II SA/Kr 89/04

WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 5 maja 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia NSA Stanisław Biernat Sędziowie : AWSA Mariusz Kotulski ( spr.) WSA Dorota Pędziwilk - Moskal Protokolant : Edyta Domagalska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 maja 2005 r. sprawy ze skargi J. F. na uchwałę Rady Miejskiej w B. z dnia [...] 2003 r. Nr [...] w przedmiocie nieuwzględnienia zarzutu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego część miasta B. w rejonie ulic [...]. uchyla zaskarżoną uchwałę II SA/Kr 89/04 UZASADNIENIE Na podstawie uchwały Rady Miejskiej w B. z dnia [...].03.2002r., nr [...] przystąpiono do opracowania projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części miasta B. w rejonie ulic [...]. Projekt tego planu został wyłożony do publicznego wglądu w dniach od 8 lipca 2003r. do 31 lipca2003r. Pismem z dnia 7.08.2003r., które wpłynęło do Urzędu Miasta i Gminy w B. w dniu 8.08.2003 r. zarzut do powyższego projektu wniósł J. F., zam. ul. S. w B. W piśmie tym zawarł on stwierdzenie, że nie zgadza się na ustalenia przyjęte w projekcie planu zagospodarowania przestrzennego odnośnie działki nr "1", gdyż kolidują one z jego planami odnośnie przedmiotowej działki. Proponuje przeprowadzenie drogi od ulicy S., zatem skrócenie działki o pięć metrów pod budowę drogi oraz oczekuje satysfakcjonującej propozycji za m2 pod budowę tejże drogi. Rada Miejska w B. uchwałą z dnia 28 października 2003r. Nr [...] nie uwzględniła powyższego zarzutu, ujętego pod nr [...] w wykazie zarzutów i protestów wniesionych do projektu planu. W uzasadnieniu tej uchwały napisano, że projektant przedstawił Burmistrzowi następujące założenia formułowania projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przedmiotowego obszaru: Projektując zagospodarowanie przestrzenne na określonym obszarze bierze się pod uwagę, przede wszystkim, takie ukształtowanie systemu komunikacji i układ działek budowlanych powstających w wyniku scalenia gruntów rolnych na działki budowlane, które zabezpieczają uwzględnienie wszystkich przepisów prawa związanych z zagospodarowaniem tych terenów jak i uwzględnienie interesu publicznego w zagospodarowaniu przestrzeni. Interesy właścicieli nieruchomości są uwzględniane w miarę możliwości w procedurze opracowywania projektu planu pod warunkiem przestrzegania sposobu załatwiania ich interesów prawnych i uprawnień zgodnie z przepisami prawa i zasadami nie naruszania interesów prawnych lub uprawnień osób trzecich. Najpoważniejszym problemem przy projektowaniu jest przekształcenie gruntów rolnych na prawidłowo ukształtowane osiedle zabudowy miejskiej w [...]. Wymaga to takiego projektowania, aby powstało osiedle, w którym: • kompleksowo rozwiązany zostanie problem ukształtowania sieci dróg obsługujących projektowane działki budowlane, gdyż każda z nich musi mieć dostęp do drogi publicznej • wszyscy właściciele gruntów rolnych na tym terenie, przeznaczonym pod zabudowę, będą mieli jednakową szansę realizacji zabudowy, każdy ma bowiem prawo do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego, • podziały na działki zapewnią większą wartość nowopowstającym działkom budowlanym, ze względu na ich położenie w projektowanym osiedlu, kształt i wielkość, dostęp do drogi publicznej i możliwość uzbrojenia technicznego terenu, • zabudowa realizowana będzie zgodnie z zasadami kształtowania ładu przestrzennego, • powstanie możliwość, realizowanego jako zadanie własne gminy, uzbrojenia technicznego w sieci i urządzenia lokalizowane w liniach rozgraniczających dróg a nie na działkach osób fizycznych, • powstałe drogi publiczne będą miały parametry zgodne z warunkami technicznymi, • zamieszkiwanie będzie wygodne i bezpieczne, po uwzględnieniu przepisów dotyczących ochrony poszczególnych elementów środowiska. "Uwzględnienie tych wszystkich założeń kształtowania osiedla wskazuje na potrzebę realizacji drogi, która przebiega przez działkę będącą współwłasnością Pana J.F." W treści uzasadnienia powołano się także na ustawę z dnia 21.08.1997r. o gospodarce nieruchomościami (art. 93 ust. 3), ustawę z dnia 7.07.1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (art. 1 ust. 2 i art. 3), ustawę o samorządzie gminnym z dnia 8.03.1990r. (art. 7), ustawę z dnia 27.04.2001r. Prawo ochrony środowiska (art. 72 i art. 73), a także o przepisy rozporządzenia z dnia 2.03.1999r. Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. W dniu 13 stycznia 2004r. wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarga J.F. (zwanego dalej skarżącym) na uchwałę Rady Miejskiej w B. z dnia 28.10.2003r., nr [...] wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż działkę skarżącego "poszatkowano", a "biorąc pod uwagę poprzedni plan zagospodarowania przestrzennego obowiązujący w tej części miasta w projektowanej zmianie ulega kolejnej modyfikacji uniemożliwia to wykonywanie własności przedmiotowej nieruchomości. Podział przedmiotowej działki, zakładany przez zaskarżony projekt na kilka niezależnych działek nie pozwoli na ich zagospodarowanie zgodnie choćby ze zmienionym planem zagospodarowania przestrzennego. (...). Nadto tak dokonane ustalenia zaskarżoną decyzją naruszają art. 33 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, która stanowi, iż ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami prawa, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Tereny położone w tej części miasta w tym i moja działka mają być przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową, a zaskarżona uchwała nie opierając się na planie zagospodarowania przestrzennego aktualnie obowiązującego, wywodzi swoje uprawnienia z własnego »widzi mi się«". W tym stanie rzeczy, powołując się nadto na treść wyroku SN z dnia 16.07.1980r. III CZP 45/80, OSPIKA 7-8/81, póz. 131, który określa prawo własności jako szczególne prawo, które zapewnia właścicielowi dopuszczalną w danych warunkach pełnię uprawnień względem rzeczy, należy przyjąć, iż zaskarżona uchwała rażąco narusza prawo i winna być uchylona." W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta i Gminy B. wniósł o jej oddalenie, powtarzając swoją poprzednią argumentację oraz podkreślając, iż to właśnie ze względu na konieczność kompromisowego rozwiązanie wielu problemów związanych z zagospodarowaniem i umożliwieniem zabudowy terenu ustawodawca udzielił odpowiednich kompetencji w tym zakresie radom gmin. "Błędnym jest twierdzenie zainteresowanego, że projektowany przebieg dróg i sugerowany układ działek nie pozwoli na ich zagospodarowanie. Właśnie plan sporządza się w tym celu, żeby wszyscy właściciele gruntów mogli je w określony sposób zabudować a za części gruntów niezbędne pod drogi publiczne otrzymać należne odszkodowania. Trudno się zgodzić z twierdzeniem, że przeznaczenie terenu pod określony rodzaj zabudowy, choć nie zawsze zgodny z interesami jego właścicieli ma cechy jego wywłaszczenia." Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Analizując uchwałę o odrzuceniu zarzutu wniesionego do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy najpierw zwrócić uwagę na pewne cechy charakterystyczne tego rodzaju uchwał i na specyfikę ich kontroli przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Po pierwsze proces planistyczny składa się z kilku etapów i na każdym z nich zainteresowanemu służą odmienne środki obrony przed tymi regulacjami planu, które godzą w jego uprawnienia lub w jego interesy prawne. W szczególności w pierwszym etapie przygotowania planu dochodzi do wyłożenia jego projektu do publicznego wglądu i do zgłaszania wobec tego projektu zarzutów i protestów. Organu gminy mają prawo ich przyjęcia lub odrzucenia, przy czym uchwała rady gminy w sprawie odrzucenia zarzutu powinna zawierać faktyczne i prawne uzasadnienie. Rada winna w tym uzasadnieniu przedstawić wyniki wniesionego zarzutu i wytłumaczyć przyjęte rozstrzygnięcie przedstawiając sytuację faktyczną wnoszącego zarzut (sytuacje jego nieruchomości), a także wyjaśniając przepisy prawne mające zastosowanie w sprawie, sposób ich interpretacji i ich związek z sytuacją adresata uchwały. Uchwała ta stanowi wyraz stanowiska organów Gminy, które wybrały je w ramach przysługującego im władztwa planistycznego i nie wywiera ona skutków prawnych w obrębie samego planu. Uchwała ta podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego w specjalnym trybie (art. 24 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym). Skarga ta nie może jeszcze dotyczyć samych rozwiązań planistycznych (mamy tu jeszcze do czynienia z projektem planu, a nie z gotowym planem), ale jej przedmiotem może być ewentualne naruszenie prawa dotyczące odpowiedzi udzielonej na wniesiony wcześniej zarzut. Następnie dopiero dochodzi do sporządzenia planu i uchwała o planie podlega osobnej skardze do sądu administracyjnego, wnoszonej w trybie przepisów art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym. Po drugie Wojewódzki Sąd Administracyjny jest upoważniony do kontroli zgodności z prawem zaskarżonych do niego aktów (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r., Dz.U. nr 153, poz. 1269) i dlatego nie może kontrolować poglądów organów planistycznych, wyrażanych w odpowiedziach na zgłaszane zarzuty. Zgodnie z założeniami opisanymi wyżej Sąd nie może również na tym etapie badać legalności samego planu. Analizując uchwałę o odrzuceniu zarzutów Sąd bada natomiast, czy zawiera ona prawidłowe - faktyczne i prawne uzasadnienie, rozpatrujące sytuację faktyczną i prawną podmiotu wnoszącego zarzut i wskazujące na to, że organy planistyczne nie działają dowolnie. Sąd bada również, czy uzasadnienie to operuje prawdziwymi faktami i czy prawidłowo łączy te fakty z obowiązującymi przepisami prawa, a wreszcie kontroluje sam sposób podjęcia uchwały i zachowanie przepisów określających tryb jej podejmowania. W analizowanej tu sprawie, biorąc pod uwagę powyższe założenia, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżona uchwała nie odpowiada wyżej wskazanym wymogom. Art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nakłada na radę gminy rozpatrującą zarzut obowiązek ustosunkowania się do treści zarzutu oraz wskazania przyczyn odrzucenia zarzutu. Winno być ono nie tylko merytorycznie trafne, lecz również winno korespondować z postawionymi zarzutami. Z powyższych względów uzasadnione jest sięganie do art. 107 § 3 k.p.a. dla określenia wymaganych elementów uzasadnienia faktycznego i prawnego, o którym mowa w cyt. wyżej przepisie. Wymóg zamieszczenia uzasadnienia jest konsekwencją faktu, że zaskarżona uchwała załatwia indywidualną sprawę z zakresu administracji publicznej. W szczególności uchwała taka winna zawierać obszerne i wyczerpujące uzasadnienie, z którego wynika, że organy planistyczne wzięły pod uwagę okoliczności podniesione w zarzucie i zbadały indywidualną sytuację wnoszącego zarzut. Wytłumaczyć także należy od strony faktycznej i prawnej powody takiego a nie innego, projektowanego rozwiązania planistycznego, posługując się rzeczowymi argumentami. Uzasadnienie faktyczne powinno więc wystarczająco wyjaśniać motywy odrzucenia zarzutów, wskazać konkretne dowody (np. ekspertyzy, opinie, uzgodnienia itp.) zgromadzone w toku prac nad projektem. Tylko w ten sposób może być spełniona funkcja zaskarżonej uchwały w zakresie przekonywania skarżących, i Sądu, że zarzut został wnikliwie rozpatrzony i przeanalizowany - również pod kątem możliwości uwzględnienia wniesionego zarzutu. W przedmiotowej sprawie uzasadnienie nie spełnia tych wymogów. Ma ona charakter ogólny - odnoszący się wyłącznie do zasad jakimi kierowano się tworząc projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a samo odniesienie się do wniesionego zarzutu ogranicza się wyłącznie do jednego zdania. Uzasadnienie prawne uchwały o odrzuceniu zarzutów powinno zawierać (1) przytoczenie przepisu prawa wskazanego w rozstrzygnięciu jako jego podstawa prawna oraz (2) umotywowaną ocenę prawną ustalonego stanu faktycznego, a wreszcie (3) wskazywać, jaki jest związek między tą oceną a sposobem rozstrzygnięcia. Rada Gminy winna wykazać zatem na podstawie powołanych przepisów, iż uchwała o odrzuceniu zarzutów jest częścią procedury planistycznej, a takie lub inne propozycje zawarte w projekcie planu zagospodarowania przestrzennego wiążą się z obowiązującymi rozwiązaniami normatywnymi narzucającymi konkretne rozwiązania techniczne, jak również powodują brak możliwości uwzględnienia (w całości lub w części) wniesionego zarzutu. Niestety również w tym zakresie zaskarżona uchwała nie spełnia podniesionych wyżej wymogów. Wskazano wprawdzie liczne przepisy i akty normatywne, lecz nie odniesiono ich do konkretnych zarzutów indywidualnego podmiotu - będących przedmiotem rozpatrzenia przez Radę Gminy. Odnośnie zarzutów skargi stwierdzić należy, iż nie zasługują one na uwzględnienie - a w zakresie dotyczącym konkretnych rozwiązań planistycznych są one przedwczesne, gdyż na etapie oceny wniesionych do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zarzutów i protestów nie mamy jeszcze planu - a tylko jego projekt. Należy jednak podkreślić, iż gminie na podstawie obowiązujących regulacji normatywnych przysługuje tzw. władztwo planistyczne. Owo władztwo planistyczne gminy umożliwia jej planowanie różnorakich obiektów, inwestycji i rozwiązań urbanistycznych także na terenach prywatnych. Zgodnie jednak z brzmieniem art.134 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 1270) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W opisanej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona uchwała narusza art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 7.07.1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. z 1999r. Dz.U. nr 15, poz. 139 z późn. zm.), a zatem powoduje konieczność uwzględnienia skargi i orzeczenia jak w sentencji na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 1270).