II SA/Kr 883/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla WSA Kazimierz Bandarzewski WSA Agnieszka Nawara-Dubiel (spr.) Protokolant: Anna Balicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 września 2014 r. sprawy ze skargi B.E. na postanowienie Wojewody [....] z dnia 18 kwietnia 2014 r. nr [....] w przedmiocie zawieszenia postępowania skargę oddala. Prezydent Miasta postanowieniem z dnia 5 grudnia 2013 r., znak [...] na podstawie art. 97 § 1 pkt. 4 w związku z art. 101 Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102 poz. 651 ze zm.) zawiesił postępowanie w sprawie z wniosku B. E. działającej w imieniu własnym oraz K. R., D. R., M. C. oraz T. L. dotyczącej ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] obr. [...] jedn. ewid. [...] (w granicach parceli katastralnej l. kat. [...] b. gm. kat. K.) zajętą zdaniem Wnioskodawców pod drogę publiczną - ul. K. w K.. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że pismem z dnia 15 maja 2012 r. B. E. wystąpiła w imieniu własnym oraz K. R., D. R. M. C. oraz T. L. o odszkodowanie za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] obr. [...] jedn. ewid. [...] (w granicach parceli katastralnej l. kat. [...] b. gm. kat. K.) zajętą pod drogę - ul. K. w K.. W piśmie z dnia 21 września 2012 r. B. E. sprecyzowała wniosek i wskazała art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133 poz. 872 ze zm.) jako podstawę wystąpienia z ww. roszczeniem. Wniosek został podtrzymany przez Skarżącą pismem z dnia 11 marca 2013r. Dalej organ wyjaśnił, że kwestia odszkodowania rozstrzygana jest po wydaniu przez Wojewodę [...] w decyzji stwierdzającej nabycie przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego nieruchomości zajętej pod drogę publiczną i uzyskaniu przez tą decyzję waloru ostateczności. Ustalono, że pod sygn. akt [...] w Urzędzie Wojewódzkim w K. prowadzone jest postępowanie z wniosku ww. osób, w trybie art. 73 cyt. ustawy, o uregulowanie stanu prawnego ww. nieruchomości. W zażaleniu na to postanowienie B. E. podniosła, że sprawa o uregulowanie stanu prawnego parcel nr [...], [...] i [...] ciągnie się od 10 lat i w tym czasie zgromadzono bogatą dokumentację. Podniosła również, że przesłanki zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, wynikające z art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie zostały należycie zbadane. Nie ma informacji w którym roku ul. K. została poszerzona, a według wiedzy autorki pisma do 1965 roku trwały negocjacje pomiędzy poprzednimi właścicielami a organami administracji państwowej o odwłaszczenie nieruchomości. Zdaniem skarżącej zawieszenie postępowania w tych okolicznościach jest bezzasadne. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia 18 kwietnia 2014 r., znak [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Prezydenta Miasta z 5 grudnia 2013 r. nr [...]. W uzasadnieniu postanowienia Wojewoda wskazał, ze organ rozpatrujący zażalenie może orzekać jedynie w granicach kwestii proceduralnej, będącej przedmiotem rozstrzygnięcia organu I instancji. Oznacza to, iż badając sprawę może on kontrolować i odnieść się tylko do tego, co było przedmiotem postanowienia organu I instancji, na które wniesiono zażalenie. W analizowanej sprawie, przedmiotem postanowienia Prezydenta Miasta, jest kwestia zawieszenia postępowania administracyjnego w zakresie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] obr. [...] jedn. ewid. [...] (w granicach parceli katastralnej 1. kat. [...] b. gm. kat. K.) zajętą zdaniem Wnioskodawców pod drogę publiczną - ul. K. w K.. Zatem tylko ta incydentalna dla całego toku postępowania kwestia może być poddana ocenie organu orzekającego. Zawieszenie prowadzonego postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość nastąpiło na mocy artykułu 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, który stanowi, iż organ zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Instytucja zagadnienia wstępnego dotyczy wszelkich sytuacji, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Przepis art. 97 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego statuuje podstawy obligatoryjnego stosowania zawieszenia postępowania. Wobec powyższego, w przypadku wystąpienia jednej z przesłanek organ zobowiązany jest do zawieszenia postępowania z urzędu. W myśl art. 97 § 1 pkt 4 obligatoryjność zawieszenia postępowania administracyjnego w przypadku wystąpienia zagadnienia prejudycjalnego (wstępnego) jest zasadą, od której można odstąpić tylko w szczególnych wypadkach (art. 100 § 2 i 3). Zawieszenie postępowania w sprawie trwa aż do czasu odpadnięcia podstawy prawnej, na mocy której zostało postanowione. W przedmiotowej sprawie Prezydent Miasta zawiesił postępowanie z uwagi na potrzebę uprzedniego uzyskania ostatecznej decyzji Wojewody, o stwierdzeniu nabycia z mocy prawa przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego własności nieruchomości, zajętej pod drogę publiczną. Bez tego orzeczenia niemożliwe jest prowadzenie postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania na mocy art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Decyzja wojewody w sprawie przejęcia nieruchomości, pomimo swojego deklaratoryjnego charakteru, zawiera w sobie bowiem szczególnego rodzaju element konstytutywny, polegający na możliwości wylegitymowania przez podmiot publicznoprawny przysługującym mu prawem własności do nieruchomości i jednocześnie stwierdzeniu utraty w tym zakresie prawa własności przez dotychczasowego właściciela. W decyzji wojewody zostaje potwierdzony fakt przejęcia nieruchomości, a także jej dokładny obszar i położenie, co jest elementem koniecznym przy ustalaniu odszkodowania. Sprawa odszkodowania może więc być merytorycznie rozstrzygnięta dopiero po uzyskaniu przez decyzję wojewody waloru ostateczności. Okoliczność tę należy zatem uznać za zagadnienie wstępne, uzasadniające zawieszenie postępowania z urzędu na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego. Jak ustalono, w Oddziale Regulacji Stanu Prawnego Wydziału Skarbu Państwa Nieruchomości Urzędu Wojewódzkiego w K., pod sygnaturą [...], toczy się postępowanie w sprawie wydania decyzji na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, a zatem zawieszenie przez Prezydenta Miasta postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za tę nieruchomość było prawidłowe. Jeżeli intencją strony jest również, poza złożeniem wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, domaganie się ustalenia odszkodowania na innej podstawie- jak wskazuje strona w trybie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, to B. E. winna wystąpić z odpowiednim odrębnym wnioskiem o odszkodowanie w takim trybie do właściwego organu administracji publicznej. Niniejsze postępowanie toczy się bowiem jak wyżej wskazano na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożyła B. E.. Wskazała, że postanowienie Wojewody jest nieprawidłowe, gdyż postępowanie na które się powołują ograny nie można uznać za prejudykat względem przedmiotowego postępowania o odszkodowanie. Nadto podniosła, że organ błędnie zawiesił postępowanie bez wydania odpowiedniego postanowienia w przedmiocie wyłączenia czy przekazania części sprawy, jeżeli przyjmuje, iż skarżąca domaga się również odszkodowania w innym trybie. Jeżeli organ uznał, że skarżąca zgłosiła roszczenie do organu niewłaściwego, to w pierwszej kolejności winien przekazać sprawę organowi właściwemu, gdyż odszkodowanie żądane w trybie ustawy o gospodarce nieruchomościami będzie również zawieszone uniemożliwiając uzyskanie skarżącej odszkodowania za utracone mienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy). Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 poz. 1270 ze zm.) wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Wskazać również należy, że zgodnie z przepisem art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej jest postanowienie Wojewody utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta Miasta o zawieszeniu postępowania o wypłatę odszkodowania na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133 poz. 872 ze zm.), dalej określana jako ustawa przepisy wprowadzające. Istota sądowej kontroli w niniejszej sprawie, sprowadza się do wykładni art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz do ustalenia, czy wystąpiła przesłanka zagadnienia wstępnego. Podstawą prawną zawieszenia postępowania wskazaną przez organ II Instancji w zaskarżonym postanowieniu jest art. 97 § 1 pkt. 4 Kpa. Zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Z powołanego przepisu wynika, że warunkiem zawieszenia postępowania administracyjnego, jest pojawienie się w toku rozpoznania sprawy tzw. zagadnienia wstępnego (prejudycjalnego). Ustawodawca nie zdefiniował tego pojęcia. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że zagadnienie takie powstaje niezależnie od postępowania, w którym można je rozstrzygnąć. Sformułowanie użyte w analizowanym przepisie "zależy od uprzedniego" wskazuje, że rozstrzygnięcie kwestii prejudycjalnej warunkuje rozpoznanie sprawy administracyjnej. Taka sytuacja ma miejsce, gdy organ nie dysponuje elementem pozwalającym na wydanie decyzji jako takiej. Zagadnieniem wstępnym jest tylko taka kwestia, która uniemożliwia wydanie rozstrzygnięcia w danej sprawie. Zagadnienie wstępne musi wpływać na rozpatrzenie sprawy głównej. Zatem chodzi tu o bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji w sprawie głównej, od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno zależeć rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle, nie zaś wydanie pozytywnej lub negatywnej dla wnioskodawcy decyzji (tak NSA w Warszawie w wyroku z dnia 18 lutego 2011r. sygn. II OSK 363/10) Art. 73 ustawy przepisy wprowadzające stanowi natomiast, że nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem (ust.1). Odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1, wypłaca gmina - w odniesieniu do dróg będących w dniu 31 grudnia 1998 r. drogami gminnymi, Skarb Państwa - w odniesieniu do pozostałych dróg.(ust. 2) Podstawą do ujawnienia w księdze wieczystej przejścia na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości, o których mowa w ust. 1, jest ostateczna decyzja wojewody.(ust. 3) Odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1 i 2, będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa. (ust.4) W orzecznictwie sądów administracyjnych niesporne jest, że przywołany przepis jest przepisem o charakterze wywłaszczeniowym, a potwierdzenie wywłaszczenia nieruchomości zajętej pod drogę publiczną następuje w drodze decyzji wojewody (art. 73 ust. 3.). Decyzja taka nie tworzy nowego stanu prawnego, potwierdza jedynie stan prawny istniejący w dniu 31 grudnia 1998 r., ma więc charakter deklaratoryjny. Celem decyzji wydanej na podstawie art. 73 ustawy przepisy wprowadzające jest potwierdzenie wywłaszczenia konkretnej nieruchomości od dnia 1 stycznia 1999 r. Stosując zaś powołany przepis wojewoda obowiązany jest badać stan faktyczny i prawny istniejący w dniu 31 grudnia 1998 r., a następnie wykazać, iż w odniesieniu do danej nieruchomości zostały spełnione (bądź nie) przesłanki wskazane w tym przepisie. Rozstrzygnięcie o nabyciu przez podmiot publicznoprawny mienia zajętego pod drogę publiczną ( innymi słowy potwierdzenie czy "wywłaszczenie" w tym trybie miało miejsce) zawarte będzie dopiero w ostatecznej decyzji, wydanej na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Tylko w postępowaniu o wydanie decyzji deklaratoryjnej, przewidzianej w ustępie 3 art. 73 ustawy przepisy wprowadzające, nie zaś w postępowaniu o ustalenie i wypłatę odszkodowania, można dokonywać ustaleń, czy dana nieruchomość miała charakter drogowy i spełniała pozostałe przesłanki, określone w art. 73 ust. 1 omawianej ustawy. Prezydent Miasta będzie w tym zakresie związany ustaleniami ostatecznej decyzji wydanej w przedmiocie nabycia mienia zajętego pod drogę. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia z dnia 11 marca 2010 r. sygn. I OSK 711/09: " Rozstrzygnięcie w kwestii przejścia na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości zajętych pod drogi publiczne - mające postać ostatecznej decyzji wojewody - jest zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w sprawie odszkodowania za te nieruchomości(...). Odnosząc się natomiast do zarzutu skargi dotyczącego niewydania "odpowiedniego postanowienia" w przedmiocie wyłączenia czy przekazania części sprawy organowi właściwemu do orzekania o odszkodowaniu w trybie ustawy o gospodarce nieruchomościami, wskazać należy, że kwestia ta wykracza poza granice rozpoznania w niniejszej sprawie w rozumieniu art. 134 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jeżeli skarżąca uważa, że postępowanie o odszkodowanie w trybie ustawy o gospodarce nieruchomościami nie toczy się, choć powinno, a organ pozostaje w bezczynności lub prowadzi postępowanie przewlekle, może skorzystać z przysługujących jej środków prawnych w trybie art. 37 Kpa a następnie ewentualnie złożyć skargę do sądu administracyjnego, w trybie art. 149 p.p.s.a. Wobec powyższego skargę jako bezzasadną oddalono na zasadzie art. 151 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.