II SA/Kr 883/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Beata Łomnicka Sędziowie: WSA Iwona Niżnik-Dobosz WSA Mirosław Bator (spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 września 2016 r. sprawy ze skargi A.R. , Z.R. i W.R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 21 marca 2014 r., znak: [....] w przedmiocie umorzenia postępowania o ustalenie warunków zabudowy skargę oddala. Prezydent Miasta K. decyzją z dnia 30 października 2013 r. nr [...] działając na podstawie art. 105 § 1 w związku z art. 104 § 1 K.p.a. w związku z art. 4 ust. 1 i 2 oraz art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym umorzył postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. Przebudowa, nadbudowa i rozbudowa budynku usługowego z przeznaczeniem na budynek usługowy (dom studencki i hotel robotniczy) wraz ze zmianą sposobu użytkowania części hali warsztatowej na parking dla samochodów osobowych oraz infrastrukturą techniczną na działkach nr [...] i [...] wraz z dodatkowymi miejscami postojowymi na działkach nr [...] ,[...] ,[...] obręb [...] przy ul. [...] w K . W uzasadnieniu organ wskazał, że wniosek W.R. , Z.R. oraz A.R.-G. o wydanie warunków zabudowy wpłynął do organu w dniu 4 stycznia 2010 r. Po jego rozpoznaniu i zebraniu materiałów w sprawie Prezydent Miasta K. wydał w dniu 18 maja 2011 r. decyzję, którą odmówiono wydania żądanych warunków zabudowy. W wyniku złożonego odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w dniu 12 lipca 2011 r. uchyliło przedmiotową decyzję i przekazało ją, do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. W toku ponownego rozpoznania sprawy, inwestor dokonał licznych zmian wniosku, a po przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym Prezydent Miasta K. ponownie, w dniu 7 lutego 2012 r. odmówił ustalenia warunków zabudowy. Inwestorzy od tej decyzji złożyli odwołanie, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w dniu 10 stycznia 2013 r. uchyliło badaną, negatywną decyzję organu I Instancji. Prezydent Miasta K. decyzją z 29 maja 2013 r. odmówił ustalenia warunków zabudowy, tym razem wobec faktu, że inwestor nie przedłożył wymaganych dokumentów. Również ta decyzja została uchylona przez Kolegium w dniu 27 sierpnia 2013r. a sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W toku ponownego rozpoznania sprawy organ I Instancji ustalił, iż teren objęty wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy położony jest w obszarze obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]", który uchwalony został przez Uchwałę Rady Miasta K. Nr [...] w dniu 28 sierpnia 2013 r. Obowiązywanie tego planu datuje się od dnia 13 października 2013 r. W tej sytuacji, mając na uwadze treść art. 4 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który stanowi, iż w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, oraz treść art. 59 ust. 1 ustawy, organ stwierdził, iż, ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu może nastąpić tylko i wyłącznie w sytuacji, gdy na danym terenie brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponieważ obszar objęty wnioskiem o wydanie warunków zabudowy od 13 października 2013 r. posiada miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "[...] , dlatego brak jest podstaw prawnych do prowadzenia nadal postępowania o wydanie warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem inwestorów, co powoduje, iż postępowanie w tej sprawie staje się bezprzedmiotowe. Od decyzji tej odwołanie wnieśli A.R.-G. , Z.R. , oraz W.R. podkreślając, że wniosek o wydanie warunków zabudowy wnieśli prawie trzy lata przed wejściem w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]", i gdyby organ dochował przewidzianych terminów dla załatwienia sprawy, to warunki zabudowy mogły zostać ustalone w drodze decyzji jeszcze przed wejściem w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia 21 marca 2014 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ podkreślił, że z art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest głównym instrumentem planowania i zagospodarowania przestrzennego. Realizacja zarówno wszelkich idei planistycznych, jak i skonkretyzowanych zamierzeń powstałych na różnych szczeblach administracji zależy z reguły od inkorporowania ich do planu. Albowiem to w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dochodzi do wiążącego podmioty władzy, w tym administracji, oraz podmioty spoza systemu władzy (osoby fizyczne i ich organizacje) ustalenia bądź zmiany przeznaczenia. terenu na określony w tym planie cel. Natomiast w sytuacji, gdy dany teren nie jest objęty planem zagospodarowania przestrzennego, przepisy ustawy, a to ust. 2 artykułu 4, przewidują dwa rodzaje rozstrzygnięć podejmowanych w takim przypadku przez organ administracji i nadają im zbiorczą nazwę "decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu". Rozstrzygnięciami tymi są decyzja o lokalizacji celu publicznego oraz decyzja o warunkach zabudowy. Takie sformułowanie przepisów - art. 4 ust. 1 i 2 wskazuje, że od chwili wejścia w życie planu zagospodarowania, postępowanie o ustalenie warunków zabudowy nie może się toczyć, staje się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art., 105 § 1 K.p.a. Należy także podkreślić, iż każdy organ administracyjny zobowiązany jest stosować stan prawny, na dzień rozstrzygania. Dlatego też w sytuacji, gdy plan zagospodarowania przestrzennego obowiązuję, organ administracji w pełni uprawniony jest do zakończenia wszczętego postępowania o wydanie warunków zabudowy poprzez stwierdzenie jego umorzenia jako bezprzedmiotowego. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ podkreślił, że sprawa istotnie została wszczęta dwa lata wcześniej jednak cały czas była procedowana. Na tą skargę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wnieśli A.R.-G. , Z.R. i W.R. zarzucając naruszenie: 1/ art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez utrzymanie w mocy decyzji umarzającej postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy w związku z wejściem w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] w sytuacji, gdy plan miejscowy w związku z naruszeniem zasad jego sporządzania jest nieważny co zostało stwierdzone w wyroku WSA w Krakowie z dnia 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 97/14), a nieważność ta ma moc wsteczną od chwili jego sporządzenia, a co za tym idzie umorzenie postępowania w niniejszej sprawie jest nieuprawnione; 2/ art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że zarzut nieważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszary [...] w obszarze którego znajduje się nieruchomość będąca przedmiotem niniejszego postępowania, stosunku do której umorzono postępowanie o ustalenie warunków zabudowy w związku z wejściem w życie tego planu nie stanowi zagadnienia wstępnego, o jakim mowa w tym przepisie, w sytuacji gdy okoliczność ta determinuje sposób rozstrzygnięcia niniejszej sprawy przy jednoczesnym braku możliwości rozstrzygnięcia jej przez organy architektoniczno – budowlane we własnym zakresie, co skutkować powinno zawieszeniem postępowania tym bardziej, że stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miasta K. przez sąd administracyjny ma skutek ex nunc. Biorąc powyższe pod uwagę skarżący wnieśli o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 30 października 2013 r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując przy tym argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 - dalej P.p.s.a.) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 P.p.s.a., w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Podstawę materialnoprawną decyzji wydanej w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199 ze zm. ) – dalej w skrócie jako "ustawa", ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobu zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 4 ust. 2 zdanie wstępne ustawy). Nadto zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy, w przypadku braku planu miejscowego, zmiana zagospodarowania terenu polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Jak zatem wynika przywołanych przepisów oba wymienione instrumenty prawne (miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego oraz decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu) z założenia wykluczają się. Na obszarze, dla którego obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego planistyczna determinacja zamierzenia inwestycyjnego dokonuje się podstawie postanowień planu, nie wydaje się zaś decyzji ustalającej warunki zabudowy. Lokalizacja inwestycji na danym obszarze na podstawie decyzji o warunkach zabudowy następuje jedynie wtedy, gdy brak jest planu miejscowego dla danego obszaru. Wobec niedopuszczalności wydania decyzji o warunkach zabudowy znajdującej się na obszarze obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy należy umorzyć, jako bezprzedmiotowe, na podstawie art. 105 K.p.a., zgodnie z którym gdy postępowania z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Od chwili wejścia w życie planu miejscowego postępowania o ustalenie warunków zabudowy nie może być kontynuowane, staje się ono bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1138/11, Lex nr 1234128). Organ administracyjny prowadzący postępowanie zobowiązany jest stosować stan prawny na dzień rozstrzygania. W niniejszej sprawie organy prawidłowo ustaliły, że teren objęty wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy położony jest w obszarze obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]", który obowiązuje od dnia 13 października 2013 r. Dlatego też organ I instancji wydając decyzję w dniu 30 października 2013 r. zobowiązany był do umorzenia prowadzonego postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. przebudowa, nadbudowa i rozbudowa budynku usługowego z przeznaczeniem na budynek usługowy (dom studencki i hotel robotniczy) wraz ze zmianą sposobu użytkowania części hali warsztatowej na parking dla samochodów osobowych oraz infrastrukturą techniczną na działkach nr [...] i [...] wraz z dodatkowymi miejscami postojowymi na działkach nr [...] ,[...] ,[...] obręb [....] przy ul. [...] w K. Podkreślić należy, że w omawianej sytuacji bezprzedmiotowość postępowania jest całkowicie niezależna od woli strony. Żądanie rozpoznania sprawy i wydania decyzji merytorycznie odnoszącej się do wniosku o ustalenie warunków zabudowy po wejściu w życie planu miejscowego nie może odnieść skutku, bowiem bezprzedmiotowość postępowania wynika wprost z przepisów ustawy i jest bezpośrednią konsekwencją wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zaznaczyć również należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na wniosek skarżących zawarty w ich skardze zawiesił postępowanie sądowoadministracyjne na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. do czasu prawomocnego zakończenia postępowania w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 97/14. Przypomnieć bowiem należy, że wyrokiem z dnia 10 kwietnia 2014 r. o podanej wyżej sygnaturze WSA w Krakowie stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta K. z dnia 28 sierpnia 2013 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]". Stwierdzenie nieważności uchwały oznaczało jej wyeliminowanie z obrotu prawnego, aczkolwiek nieprawomocnym wyrokiem tut. sądu. Stwierdzenie nieważności aktu jest bowiem autorytatywnym wskazaniem na jego kwalifikowaną wadliwość, obarczającą go od dnia wydania, czyli ze skutkiem ex tunc. Dlatego też Sąd uznał za zasadne zawieszenie prowadzonego postępowania sądowego. Po wydaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku z dnia 28 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2992/14, którym to uchylono wyrok WSA w Krakowie i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania temu sądowi, postępowanie zostało podjęte. Nie oceniając prawidłowość postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania, wskazać jednak należy iż w aktualnym stanie prawnym plan zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" z obrotu prawnego nie jest wyeliminowany choćby nieprawomocnym orzeczeniem. Brak zatem podstaw do ponownego zawieszenia postępowania, czy też uchylania lub zmiany tego postanowienia na podstawie art. 165 P.p.s.a.- gdyż nie zmieniły się okoliczności sprawy. Ustalenie obowiązywania planu miejscowego dla terenu inwestycji skarżących, a w konsekwencji konieczność wydania decyzji umarzającej postępowanie jako bezprzedmiotowe, powoduje, że wniesiona skarga jest pozbawiona podstawy prawnej. Mając na względzie powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151 P.p.s.a. ,skargę jako bezzasadną oddalił.