II OSK 1138/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz Sędziowie Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) Protokolant Anna Jusińska po rozpoznaniu w dniu 19 października 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 1171/10 w sprawie ze skargi K. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 21 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 1171/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę K. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne: Decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] Prezydent Miasta Krakowa odmówił K. H. ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego "Budowa budynku jednorodzinnego z garażem wraz niezbędnym zagospodarowaniem terenu na działkach nr [...], [...] obr. [...] przy ul. [...] w K. ". Po rozpoznaniu odwołania K. H. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. znak [...] na podstawie art. 4, art. 59, art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz art. 105 § 1 w związku z art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej " Kpa") uchyliło powyższą decyzję i umorzyło postępowanie pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium powołało się na art. 4 ust. 2 oraz art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którymi decyzja o ustaleniu warunków zabudowy może być wydana wyłącznie w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Teren określony we wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla zamierzonej inwestycji obejmuje działki nr [...] i [...] obręb [...] przy ul. [...] w K. Działki te zlokalizowane są w terenie, dla którego uchwalono miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru "Dolina Rudawy - Małe Błonia", uchwałą nr C/1332/10 Rady Miasta Krakowa z dnia 12 maja 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Dolina Rudawy - Małe Błonia" (Dz. Urz. Woj. Małop. z dnia 27 maja 2010 r. Nr 269, poz. 1779). Plan obowiązuje od 27 czerwca 2010 r. W dalszej części uzasadnienia powołano się na art. 105 § 1 Kpa, w myśl którego gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu objętego wnioskiem o wydanie warunków zabudowy, które uniemożliwia merytoryczne rozpoznanie tego wniosku, czyni postępowanie bezprzedmiotowym. Bezprzedmiotowość powstała w toku postępowania administracyjnego stanowi przesłankę jego umorzenia i na powstanie tego skutku nie ma wpływu fakt, że w momencie wszczęcia postępowania z wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy jego merytoryczne rozpoznanie było możliwe (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2006 r., II OSK 65/06). Wobec obowiązywania planu, decyzję w przedmiocie warunków zabudowy należało uchylić, a postępowanie pierwszej instancji umorzyć. Decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie K. H. podnosząc, że w odwołaniu domagał się orzeczenia co do istoty sprawy. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lipca 1986 r. sygn. IV SA 314/86 skarżący stwierdził, że w takiej sytuacji organ odwoławczy powinien przeprowadzić postępowanie i rozpatrzyć sprawę co do istoty. Brak odniesienia się do zarzutów zawartych w odwołaniu drastycznie zmniejsza szansę, praktycznie zamyka skarżącemu dalszą drogę sądową odnośnie skutecznego dochodzenia roszczeń odszkodowawczych za niezgodne z prawem działanie Prezydenta Miasta Krakowa poprzez brak wydania decyzji o warunkach zabudowy. Organ odwoławczy wydał więc decyzję na niekorzyść strony odwołującej się. Ponadto skarżący wskazał, że pismem z dnia 10 sierpnia 2010 r. złożył wniosek o zawieszenie postępowania odwoławczego. W dniu 16 sierpnia 2010 r. skarżący odebrał decyzję SKO, bez wcześniejszego rozpatrzenia przez organ wniosku strony o zawieszenie postępowania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podkreślono, że w sytuacji, gdy miejscowy plan wszedł w życie po wydaniu decyzji I instancji, decyzję tę należało uchylić, a postępowanie pierwszej instancji umorzyć. Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego nierozpoznania wniosku o zawieszenie postępowania Kolegium wskazało, iż zaskarżona decyzja wydana została w dniu [...] lipca 2010 r., a wniosek o zawieszenie postępowania został złożony w dniu 10 sierpnia 2010 r. Ponieważ postępowanie administracyjne zostało zakończone, brak było podstaw do jego zawieszenia. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał, że z treści art. 4 ust. 2 oraz art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jednoznacznie wynika, że ustalenie warunków zabudowy w drodze decyzji możliwe jest wyłącznie w sytuacji, gdy brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Co do zasady jednak określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w planie miejscowym (art. 4 ust. 1 powołanej ustawy). Takie sformułowanie przepisów wskazuje, że od chwili wejścia w życie planu, postępowanie o ustalenie warunków zabudowy nie może się toczyć - staje się ono bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 Kpa. Organ odwoławczy zobowiązany jest stosować stan prawny na dzień rozstrzygania. Jeżeli więc plan miejscowy wszedł w życie w trakcie postępowania międzyinstancyjnego, to wydana przez organ I instancji decyzja nie może uzyskać przymiotu ostateczności, lecz podlega uchyleniu, a postępowanie przed organem I instancji umarza się zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 Kpa. Sąd podkreślił, że w omawianej sytuacji bezprzedmiotowość postępowania jest całkowicie niezależna od woli strony (wnioskodawcy). Żądanie rozpoznania sprawy i wydania decyzji merytorycznie odnoszącej się do wniosku o ustalenie warunków zabudowy po wejściu w życie planu miejscowego nie może odnieść skutku, bowiem bezprzedmiotowość postępowania wynika wprost z przepisów ustawy i jest bezpośrednią konsekwencją wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W aktach administracyjnych przesłanych do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego brak jest wniosku skarżącego o zawieszenie postępowania, niemniej on sam w skardze wskazał, że wniosek ten złożył 10 sierpnia 2010 r., a więc już po wydaniu ostatecznej decyzji umarzającej postępowanie. W tej sytuacji organ odwoławczy nie miał możliwości rozpoznania tego wniosku. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł K. H. wnosząc o: - uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania, - zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to przepisu art. 125 § 1 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegającym na jego niezastosowaniu i niezawieszeniu postępowania mimo istnienia kwestii prejudycjalnej oraz naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw z art. 105 § 1 w zw z art. 138 § 1 pkt 2 Kpa. w zw z art. 4 ust. 2 , art. 59 ust. 1, art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.) polegające na zaaprobowaniu umorzenia postępowania mimo braku przesłanek do tego umorzenia. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazał, że zaskarżonemu wyrokowi należy zarzucić naruszenie art. 125 §1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – dalej "Ppsa"). Przepis ten stanowi, że Sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego lub przed Trybunałem Konstytucyjnym. Z powyższego wynika, że kwestia dopuszczalności zawieszenia postępowania w wyżej opisany sposób ma co prawda charakter uznaniowy ale jednak ustawa akcentuje potrzebę zawieszenia w przypadku zależności o charakterze prejudycjalnym. W sprawie niniejszej faktem notoryjnym dla Sądu I instancji jest bowiem okoliczność, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru Dolina Rudawy, na którym znajduje się przedmiotowa nieruchomość został zaskarżony. Postępowanie sądowoadministracyjne nie jest prawomocnie zakończone. Okoliczność ta była podnoszona w szeregu innych sprawach. Skarga jest zarejestrowana pod sygn. II SA/Kr 806/10. Zważyć też należy, że ewentualne uwzględnienie skargi na przedmiotowy miejscowy plan powoduje jego wyeliminowanie z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc (stwierdzenie nieważności). Będzie to oznaczało, ze uchwała taka nie istnieje i nigdy nie istniała. W konsekwencji okaże się, być może, że nie istniała nigdy przesłanka umorzenia postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy w postaci wejścia w życie planu miejscowego. Jak stwierdza prof. J. P. Tamo, "zawieszenie z przyczyn wymienionych w tym przepisie następuje z urzędu, lecz jego celowość została pozostawiona ocenie sądu. Na tym polega fakultatywność zawieszenia postępowania uregulowanego w tym przepisie. Uznanie sądu w tym zakresie nie może być dowolne. Musi on rozważyć, czy w konkretnym przypadku zachodzą przesłanki uzasadniające zawieszenie. Wydaje się, że nadal aktualny pozostanie pogląd Sądu Najwyższego, że ze względów celowościowych nieuzasadnione jest zawieszenie postępowania do czasu wydania orzeczenia w innym postępowaniu przed sądem administracyjnym, gdy można samodzielnie dokonać ustaleń potrzebnych do rozstrzygnięcia - por. uchw. z 17 maja 1985 r., III CZP 69/84, LexPolonica nr 296798 (OSNCP 1986, nr 3, poz. 24)." Jak się wydaje w sprawie niniejszej takiej możliwości nie ma. Nadto "stanowisko to zdaje się podzielać orzecznictwo sądów administracyjnych. W postanowieniu z 12 czerwca 2006 r., I FZ 164/2006 (LexPolonica nr 415565) Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że zawieszenie postępowania powinno być uzasadnione również ze względów celowości, sprawiedliwości oraz ekonomiki procesowej. W szczególności, zawieszając postępowanie w sprawie, sąd powinien mieć na względzie możliwość wystąpienia w przyszłości zarówno przesłanek do wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego zaskarżoną decyzją, jak i przesłanek do wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego na skutek rozstrzygnięcia wydanego w innym toczącym się postępowaniu, np. przed Trybunałem Konstytucyjnym." Podobnie wypowiada się Naczelny Sąd Administracyjny. W wyroku z 23 stycznia 2007 r. (II OSK 702/06, Lex nr 321527), Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że celowość zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego na podstawie pkt 1 § 1 art. 125 Ppsa powinna być analizowana z punktu widzenia wystąpienia w przyszłości przesłanek do wznowienia postępowania administracyjnego, zakończonego zaskarżoną decyzją lub innym aktem, jak również przesłanek do wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego. Jest rzeczą oczywistą, iż w przypadku uwzględnienia skargi na miejscowy plan, konieczne stanie się wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego zaskarżoną decyzją. A zatem przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności okaże się całkowicie iluzoryczna i tymczasowa. Tym samym spełnione są wszelkie przesłanki zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego. Skoro Sąd tego nie zrobił, postąpił w sposób całkowicie dowolny wykraczając poza granice uznania i w istotnym stopniu naruszył przepisy postępowania, które miały wpływ na wynik sprawy. Odnosząc się do uzasadnienia wyroku Sądu I instancji zważyć należy, że można się ostrożnie zgodzić z twierdzeniem, iż w przypadku kontroli sądowoadministracyjnej dochodzi do tzw. zamrożenia stanu faktycznego i prawnego na chwilę orzekania przez organ II instancji. Innymi słowy, Sąd orzeka w stanie faktycznym i prawnym na chwilę orzekania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze ale o ile stan faktyczny nie może się zmienić, o tyle stan prawny w przedmiotowej sprawie zmienić się może - może się bowiem okazać, iż nie istnieje przesłanka prawna umorzenia. Tym samym zostanie zachowana zasada orzekania w stanie faktycznym i prawnym na chwilę wydania decyzji przez organ II instancji, z tym że stan ten będzie inny od przyjętego przez ten organ. W konsekwencji zasadnym jest zarzucenie Sądowi I instancji, iż naruszył pozostałe przepisy wskazane w petitum skargi albowiem gdyby się okazało, że prejudykat jest rozstrzygnięty na korzyść skarżącego, Sąd zaaprobował decyzję formalną (proceduralną), która jest oczywiście wadliwa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 174 Ppsa skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 Ppsa rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie pod uwagę nieważność postępowania. Badając, stosownie do treści art. 183 § 2 Ppsa, zaistnienie którejkolwiek z przesłanek nieważności, w tym zakresie Sąd nie dopatrzył się takich naruszeń, dlatego postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie polegało wyłącznie na badaniu zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, a podniesione w niej zarzuty naruszenia przepisów postępowania Naczelny Sąd Administracyjny uznał za nieuzasadnione. Zgodnie z art. 4 ust. 2 oraz art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647) ustalenie warunków zabudowy w drodze decyzji możliwe jest wyłącznie w sytuacji, gdy brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Co do zasady bowiem określenie sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w planie miejscowym (art. 4 ust. 1 cyt. wyżej ustawy). Tym samym od chwili wejścia w życie planu miejscowego postępowanie o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowaniu i zagospodarowania terenu nie może być kontynuowane, staje się ono bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 Kpa. Z akt sprawy wynika, że wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy działek o nr [...], [...] obr. [...] przy ul. [...] w K. został złożony gdy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru "Dolina Rudawy - Małe Błonia", gdzie położone są przedmiotowe działki, nie istniał. Wskazać jednak należy, że w trakcie postępowania międzyinstancyjnego plan ten został uchwalony. Skoro plan ten wszedł w życie w dniu 27 czerwca 2010 r., to organ odwoławczy utracił kognicję do merytorycznego rozpoznanie wniosku i ustalenie warunków zabudowy terenu w drodze decyzji. Prawidłowo zatem Sąd ocenił, że organ II instancji musiał na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa uchylić zaskarżoną decyzję organu I instancji i umorzyć postępowanie wobec jego bezprzedmiotowości. Powołany jako naruszony przepis art. 125 § 1 pkt 1 Ppsa stanowi, że Sąd może zawiesić postępowanie z urzędu jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sadowego lub przed Trybunałem Konstytucyjnym. Rozstrzygnięcie sprawy sądowoadministracyjnej zależy od wyniku innego postępowania, w tym również sądowoadministracyjnego, jeżeli rozstrzygnięcie, które zapadnie w tym drugim postępowaniu, będzie miało wpływ na rozstrzygnięcie sprawy będącej przedmiotem pierwszego postępowania (kwestia prejudycjalna). Przyjęte w analizowanym przepisie rozumienie kwestii prejudycjalnej zakłada istnienie ścisłego związku pomiędzy sprawą rozpoznawaną w postępowaniu przed sądem administracyjnym, a kwestią będącą przedmiotem postępowania prejudycjonalnego. Związek ten polega na tym, że rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego stanowi podstawę rozstrzygnięcia sprawy głównej. W niniejszej sprawie taka zależność nie występuje. Według skarżącego Sąd I instancji winien był zawiesić postępowanie z uwagi postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie o sygnaturze akt II SA/Kr 806/10. Postępowanie to toczyło się ze skargi skarżącego na uchwałę nr C/1332/10 Rady Miasta Krakowa z dnia 12 maja 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Dolina Rudawy - Małe Błonia", na którym to obszarze znajduje się przedmiotowa nieruchomość. Wskazać należy, że plan miejscowy, a także uchwała o zmianie planu miejscowego, zgodnie z art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest aktem prawa miejscowego. Akty prawa miejscowego zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Dopiero prawomocne stwierdzenie nieważności takiego aktu organu gminy przez organ nadzoru (art. 91 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym – DZ. U. z 20o1r., nr 142, poz. 1591 ze zm.) lub sąd (art. 147 § 1 Ppsa) pozbawia go mocy obowiązującej. Tymczasem, jak wynika z akt, sprawy zarówno w dacie wydania decyzji przez organ II instancji jak i wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny plan zagospodarowania przestrzennego obszaru "Dolina Rudawy - Małe Błonia" obowiązywał. Ponadto, jak podkreślał wielokrotnie Naczelny Sąd Administracyjny w swoich orzeczeniach, zawieszenie postępowania powinno być uzasadnione ze względów celowości, sprawiedliwości jak i konieczności rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP) oraz zasady szybkości postępowania sądowoadministracyjnego (art. 7 Ppsa) – patrz m. in.: postanowienie NSA z dnia 13 maja 2011r., sygn. akt II OZ 396/11, LEX nr 795493; postanowienie NSA z dnia 12 stycznia 2012 r., sygn. akt II FZ 832/11, LEX nr 1104148; postanowienie NSA z dnia 24 sierpnia 2011r., sygn. akt II FZ 390/11, LEX nr 896353. Wskazać także należy, że zgodnie z art. 147 § 2 Ppsa rozstrzygnięcia w sprawach indywidualnych wydane na podstawie uchwał i aktów, o których mowa w § 1, podlegają wzruszeniu. Następuje to w trybie określonym w kodeksie postępowania administracyjnego albo w postępowaniu szczególnym. Tym samym interes prawny skarżącego pozostaje zabezpieczony. W tym stanie rzeczy, wbrew twierdzeniom skarżącego, Sąd I instancji nie naruszył art. 125 § 1 pkt 1 Ppsa, gdyż słusznie uznał, że okoliczność, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru Dolina Rudawy, na którym znajduje się przedmiotowa nieruchomość został zaskarżony, nie stanowi podstawy do zawieszenia postępowania. Z przedstawionych względów skargę kasacyjną z braku usprawiedliwionych podstaw Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 Ppsa oddalił.