II SA/Kr 88/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Piotra Głowacki Sędziowie: NSA Joanna Tuszyńska WSA Małgorzata Brachel- Ziaja (spr.) Protokolant: Beata Błach po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 czerwca 2008r. sprawy ze skargi S.J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia ( ) w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję tego samego organu, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławcze w K. na rzecz skarżącego S.J. 757, 00 zł. (siedemset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...].04.2004 r. znak [...] po rozpatrzeniu wniosku Gminy Miejskiej - Wydział Skarbu Miasta UM reprezentowany przez Zastępcę Dyrektora Wydziału A. T. z dnia 3.09.2003 r. Prezydent Miasta ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego wraz z garażem i infrastrukturą techniczną na działkach nr [...], [...], [...], [...] obr.[...] przy ul. [...] w K. Decyzja ta stała się ostateczna z dniem 15.05.2004 r. Decyzją z dnia [...].07.2006 r. znak [...] na podstawie art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i art. 157 § 1 w zw. z art. 28, art. 29, art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 52 ust. 1, art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) oraz art. 2 ust. 1 w zw. z ust. 2 i art. 33 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] z urzędu stwierdziło nieważność decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...].04.2004 r. Nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy. W uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym postępowanie o ustalenie warunków zabudowy toczy się wyłącznie na wniosek strony. Nie jest możliwe prowadzenie takiego postępowania z urzędu. W sprawie zakończonej decyzją Prezydenta Miasta z dnia [...].04.2004 r. znak [...] wniosek nie został skutecznie złożony, ponieważ pochodził on od podmiotu, który nie może być stroną postępowania. Na wniosku tym jako wnoszący podanie został wskazany Wydział Skarbu Miasta Urzędu Miasta, a sam wniosek podpisany został przez p.o. Zastępcy Dyrektora tego wydziału A. T. Na wniosku widnieje także pieczęć nagłówkowa Urzędu Miasta -Wydziału Skarbu Miasta. Wydział ten nie mieści się w definicji strony z art. 28 k.p.a., nie spełnia też warunku określonego w art. 29 k.p.a., gdyż nie jest samorządową jednostką organizacyjną. Statusu strony nie może mieć także Urząd Miasta, bowiem również on nie jest żadnym z podmiotów wymienionych w art. 29 k.p.a. Zgodnie z przepisami ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) urząd gminy (miasta) jest tylko strukturą organizacyjną, przy pomocy której Prezydent Miasta wykonuje swoje zadania. W niniejszej sprawie prawo do złożenia wniosku miała wyłącznie Gmina jako jednostka samorządu terytorialnego. Skoro wniosek nie został skutecznie złożony, należało umorzyć postępowanie, a wydana w tej sytuacji decyzja ustalająca warunki zabudowy rażąco narusza prawo, co w świetle art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. powoduje jej nieważność. S. J. złożył wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy wskazując, że zgodnie z art. 28 i 29 k.p.a. stroną postępowania administracyjnego może być organ państwowy lub samorządowy, a także każda państwowa lub samorządowa jednostka organizacyjna. Wydział Skarbu Miasta Urzędu Miasta mógł więc na podstawie art. 59 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym skutecznie reprezentować gminę w ramach powierzonych mu czynności. Gmina zaś posiada osobowość prawną, zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Kwestia uznania danego podmiotu za stronę postępowania w niniejszej sprawie związana jest z wykładnią art. 28 w zw. z art. 29 k.p.a., a błędy w wykładni nie mogą być traktowane jako rażące naruszenie prawa. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest bardzo skrótowe i nie wyjaśnia podstaw prawnych podjętego rozstrzygnięcia, przez co narusza art. 107 § 3 k.p.a. Narusza też zasady ogólne postępowania administracyjnego określone w art. 6, 7, 8 i 11 k.p.a. Decyzją z dnia [...]r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję na podstawie art. 127 § 3 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 52 ust. 1, art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80 poz. 717 z późn. zm.), art. 2 ust. 1, art. 31, art. 33 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142 poz. 1591 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. W uzasadnieniu decyzji Kolegium zwróciło uwagę, że w treści decyzji nie widnieje żadna wzmianka o upoważnieniu udzielonym przez Prezydenta Miasta m. in. A. T. - pracownikowi Wydziału Skarbu Miasta UM - do występowania z wnioskami o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla celów gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Miasta (zarządzenie Prezydenta Miasta nr [...]). Także w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy stwierdzono, że zostało ono wszczęte na wniosek Wydziału Skarbu Miasta UM. Zdaniem Kolegium Wydział Skarbu Miasta Urzędu Miasta nie może być stroną postępowania administracyjnego, bowiem w świetle art. 9 ustawy o samorządzie gminnym nie posiada przymiotów gminnej jednostki organizacyjnej wyposażonej przez powszechnie obowiązujące prawo w materialnoprawne uprawnienia i interesy prawne, lecz stanowi zaledwie część takiej jednostki. Wydział Skarbu Miasta Urzędu Miasta nie może również reprezentować Gminy w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, ponieważ zgodnie z art. 33 k.p.a. pełnomocnikiem strony w postępowaniu administracyjnym może być wyłącznie osoba fizyczna, a nie samodzielnie rozumiany Wydział Skarbu Miasta UM. Odnośnie opisanego wyżej zarządzenia Prezydenta Miasta nr [...] Kolegium wskazało, że samo istnienie takiego upoważnienia nie daje podstaw do domniemywania, że wniosek został złożony w imieniu Gminy, w sytuacji, gdy nie wynika to z treści wniosku. Wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien być złożony przez Prezydenta Miasta działającego w imieniu gminy, a jeżeli wniosek miałby być złożony na podstawie powyższego upoważnienia, to należało się na to upoważnienie powołać we wniosku i dołączyć je do akt. Dopiero wówczas można by uznać, że A. T. działała na podstawie upoważnienia w imieniu gminy. Decyzja z dnia [...].04.2004 r. została wydana pomimo, że brak było skutecznie złożonego wniosku i dlatego, jako rażąco naruszająca prawo, jest nieważna. Decyzję tę zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie S. J. zarzucając jej naruszenie art. 52 ust. 1 i art. 64 ust 1 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 127 § 3 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i wnosząc o jej uchylenie. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że przyczyną stwierdzenia nieważności było nieprawidłowe sformułowanie wniosku oraz niedołączenie do wniosku upoważnienia - zarządzenia nr [...]. Zdaniem skarżącego uchybienia te winny zostać usunięte przez organ I instancji przed wydaniem decyzji rozstrzygającej kwestię warunków zabudowy. W razie powzięcia wątpliwości co do osoby wnioskodawcy należało wezwać stronę do złożenia wyjaśnień i sprecyzowanie treści wniosku, ewentualnie do wykazania stosownego upoważnienia. Niepodjęcie powyższych czynności, jakkolwiek stanowi uchybienie, nie może jednak być traktowane jako rażące naruszenie prawa. Skarżący podkreślił, że w decyzji jako podmiot składający wniosek oraz adresat decyzji została wskazana "Gmina Miejska - Wydział Skarbu Miasta UM". Ani podmiot składający wniosek, ani adresat wniosku nie mieli wątpliwości, że wniosek został złożony w imieniu gminy, a osoba podpisująca wniosek dysponuje generalnym upoważnieniem od Prezydenta Miasta do składania w imieniu gminy wniosków o ustalenie warunków zabudowy, którego treść była doskonale znana organowi prowadzącemu postępowanie. Okoliczności te wskazują na uzasadnione domniemanie, że A. T. składając wniosek, który zainicjował postępowanie administracyjne, występowała w imieniu i na rzecz Gminy. Dodatkowo A. T. już wielokrotnie wcześniej składała podobne wnioski, a więc organ I instancji znając z urzędu treść upoważnienia odstąpił od wzywania o jego odpis w każdej kolejnej sprawie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie i w całości podtrzymało swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 20.03.2008 r. skarżący oświadczył, że decyzja Prezydenta Miasta z dnia [...] kwietnia 2004 r. znak [...] została na niego przeniesiona, a więc ma on interes prawny w zaskarżeniu rozstrzygnięcia stwierdzającego nieważność tej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania w sposób, który powoduje konieczność jej uchylenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nieprawidłowo uznało, że decyzja Prezydenta Miasta z dnia [...].04.2004 r. rażąco narusza prawo, a w konsekwencji nieprawidłowo stwierdziło nieważność tej decyzji. Wniosek o ustalenie warunków zabudowy z dnia 3.09.2003 r. został podpisany przez A. T. - p.o. Zastępcy Dyrektora Wydziału Skarbu Miasta Urzędu Miasta. W czasie składania wniosku legitymowała się ona upoważnieniem udzielonym przez Prezydenta Miasta "do występowania z wnioskami o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla celów gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Gminy" (zarządzenie nr [...]). We wniosku o ustalenie warunków zabudowy oraz w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania administracyjnego błędnie stwierdzono, że wnioskodawcą jest Wydział Skarbu Miasta UM. Jednakże w pozostałych dokumentach jako wnioskodawcę (inwestora) wskazuje się Gminę - Wydział Skarbu Miasta Urzędu Miasta. W szczególności dotyczy to: 1. wezwania z dnia 12.12.2003 r. do usunięcia braków wniosku, 2. postanowienia Wojewody z dnia [...].02.2004 r. w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji w zakresie zadań rządowych, 3. postanowienia Zarządu Województwa z dnia [...].02.2004 r. o uzgodnieniu projektu decyzji, 4. decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] kwietnia 2004 r. znak [...], której nieważność stwierdziło SKO. Prawidłowe oznaczenie adresata decyzji zarówno w jej treści, jak i w treści postanowień uzgadniających projekt decyzji wskazuje, że pomimo braku upoważnienia w aktach sprawy oraz pomimo mylnego oznaczenia wnioskodawcy we wniosku, dla organów prowadzących postępowanie oczywiste było, iż A. T. występuje w imieniu Gminy, a nie w imieniu Wydziału Skarbu Miasta UM. Dla oceny, czy wniosek o wszczęcie postępowania został skutecznie złożony w imieniu Gminy istotne jest, czy osoba podpisująca ten wniosek była upoważniona do reprezentowania gminy w tej sprawie. Niedołączenie upoważnienia do wniosku i niepowołanie się we wniosku na to upoważnienie nie zmienia faktu, że decyzja została wydana na podmiot właściwy, a wniosek złożyła osoba uprawniona do reprezentowania tego właściwego podmiotu. Organy prowadzące postępowanie powinny wezwać A. T. o wskazanie w czyim imieniu występuje, ewentualnie o dołączenie stosownego upoważnienia. Brak tych czynności to uchybienie przepisom postępowania, które nie miało wpływu na treść rozstrzygnięcia, a nie rażące naruszenie prawa powodujące nieważność decyzji. W tym zakresie Sąd podziela argumentację skarżącego. Prawdą jest, że treść wniosku nie upoważniała do przyjęcia domniemania, że A. T. dział w imieniu Gminy, skoro jednak domniemanie to okazało się słuszne, nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa przy wydawaniu decyzji. Uznając, że decyzja Prezydenta Miasta z dnia [...].04.2004 r. znak [...] nie jest dotknięta wadą kwalifikowaną, stanowiącą rażące naruszenie prawa, należało uchylić decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...].07.2006 r. znak [...] oraz z dnia [...]r. znak [...] na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270). O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.