II SA/Kr 877/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie WSA Piotr Głowacki WSA Barbara Pasternak (spr.) Protokolant: Joanna Obrał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi J.C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia 15 lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania skargę oddala Prezydent Miasta T. decyzją z dnia [...] marca 2008r.. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla objętego wnioskiem L.G.- - C. z dnia[...] kwietnia 2004 r. zamierzenia inwestycyjnego obejmującego budowę budynku gospodarczego, budynku mieszkalnego z pomieszczeniami na parterze przeznaczonymi na działalność handlowo-usługowo-biurową (kawiarnia, herbaciarnia) wraz z przyłączami na terenie obejmującym działkę nr 1 obr [...] przy ul. [...] w T. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ stwierdził, że w wyniku przeprowadzonego postępowania ustalono, iż działka objęta inwestycją nie ma uregulowanego dostępu do drogi publicznej. Jednocześnie organ wskazał, iż przed Sądem Rejonowym w T. (sygn. akt [...]) toczy się z wniosku L.G. –C. postępowanie w sprawie ustanowienia drogi koniecznej na rzecz działki nr 1. Od wyżej przywołanej decyzji odwołanie wnieśli L.G.-C. oraz J. C. . Odwołujący zgodnie podkreślili, że argumenty organu l instancji są nietrafne. Skarżący zauważyli, działka nr 1 znajduje się przy ul. [...], która jest drogą publiczną. Dostęp do tej drogi następuje za pomocą drogi wewnętrznej składającej się z kilku działek, których część jest współwłasnością L.G.-C. W wyniku rozpatrzenia odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. decyzją z dnia [...] maja 2008r. sygn. akt. [...], uchyliło decyzję organu l instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. Jak bowiem ustalono, przed Sądem Rejonowym w T. toczy się z wniosku L.G.-C. postępowanie w sprawie ustanowienia na działkach nr 2, 3 i 4 drogi koniecznej. Kolegium zauważyło, iż "W tak ustalonym stanie faktycznym, niewątpliwie rozstrzygnięcie Sądu w tej materii ma istotne znaczenia dla niniejszej sprawy. Zdaniem Kolegium organ winien w tej sytuacji rozważyć, czy nie zachodzi przesłanka wynikająca z art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Prezydent Miasta T. postanowieniem z dnia [...] czerwca 2008r. znak: [...], wydanym na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa, zawiesił postępowanie w sprawie wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla w/w zamierzenia inwestycyjnego dla L.G.-C. do czasu rozstrzygnięcia sądu dotyczącego ustanowienia drogi koniecznej do przedmiotowej działki. W uzasadnieniu podano, że w dniu [...] kwietnia 2004r. wpłynął wniosek L.G.-C. , o wydanie w/w decyzji o warunkach zabudowy. W związku z tym, iż w Sądzie Rejonowym toczy się postępowanie w sprawie ustanowienia do w/w działki drogi koniecznej, organ uznał, że postępowanie administracyjne należy zawiesić (zgodnie z zaleceniami Samorządowego Kolegium Odwoławczego zawartymi w decyzji z dnia [...] maja 2008r.) do czasu rozstrzygnięcia tej sprawy przez Sąd. Zażalenie na powyższe postanowienie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. wniósł J.C. , podnosząc, że zgodnie z pismem dyrektora ZDM, do Przewodniczącego Rady Miejskiej w T. z dnia [...] maja 2008r. znak [...], działka nr 3 jak również działka nr 4 oraz 2 obr. [...] stanowią co najmniej drogi wewnętrzne. Dodatkowo zgodnie z pismem znak [...] droga leżąca na tych działkach wzdłuż W. nosi nazwę ul. [...]. W piśmie z dnia [...] maja 2008r. ZDM wyraźnie stwierdza, że szlak drogowy biegnący po działkach nr 5, 6 oraz 3, 4, 2 jest drogą wewnętrzną. Zatem skoro zgodnie z decyzją SKO z dnia [...] maja 2008 r. L.G.-C. może korzystać z działek nr 13 , 5, 6 oraz 8 w charakterze drogi wewnętrznej, to może także korzystać z działek nr 2 , 4 oraz 3 także stanowiących drogę wewnętrzną. Ponadto żalący się wskazał, że wypis z ewidencji gruntów i budynków nie może decydować o przeznaczeniu działki. Podkreślił też, że gdyby działki nr 2, 3 oraz 4 nie stanowiły drogi, Prezydent Miasta T. nie wydałby dla Państwa L. decyzji o warunkach zabudowy znak: [...] na dobudowę części mieszkalnej na działce nr 9 obr [...]. Działka ta bowiem nie ma innego dojazdu przewidzianego w prawie umożliwiającego spełnienie warunku koniecznego do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Jednak dla działki nr 9 decyzja ta została wydana. Zatem skoro działki te zgodnie z obecnie załączonym pismem oraz wcześniej składanymi pismami stanowią drogę, to zdaniem żalącego się, uznać należy, że L.G.-C. także może korzystać z przedmiotowej drogi jako drogi dojazdowej do swojej nieruchomości. Ponadto w zażaleniu wskazano, że skoro w/w działki zostały uznane za drogę stanowiącą dojazd m.in. do działki nr 1` to musiały mieć zapewniony dostęp do drogi publicznej tj. ul. [...], co potwierdza m.in. załączone pismo znak [...]. Ulica [...] we wspomnianym terenie powstała w ramach obecnej działki nr 10 na podstawie uchwały Rady Miasta w [...]. Jej przebieg do działki nr 6 określa mapa miasta z [...] r. Stan ten odwzorowują pozostałe mapy powstałe po roku [...] dostarczone SKO we wcześniej złożonym odwołaniu oraz dołączone do teczki sprawy. Także oficjalne mapy miasta w tym mapy załączane do wydawanych przez Urząd Miasta publikacji, jak choćby ostatnio wydany Wielki Przewodnik po T. nr [...], czy mapy znajdujące się przed Urzędem miasta przy ul [...] potwierdzają, zdaniem żalącego się, powyższy stan rzeczy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] lipca 2008r, sygn. akt: [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 97 § 1 pkt 4 i art. 144 kpa, art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717) oraz art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.) i § 1 pkt 6 lit c rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003r. w sprawie obszarów właściwości samorządowych kolegiów odwoławczych (Dz. U. Nr 198, poz. 1925), utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu Kolegium podało, że zapewnienie dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej jest jednym z warunków, od spełnienia których uzależniona jest możliwość pozytywnego załatwienia wniosku o ustalenie warunków zabudowy (art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Zatem warunki zabudowy można ustalić tylko dla takiego terenu, który posiada dostęp do drogi publicznej. Na podstawie znajdujących się w aktach sprawy map wynika, że działka nr 1 nie posiada bezpośredniego dostępu do drogi publicznej. Tak więc do rozwiązania jest kwestia, czy dostęp ten jest realizowany na zasadzie określonej w art. 2 pkt 14 w/w ustawy, zgodnie z którym, oprócz bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, za taki dostęp uważa się również dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. W swoim wniosku z dnia [...] kwietnia 2004r. inwestor L.G.-C. , wnosząc o ustalenie warunków zabudowy, wskazała, iż dojazd będzie realizowany od ul. [...] poprzez drogę wewnętrzną zlokalizowaną na działkach nr 6, 5, 7 oraz 8 a także z ul. [...] poprzez działkę nr 15 . Jak wynika ze znajdujących się w aktach sprawy map, działka nr 14 jest oddzielona od ul. [...] działkami nr 13 , 5, 6, 3, 4 i 2 Działki nr 13 , 5 i 4 stanowią współwłasność L.G.-C. i w ewidencji gruntów oznaczone są jako droga. Z kolei działki nr 3 , 4 , 2 stanowią własność Gminy Miasta T. i są oznaczone jako użytki rolne o symbolu [...] (działki nr 3 i 2 oraz jako grunty zabudowane o symbolu [...] (działka nr 4 ). Jak wynika z wyjaśnień organu, teren w/w działek, jest przeznaczony pod ciąg pieszy (spacerowy) biegnący wzdłuż potoku W. oraz ścieżkę rowerową. Kolegium wyjaśniło, że w swoim wniosku L.G.C. wskazała na dojazd do działki objętej inwestycją z ulicy [...], poprzez działkę nr 15 - stanowiącą własność Gminy Miasta T. , to jednak jak wynika z akt sprawy, inwestor, ze względu na charakter inwestycji, nie jest zainteresowany takim rozwiązaniem. -Należy bowiem wskazać, że organ wielokrotnie proponował L.G.-C. uregulowanie dojazdu do ul. [...] poprzez działkę nr 15 . Jednak ta propozycja nie satysfakcjonuje inwestora. Kolegium uznało, że, wbrew temu co twierdzi J.C. , inwestor nie posiada prawnie uregulowanego dostępu do drogi publicznej tj. ul. [...] ponieważ działki nr 3 , 4 , 2 nie wchodzą w skład drogi publicznej, gdyż nieruchomości te nie zostały zaliczone w stosownej uchwale do dróg gminnych publicznych. Gdyby bowiem powyższe nieruchomości stanowiły drogę publiczną inwestor zgodnie z art. 1 w/w ustawy mógłby bez przeszkód z niej korzystać. Tymczasem L.G-C. zdaje sobie sprawę z tego, że nie posiada uregulowanego przejazdu przez w/w nieruchomości, skoro wystąpiła do Sądu Rejonowego w T. o ustanowienie służebności drogowej. Poza tym Kolegium wskazało, że nawet gdyby przyjąć, że sporne nieruchomości stanowią drogę wewnętrzną nie oznacza, iż korzystać z niej może każdy. Droga wewnętrzna nie jest drogą publiczną i wobec tego jej właściciel - w tym przypadku Miasto T. - musi wyrazić zgodę na korzystanie z tej drogi. Dlatego też Kolegium uznało, że rozstrzygnięcie Sądu w kwestii ustanowienia służebności drogi koniecznej stanowi zagadnienie wstępne dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, a zatem organ l instancji zasadnie zawiesił postępowanie administracyjne na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Skargę na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł J.C. , podnosząc zarzuty zawarte w uzasadnieniu zażalenia na postanowienie organu l instancji oraz wskazując, że Sąd Rejonowy w T. postanowieniem z dnia [...] czerwca 2008r. sygn [...] ustanowił na rzecz każdoczesnego właściciela działki nr 1 służebność drogi koniecznej przechodu i przejazdu szlakiem biegnącym od ul. [...] w kierunku północnym. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i wskazując, że w dniu orzekania przez Kolegium w/w postanowienie Sądu Rejonowego w T. już istniało, ale nie było prawomocne (uprawomocniło się 22 lipca 2008r.) i dlatego Kolegium było związane stanem faktycznym i prawnym z dnia wydania swojego rozstrzygnięcia, czyli z 15 lipca 2008r. Ponadto Kolegium podało, że po uprawomocnieniu się postanowienia Sądu postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy toczące się z wniosku L.G.C. zostało podjęte postanowieniem z dnia [...] lipca 2008 r. Okoliczność tę potwierdził na rozprawie w dniu 16.12.2008 r. sam skarżący, podtrzymując skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Zgodnie z treścią art. 1 § 1-2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrole zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, póz. 153, ze zm.), w skrócie p.p.s.a., odbywa się na zasadach określonych przepisami tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 p.p.s.a., sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi, oraz powołaną podstawą prawną, (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. Kontrola sądowa w niniejszej sprawie dotyczy zatem legalności zaskarżonego, oraz poprzedzającego je postanowienia organu pierwszej instancji. Postępowanie administracyjne w sprawie, w której wydano zaskarżone postanowienie toczy się w oparciu o przepisy ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 z pózn. zm.), w skrócie p.z.p., na skutek wniosku p. L.G.-C. o ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie budynku gospodarczego, budynku mieszkalnego z pomieszczeniami na parterze przeznaczonymi na działalność handlowo-usługowo-biurową (kawiarnia, herbaciarnia) wraz z przyłączami na terenie obejmującym działkę nr 1 obr. [...] przy ul.[...] w T. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt. 1-5 ustawy p.z.p. Zgodnie z pkt. 2 ust. 1 ww przepisu jednym z takich warunków jest dostęp terenu (objętego wnioskiem) do drogi publicznej. Zgodnie z treścią art. 2 pkt.2 pkt. 14 ustawy p.z.p. przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Jak orzekł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 stycznia 2007 r., II OSK 239/06 (teza nr 2) : "Pojęcie dostępu do drogi publicznej należy wykładać jako dostęp faktyczny i prawny, zapewniający kumulatywne spełnienie obu tych przesłanek" (Lex nr 320109). Droga publiczna, to droga gminna, powiatowa, wojewódzka lub krajowa. Nadanie statusu takiej drogi regulują przepisy Ustawy z dnia 21.03.1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115). Warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt. 2 ustawy p.z.p spełniony jest zawsze wtedy, kiedy na teren objęty wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy można się dostać zgodnie z prawem, z drogi publicznej. Dla rozstrzygnięcia kwestii legalności zaskarżonego postanowienia należało więc stwierdzić, czy organ był władny zawiesić postępowanie w sprawie toczącej się z wniosku L.G.-C. o ustalenie warunków zabudowy. Podkreślenia wymaga przy tym, że badanie powyższej okoliczności przez organ dotyczyć musiało rzecz jasna stanu faktycznego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego postanowienia. Już w tym miejscu należy jednak podkreślić, ustosunkowując się do zarzutów podnoszonych w skardze, oraz w pismach z dnia [...].09.2008 r. i z dnia[...] .11.2008 r. , iż okoliczności dotyczące historii powstania ul. [...] i daty oraz podstaw prawnych nadania jej nazwy ([...] r.), ówczesnego stanu faktycznego i prawnego gruntu stanowiącego tę ulicę, kolejnych zmian ewidencyjnych, sposobu użytkowania poszczególnych działek położonych w obrębie tej ulicy i jego przyczyn, przebieg postępowań w sprawie aktualizacji klasyfikacji gruntów jak i treść przedstawianych przez skarżącego w toku postępowania administracyjnego i sądowego artykułów prasowych nie mogą mieć znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego postanowienia. Nie mają takiego znaczenia również okoliczności dotyczące wydania decyzji o warunkach zabudowy osobom trzecim, ani przesłanki, które doprowadziły do wydania takiej decyzji. Kwestie powyższe nie dotyczą bowiem w żadnej mierze przedmiotu rozstrzygnięcia organu, a więc wyznaczonego nim zakresu badania sądu. Sąd nie jest ani uprawniony ani obowiązany do rozstrzygania w niniejszym postępowaniu - jak chciałby tego skarżący- czy istniały w czasie przeszłym przesłanki prawne przemawiające za likwidacją lub zmianą kategorii ulicy [...] na odcinku od działki nr 12 do działki nr 6 , ani do wyjaśnienia "sprawy ulicy [...]" (pismo skarżącego do Prezydenta M. T. , k. [...] akt sądowych), ale do zbadania, czy zaskarżone postanowienie nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jego uchylenie. Należy bowiem wskazać, że uwzględnienie skargi przez sąd administracyjny następuje nie w każdym przypadku naruszenia prawa, ale wyłącznie w przypadkach określonych w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. Oprócz sytuacji uregulowanych w pkt. 2 i pkt. 3 tego przepisu (które dotyczą stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia oraz i wydania ich z naruszeniem prawa), tj. naruszenia : a) prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zaskarżone postanowienie organ oparł na ustaleniu, iż : po pierwsze działka objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy nie posiada dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisu art. 61 ust. 1 pkt. 2, w zw. z art. 2 pkt. 14 ustawy p.z.p., po drugie : przed Sądem Rejonowym w T. toczy się postępowanie z wniosku L.G-C. o ustanowienie służebności drogi koniecznej na rzecz każdoczesnego właściciela działki nr 1 obr. [...] w T. Skarżący kwestionuje ustalenie organu, jeżeli chodzi o brak dostępu działki nr 1 do drogi publicznej, twierdząc że ustalenie takie godzi w jego interesy. Ustalenia w przedmiocie dostępu tej działki do drogi publicznej organ zobowiązany był dokonać z uwagi na treść art. 61 ust. 1 pkt. 2 ustawy p.z.p. Sąd podziela stanowisko organu w tym przedmiocie, oraz ustalenia, które doprowadziły do przyjęcia tego stanowiska i uznaje je za swoje, bezcelowym jest zatem ich przytaczanie po raz kolejny. Należy podzielić również stanowisko organu, które doprowadziło do zawieszenia postępowania. Przepis art. 97 § 1 pkt. 4 kpa stanowi, że organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W sytuacji, kiedy równolegle z postępowaniem administracyjnym wszczętym na skutek wniosku p. L.G. toczyło się postępowanie sądowe o ustanowienie drogi koniecznej do działki będącej terenem przyszłej inwestycji, czyli postępowanie, od wyniku którego zależało rozpatrzenie wniosku o ustalenie warunków zabudowy, nie można organowi przypisać naruszenia prawa w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonego postanowienia. Zagadnienie, jakie miał rozstrzygnąć sąd, należało w toczącym się, konkretnym postępowaniu administracyjnym uznać za zagadnienie wstępne w rozumieniu przepisu art. 97 § 1 pkt. 4 kpa. Należy wskazać dodatkowo, że z chwilą jego rozstrzygnięcia postępowanie w sprawie o ustalenie warunków zabudowy zostało podjęte, czego skarżący nie kwestionuje. Wobec zatem braku podstaw do uwzględnienia zarzutów skargi, oraz braku naruszeń prawa, które należałoby wziąć pod uwagę z urzędu, mając na względzie treść powołanego wyżej art. 145 § 1 p.p.s.a., skargę w oparciu o przepis art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało oddalić.