II SA/Kr 878/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Czeluśniak (spr.) Sędziowie : Sędzia WSA Mirosław Bator Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz Protokolant : Justyna Owczarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2011 r. sprawy ze skargi D.D. na decyzję Wojewody z dnia 30 marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. II. zasądza od Wojewody na rzecz D.D. kwotę 440 zł (słownie czterysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] Prezydent Miasta K. orzekł o umorzeniu postępowania o ustalenie i wypłatę odszkodowania za część nieruchomości o pow. 0,0616 ha, oznaczonej jako parcela katastralna l.kat. 1 z całej jej pow. 0,3341 ha, objętej Iwh [...] gm. kat. B. wywłaszczonej orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej w m. K. z dnia [...] grudnia 1957 r. nr [..]. W uzasadnieniu organ I instancji podał m.in., iż z uwagi na brak podstawy materialnoprawnej do orzeczenia w przedmiotowej sprawie co do jej istoty, nie jest możliwe zadośćuczynienie żądaniu D.D. oraz K.Z. o ustalenie i wypłatę odszkodowania za część nieruchomości objętej wykazem hipotecznym Iwh [...] b. gm. kat. B. , oznaczonej jako parcela l.kat. 1 , wywłaszczonej na rzecz Państwa na podstawie orzeczenia z dnia [...] grudnia 1957 r. Od decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] listopada 2010 r. odwołanie złożyła D.D. , w którym podniosła m.in., iż stanowisko Prezydenta Miasta K. jest nie do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawnym. Sprawa wywłaszczeniowa to rozstrzygnięcie o pozbawieniu prawa i ustaleniu z tego tytułu odszkodowania. W pewnych sytuacjach rozstrzygnięcie o odszkodowaniu jest wydawane po wydaniu decyzji wywłaszczeniowej. Nie ma znaczenia, kiedy zaistniał stan faktyczny w postaci odjęcia prawa własności, ale to, że sprawa wywłaszczeniowa nie jest zakończona decyzją ostateczną w zakresie przyznania odszkodowania. Wywłaszczenie i wypłata odszkodowania, to w istocie ta sama sprawa administracyjna. Przemawia za tym wprost art. 129 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowiący, że odszkodowanie jest niezbędnym elementem decyzji o wywłaszczeniu. Zwrócił na to uwagę również Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 5 października 1995 r. III ARN 30/95 OSNP 1996/9/125 dowodząc, że jakkolwiek sprawa dotycząca ustalenia odszkodowania może być rozpatrywana przez organy administracyjne i NSA wielokrotnie, przy czym zapadające decyzje mogą mieć charakter ostateczny, a nawet mogą to być decyzje prawomocne, to w sensie materialno prawnym jest to ta sama sprawa, która w toku postępowania administracyjnego (administracyjnosądowego) powinna być w całości rozstrzygnięta w ramach tego właśnie postępowania. Jeśli zatem odwołująca się została pozbawiona należnego jej odszkodowania, to należy przyjąć, że istnieje sprawa jego ustalenia, a Prezydent Miasta K. zobowiązany był do merytorycznego rozpatrzenia wniosku (vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 lipca 2006 r., I SA/Wa 752/06 Legalis). Organ administracji publicznej wydając decyzję o umorzeniu postępowania zamknął drogę do uzyskania odszkodowania. W niniejszej sprawie powinien mieć zastosowanie przepis przejściowy art. 233 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, mówiący, że sprawy wszczęte i nie zakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy, tj. przed dniem 1 stycznia 1998 r. prowadzi się na podstawie jej przepisów. Zważyć należy, że sprawa wszczęta w reżimie dekretu wywłaszczeniowego z 1949 r. nie jest do dnia dzisiejszego zakończona decyzją ostateczną. Tryb ten pośrednio wynika z dyspozycji art. 132 ust. 3a ustawy o gospodarce nieruchomościami zobowiązującego w takim przypadku do zwrotu odszkodowania w zwaloryzowanej wysokości tak, by móc to odszkodowanie ustalić na nowo. Wobec powyższego art. 129 ust. 5 pkt znajduje zastosowanie w sprawie i umożliwia zakończenie sprawy wywłaszczeniowej tak, aby strona otrzymała słuszne odszkodowanie. Wojewoda na podstawie art. 9a ustawy z 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zmianami) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zmianami) - po rozpatrzeniu odwołania D.D. - utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. Rozpoznając złożone odwołanie oraz całość materiału dowodowego, zebranego w sprawie przez organ I instancji Wojewoda stwierdził, że przedmiotem postępowania odwoławczego jest kwestia ustalenia odszkodowania za część nieruchomości wywłaszczonej orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej w m. K. z dnia [...] grudnia 1957 r. nr [...] wydanym na podstawie dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r., Nr 4, poz. 31) na rzecz Państwa na cele Wojewódzkiego Zarządu Dróg Publicznych w K. Wojewoda uznał, że w przedmiotowej sprawie istotą jest udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy obecnie obowiązujące przepisy przewidują możliwość wydania decyzji o odszkodowaniu za grunty wywłaszczone (przejęte) na rzecz Skarbu Państwa przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, za które nie wypłacono odszkodowania. W obecnym stanie prawnym instytucję wywłaszczenia nieruchomości, odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości oraz kwestię zwrotu wywłaszczonych nieruchomości reguluje ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z regulacją art. 129 ust. 5 pkt 3 powołanej ustawy "Starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie ". W przedmiotowej sprawie orzeczenie o wywłaszczeniu stało się ostateczne 18 marca 1964 r. Ponieważ więc przedmiotowa nieruchomość została przejęta na rzecz Skarbu Państwa w roku 1957, to powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazano, iż do przedmiotowej sprawy nie można stosować przepisu art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepisu tego nie stosuje się do stanów faktycznych mających miejsce przed wejściem w życie tej ustawy, a zatem do spraw, w których przed tą datą wydano decyzję o wywłaszczeniu albo przejęto nieruchomość na rzecz Skarbu Państwa bez ustalenia odszkodowania. Do takiego stanowiska upoważnia m.in. ogólna zasada dotycząca obowiązywania aktu prawnego - wchodzi on w życie z dniem ogłoszenia albo w innym wskazanym terminie i ma zastosowanie do stanów faktycznych powstałych od tego dnia. Skoro omawiana ustawa weszła w życie w dniu 1 stycznia 1998 r., a żaden jej przepis nie rozszerzył zakresu obowiązywania art. 129 ust. 5 powołanej ustawy na wzór jej art. 216 dotyczącego zwrotu nieruchomości (który stwierdza, że przepisy rozdziału 6 działu III niniejszej ustawy stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie aktów prawnych wymienionych enumeratywnie w tym przepisie), to w zakresie ustalania odszkodowań (rozdział 5 działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami) ma ona zastosowanie wyłącznie do stanów faktycznych zaistniałych od tej daty. Stwierdzono też, że powyższą wykładnię przepisu art. 129 ust. 5 pkt 3 podzielił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 maja 2009 r. sygn akt I OSK 710/08, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, wskazując ponadto, iż: "przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. należy interpretować zgodnie z ogólną regułą stosowania ustawy do stanów faktycznych zaistniałych po jej wejściu w życie. Ponadto odwołując się do założenia racjonalności prawodawcy należy stwierdzić, że gdyby intencją ustawodawcy było objęcie zakresem tego przepisu także stanów faktycznych sprzed wejścia w życie ustawy, znajdowałoby to odzwierciedlenie w wyraźnym brzmieniu tego przepisu (...) należy przyjąć, iż powołany art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. obejmuje swą dyspozycją jedynie wywłaszczenia, które nastąpiły w czasie jej obowiązywania, czyli począwszy od dnia 1 stycznia 1998 r. ".Naczelny Sąd Administracyjny w cytowanym wyżej wyroku zwrócił również uwagę na fakt, iż uzasadnienie rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych ustaw (druk nr 1421 złożony w Sejmie 12 marca 2003 r.) którą dodany został do art. 129 ust. 5, nie daje możliwości do stosowania tego przepisu do spraw w których wywłaszczenie lub nabycie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa nastąpiło przed dniem wejścia w życie powołanej ustawy. Taką argumentację zawarł również w prawomocnym wyroku z dnia 4 marca 2009 r. sygn akt II SA/Po 746/08, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu:-,, W ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ustawodawca postanowił, że wchodzi ona w życie z dniem 1 stycznia 1998 r. (art. 242) a zatem ma zastosowanie do stanów faktycznych powstałych od tej daty. (...) Natomiast żaden przepis ustawy - na wzór art. 216, nie rozszerzył zakresu obowiązywania art. 129 ust. 5 ustawy. (...)" Wobec powyższego Wojewoda uznał, że z uwagi na fakt, iż przejęcie nieruchomości nastąpiło przed 1 stycznia 1998 r. tj. przed datą wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, to brak jest materialnoprawnej podstawy orzekania w tej kwestii, czego konsekwencją winno być umorzenie postępowania w sprawie, co uczynił Prezydent Miasta K. wydając decyzję nr [...] z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...]. W skardze na powyższą decyzję skarżąca D.D. wniosła o jej uchylenie, o uchylenie decyzji I instancji i zasądzenie kosztów postępowania. Organ wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd Administracyjny bada legalność zaskarżonego aktu administracyjnego, nie będąc w sprawowaniu tej kontroli związany granicami skargi (art. 3 § 1 i art. 134 § 1 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). W ramach tej kognicji Sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu administracyjnego nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Sąd nie podzielił stanowiska zajętego przez orzekające w sprawie organy administracji publicznej (vide :wyrok WSA w K-wie z 30.08.2011 r. sygn. akt II SA/Kr 715/11, wyrok WSA w K-wie z 6.10.2011 r. sygn. akt II SA/Kr 1010/11). Wywłaszczenie nieruchomości możliwe jest jedynie za słusznym odszkodowaniem (art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 128 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Zarówno przepisy dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31), jak i ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości( Dz.U.61.18.94 j.t.), którą dekret został uchylony przewidywały wydanie decyzji o ustaleniu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, która do tej pory nie została wydana. Skoro tak, to nie ma przeszkód, aby kwestia ta była rozstrzygnięta obecnie. Podstawą prawną dla takiego rozstrzygnięcia jest właśnie przepis art. 129 ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Przepis ten zaś stanowi, że starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3, art. 106 ust. 1, art. 124-126, a także w przypadku gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Dla niniejszego stanu faktycznego, właśnie ta końcowa część ww. przepisu ma zasadnicze znaczenie. Jak wyżej zostało to wyjaśnione, wypłacenie odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa nastąpić powinno na podstawie przepisów o wywłaszczaniu. Instytucja wywłaszczenia również aktualnie występuje w ustawodawstwie i przewiduje obowiązek ustalenia odszkodowania za dokonane wywłaszczenie. Ponadto i przede wszystkim, zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wywłaszczenie jest dopuszczalne tylko za słusznym odszkodowaniem. W związku z powyższym, ponieważ do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy nie została wydana odrębna decyzja o ustaleniu odszkodowania za wywłaszczoną w 1959 r. nieruchomość, to właśnie na podstawie art. 129 ust. 5 ugn winna być ona aktualnie wydana. Potwierdza to również regulacja zawarta w art.233 ugn. Przepis art.129 ust.5 pkt 3 ma zastosowanie do ustalenia odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną przed wejściem w życie ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami, ponieważ zarówno przepisy obowiązujące w dniu wywłaszczenia, jak również obecnie przewidują jego ustalenie. Odmienna, od przyjętej w tej sprawie, interpretacja wspomnianego przepisu stałaby w sprzeczności z konstytucyjną zasadą ochrony własności (art. 64 Konstytucji) a przede wszystkim z zasadą wyrażoną w art. 21 ust. 2 Konstytucji, gwarantującą prawo do odszkodowania w przypadku wywłaszczenia. Zwrócić także trzeba uwagę, że brak przyznania odszkodowania za pozbawienie własności pozostawałby w sprzeczności z art. 1 Pierwszego Protokołu Dodatkowego do Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonego w dniu 20 marca 1952 r. a ratyfikowanego przez Polskę w dniu 10 października 1994 r. (Dz. U. z 1995 r. Nr 26, poz. 175), który podkreśla konieczność utrzymywania uzasadnionego prawnie zaufania obywateli do Państwa i prawa pochodzącego od Państwa, jako elementu składającego się na zasadę praworządności i zobowiązującego władze do eliminowania dysfunkcyjnych regulacji z systemu prawnego i naprawiania pozaprawnych praktyk. Biorąc powyższe pod uwagę należało uznać, że umorzenie postępowania administracyjnego co do ustalenia odszkodowania - na zasadzie art. 105 § 1 k.p.a. - było wadliwe i naruszało przepisy postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, co skutkowało uwzględnieniem skargi. Postępowanie o ustalenie odszkodowania nie było bowiem bezprzedmiotowe. Z tych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit."a", "c", art.135 oraz art.200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) Sąd orzekł jak w sentencji.