planem zagospodarowania działki, oświadczenie kierownika budowy wraz z jego uprawnieniami ( k. 115- 177 akt adm.). Inwestorzy zgłosili też w sposób prawidłowy zamiar rozpoczęcia robót budowlanych z dniem [...].06.2005r. ( k.14 akt adm.) posiadając ostateczną decyzję z dnia [...].09.2003r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Organy administracji na podstawie dowodów z protokołów oględzin i przedłożonej dokumentacji do akt sprawy w sposób prawidłowy ustaliły, że brak było podstaw do wstrzymania wykonywanych robót budowlanych w świetle przepisów art. 50 ustawy prawo budowlane, ponieważ inwestorzy posiadali ostateczną decyzję z dnia [...].09.2003r. w administracyjnym toku instancji i przystąpili do realizacji robót budowlanych w dniu [...].06.2005r, a więc kiedy ta decyzja stała się ostateczna ( z dniem 16.03.2004r.) i zaopatrzona klauzulą prawomocności przez Starostwo Powiatowe w [...] i roboty budowlane wykonywali zgodnie z tą decyzją. Inwestorzy powierzyli realizowanie robót budowlanych osobie posiadającej odpowiednie uprawnienia budowlane, a przebieg tych robót był prawidłowo odnotowywany w dzienniku budowy nr [...]. Odnośnie zarzutu skarżącej, iż inwestorzy realizują roboty budowlane gdyż nie zachowali wymaganej odległości od granicy z jej działką nr [...], to zarzut ten, w ocenie Sądu nie znajduje potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym, a w szczególności w operacie geodezyjnym i inwentaryzacji powykonawczej budynku z 10.2005r. przyjętym do zasobu Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Starostwa Powiatowego w [...] pod numerem [...]. Ponadto skarżąca nie przedłożyła innego wiarygodnego dowodu, że granica między działkami nr [...] i nr [...] przebiega właśnie w miejscu obecnie usytuowanego ogrodzenia, a nie tak jak zostało ustalone w o operacie geodezyjnym i inwentaryzacji powykonawczej. Należy przy tym podkreślić, że sprawy dotyczące rozgraniczenia działek należą do odrębnego postępowania i są rozstrzygane przed sądem powszechnym. Skarżąca we wniosku z dnia 30.06.2005r. (k.1 akt adm.) i w toku postępowania sądowo-administracyjnego twierdziła również, że zachodziły podstawy do wstrzymania wykonywania robót budowlanych w związku z wniesioną przez nią skargą do WSA w Krakowie toczącą się pod sygn. II SA/Kr 553/04, na decyzję Wojewody z dnia [...].03.2004r. i że zaskarżona decyzja została uchylona wyrokiem tut. Sądu. Sąd ustalił, że istotnie zaskarżona decyzja jak i decyzja organu I instancji zostały uchylone wyrokiem tut. Sądu z dnia 20.07.2007r. syg. II SA/Kr 553/04, a wcześniej jeszcze postanowieniem tut. Sądu z dnia 30.09.2005r. został oddalony wniosek skarżącej o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji dnia [...].03.2004r.. Niemniej jednak wyrok ten z dnia 20.07.2007r. nie miał wpływu na okoliczność iż decyzja organu II instancji z dnia [...].03.2004r. w administracyjnym toku postępowania miała przymiot ostateczności i jej wykonalności, a ponadto organy administracji orzekały w oparciu o stan faktyczny i prawny obowiązujący na dzień wydawania zaskarżonej decyzji ([...]). A zatem zarzuty skarżącej w tym zakresie należy również uznać za nieuzasadnione. W ocenie Sądu organy administracji obu instancji prawidłowo przeprowadziły postępowanie administracyjne zapewniając stronom czynny udział w sprawie, w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy, dokonując przy tym prawidłowej jego oceny oraz wskazując podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia. Wprawdzie organy obu instancji stwierdzając, iż brak jest podstaw do wstrzymania wykonywanych robót budowlanych w trybie art. 50 ustawy prawo budowlane orzekły o umorzeniu postępowania wobec jego bezprzedmiotowości, na podstawie art. 105 k.p.a., a nie o odmowie wstrzymania wykonywanych robót budowlanych, to jednak w ocenie Sądu w niniejszej sprawie, zarówno wyrzeczenie o umorzeniu postępowania jak i o odmowie wstrzymania wykonywanych robót budowlanych mają podobny charakter i spełniają podobną funkcję biorąc pod uwagę stan faktyczny tej sprawy. W związku z tym, takie wyrzeczenie organów administracji jest uchybieniem, ale nie miało ono istotnego wpływu na wynik tej sprawy. W związku z powyższym, zasadnym było stanowisko organów administracji obu instancji, że brak było podstaw do wstrzymania wykonywanych robót budowlanych w myśl art. 50 ustawy-Prawo budowlane i wszystkie zarzuty skarżącej należało uznać za nietrafne. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), w myśl którego w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala.