II SA/Kr 891/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda / spr. / Sędziowie NSA Joanna Tuszyńska WSA Wojciech Jakimowicz Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi M.S. na postanowienie Wojewody [...] z dnia 3 czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie podjęcia z urzędu postępowania skargę oddala Postanowieniem Prezydenta Miasta K. z dnia [...].2007r. znak [...] , na podstawie art. 97 §1 pkt 4 k.p.a. i art. 101 k.p.a. w związku z art. 123 k.p.a. , orzeczono o zawieszeniu z urzędu postępowania z wniosku J.Z. w sprawie pozwolenia na budowę dla inwestycji polegające na nadbudowie budynku mieszkalnego na działce nr 1 , obr. [...] , przy ul. [...] w K. , z uwagi na konieczność uzyskania dowodu po zakończeniu postępowania rozgraniczeniowego, wszczętego na wniosek M.S. , będącej właścicielką działki położonej w obszarze oddziaływania tej inwestycji. W uzasadnieniu postanowienia podano, że przed wydaniem decyzji w niniejszej sprawie ustalenie przebiegu granicy pomiędzy działkami nr 1 i nr 2 jest istotne z uwagi na regulacje zawartą w § 12 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Na powyższe postanowienie strony nie wnosiły zażalenia. Następnie, postanowieniem Prezydenta Miasta K. z dnia [...].02.2008r. znak [...] , na podstawie art. 97 § 2 k.p.a. i z art. 123 k.p.a. podjęto z urzędu postępowania w przedmiotowej sprawie. Orzekając w ten sposób uznano, że pomimo trwającego nadal postępowanie rozgraniczeniowego powyższe uzasadnia okoliczność przedłożenia przez inwestora przy piśmie z dnia 4.02.2008r. mapy dotyczącej wznowienia znaków granicznych pomiędzy działkami nr 1 i nr 2 wraz z opinią geodezyjną, które potwierdzają faktyczny przebieg granicy pomiędzy tymi działkami. Postanowienie organu pierwszej instancji o podjęciu zawieszonego postępowania zostało zaskarżone przez M.S. w drodze zażalenia. Domagając się uchylenia postanowienia Prezydenta Miasta K. z dnia [...].2007r. znak [...] skarżąca zarzucała naruszenie przepisów ustawy z dnia 17.05.1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - w szczególności art. 39 ust. 1 i 3 w związku z art. 32 ust. 4, jak również przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a to art. 7 k.p.a. i 97 §2 k.p.a. Uznając za błędne przyjęcie , że w sprawie niniejszej ustały przyczyny zawieszenia postępowania akcentowała fakt nieukończenia postępowania rozgraniczeniowego, a także kwestionowała z przyczyn formalnych i merytorycznych przydatność dla ustalenia przebiegu spornej granicy przełożonych przez inwestora dokumentów geodezyjnych. Po rozpatrzeniu powyższego odwołania, postanowieniem Wojewody z dnia [...].06.2008r. znak [...] , na podstawie art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. utrzymano w mocy zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu nawiązano do treści postanowienia Prezydenta Miasta K. z dnia [...].2007r. znak [...] o zawieszeniu postępowania, powołano art.97 §1 pkt 4 k.p.a. i art. 97 §2 k.p.a., jak również pogląd prezentowany w wyroku WSA w Warszawie z dnia 18.12.2006r. sygn. akt II SA/Wa 1846/06 ( LEX nr 299547 ), w którym wskazano na obowiązek podjęcia zawieszonego postępowania nie tylko w przypadku ustania przyczyny zawieszenia , ale także w sytuacji jej nieistnienia . W tym kontekście wyjaśniono, że zaskarżone postanowienie wydano w związku z przedłożeniem przez inwestora opinii i mapy dotyczącej wznowienia znaków granicznych przedmiotowych działek, sporządzonych przez uprawnionego geodetę, które to dokumenty zostały przyjęte do państwowego zasoby geodezyjnego i kartograficznego i poświadczone pieczęcią Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Urzędu Miasta K. Wznowienie znaków granicznych następuje wówczas, jeżeli znaki graniczne zostały wcześniej ustalone i są dane geodezyjne ( matematyczne ) pozwalające na ich odtworzenie. Ustawa z dnia 17.05.1989r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne ( tekst jednolity Dz. U. z 2005r. Nr 240, poz. 2027) wyraźnie przewiduje w art. 39, że znaki graniczne mogą być wznowione bez wszczynania procedury rozgraniczeniowej, o ile istniejąc dokumenty pozwalające ustalić ich pierwotne położenie, zaś w razie sporu strony mogą udać się o rozstrzygnięcie do sądu. Wobec nieprzedstawienia innego dokumentu podważającego treść opinii geodezyjnej należy przyjąć, że powyższe dokumenty przedstawiają aktualny przebieg spornej granicy pomiędzy działkami nr 1 i nr 2 , zaś w związku z przedłużającym się postępowaniem rozgraniczeniowym są one świadectwem braku przyczyny uzasadniającej zawieszenie postępowania w niniejszej sprawie. Wnosząc w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na postanowienie Wojewody z dnia [...].06.2008r. znak [...] M.S. domagała się jego uchylenia oraz zasądzenia na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżąca zarzucała naruszenie : art. 39 ust. 1 i 3 w związku z art. 32 ust. 4 ustawy z dnia 17.05.1989r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne poprzez błędne przyjęcie, że wystąpiły przesłanki umożliwiające wznowienie znaków granicznych; art. 6 k.p.a. poprzez działanie organu bez podstawy prawnej; art. 7 k.p.a. poprzez wydanie rozstrzygnięcia pomimo niewyjaśnienia stanu sprawy; art. 77 §1 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie całego materiału dowodowego i rozstrzygnięcie wyłącznie na korzyść strony przeciwnej; art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie zasad swobodnej oceny dowodów i dokonanie dowolnej ich oceny, niezgodnie z normami obowiązującymi w tym zakresie; art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia organu pierwszej instancji wbrew oczywistym podstawom do jego uchylenia. W obszernym uzasadnieniu skargi M.S. akcentowała zasadnicze znaczenie kwestii ustalenia spornej granicy pomiędzy nieruchomościami stron w ramach toczącego się postępowania rozgraniczeniowego dla rozstrzygnięcia wniosku inwestora w niniejszej sprawie. Zwracała też uwagę na uchybienia przepisom prawa przy sporządzaniu przedłożonej przez inwestora dokumentacji geodezyjnej, które dyskwalifikują ich przydatność w niniejszej sprawie. W toku sprawy wskazywała nadto, że postępowanie rozgraniczeniowe na drodze administracyjnej zostało zakończone. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wnosił o jej oddalenie podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżonym postanowieniu z analogicznym uzasadnieniem. Wskazywał dodatkowo, że ocena zarzutów dotyczących nieprawidłowości w postępowaniu rozgraniczeniowym pozostaje poza zakresem kompetencji organu administracji architektoniczno-budowlanej. Wyjaśniał, że podjęcie zawieszonego postępowania nie przesądza sprawy udzielenia inwestorowi pozwolenia na budowę, natomiast umożliwia kontynuacje postępowania, w ramach którego inwestycja będzie podlegać ocenie z punktu widzenia zgodności z prawem. Uczestnik J.Z. wnosił o oddalenie skargi jako bezzasadnej, uznając zaskarżone postanowienie jest prawidłowe. Wskazywał nadto na brak perspektyw rychłego zakończenie postępowania rozgraniczeniowego, które obejmuje nie tylko granic nieruchomości skarżącej z jego działką, ale także z innymi działkami sąsiednimi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważy, co następuje . Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25.07.2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz.1269 z późn. zm. ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30.08.2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153,poz. 1270 z późn. zm. - oznaczana dalej jako p.p.s.a. ) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami oraz powołana podstawą prawną ( art. 134 § 1 p.p.s.a. ), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy ( art. 135 p.p.s.a. ) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. W sytuacji, gdy przedmiotem postępowania sądowadministracyjnego jest zaskarżalne w myśl art. 3 § 2 pkt 2 , przewidziane w art. 123 § 1-2 k.p.a. postanowienie organu administracji publicznej nierozstrzygające o istocie sprawy, lecz dotyczące poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania administracyjnego, kontrola ta ma charakter ograniczony i nie obejmuje niezwiązanych z nim bezpośrednio kwestii materialnoprawnych. Mając na uwadze treść powołanych na wstępie orzeczeń, a także okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału i przebiegu postępowania należy uznać, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie pomimo zasadności niektórych podnoszonych w niej zarzutów. W szczególności, zasadnym jest podnoszony w skardze zarzut naruszenia art. 7 k.p.a., art. 77§1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. albowiem w sprawie niniejszej organ drugiej instancji nie poddał analizie oraz wszechstronnej ocenie całego zgromadzonego materiału dowodowego, który był istotny dla prawidłowego orzeczenia o istnieniu podstaw do podjęcia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie, które zostało zawieszone postanowieniem Prezydenta Miasta K. z dnia [...] 2007r. znak [...]. Za uchybienie należy uznać ponadto brak odpowiedzi na zarzuty skarżącej, do których odniesiono się dopiero w odpowiedzi na skargę i to w części. Pozostałe zarzuty skarżącej nie mają znaczenia w sprawie wobec istotnych wad samego postanowienia o zawieszeniu postępowania, które należy uznać za dowolne i przedwczesne. Stosownie do art. 97 §1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W doktrynie i orzecznictwie zwraca się uwagę na cztery istotne elementy składające się na konstrukcję zagadnienia wstępnego na tle powołanego przepisu akcentując , że zagadnienie wstępne to : zagadnienie, które wyłania się w toku postępowania administracyjnego; jego rozstrzygnięcie należy do innego organu lub sądu; wymaga ono "uprzedniego" rozstrzygnięcia, tzn. musi poprzedzać rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji. W stanie faktycznym niniejszej sprawy należy podkreślić, że ustalenie, czy dany organ jest "innym organem", wymaga podejścia funkcjonalnego, a nie statycznego, zaś "innym organem" może być ten sam organ administracji publicznej w sytuacji, gdy prowadzi lub jest właściwy do prowadzenia innego, odrębnego przedmiotowo postępowania administracyjnego lub innego postępowania, w którym podejmowane jest rozstrzygnięcie (zob. post. NSA z dnia 25 stycznia 2000 r., I SA 1725/99, ONSA 2001, nr 1, poz. 44). Wskazać należy dalej na otwarty charakter zagadnienia wstępnego akcentując nadto, że nie chodzi o jakiekolwiek rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego, lecz o jego prawomocne przesądzenie. Co do istnienia zależności między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji musi istnieć pomiędzy nimi bezpośredni związek przyczynowy, bezpośrednie uzależnienie, przy czym ustalenie tego związku należy do organu. Kodeks postępowania administracyjnego nie określa wyraźnie podstaw prawnych analizowanej zależności. Przy rozbieżności poglądów doktryny i orzecznictwa co do tego, czy podstawą zależności, o której mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. mogą być przepisy prawa procesowego, zgodnie przyjmuje się, że o takiej zależności przesądzają przepisy prawa materialnego. Uznaje się także, że zgodnie nie stanowią przesłanki do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 §1 pkt 4 k.p.a. trudności dowodowe. Uwzględniając powyższe ogólne uwagi należy uznać, że w toku postępowania dotyczącego zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę może dojść do sytuacji, w której rozpatrzenie sprawy oraz wydanie decyzji będzie zależeć od rozstrzygnięcia cywilnoprawnej kwestii ustalenia granicy pomiędzy nieruchomością stanowiącą teren inwestycji, a bezpośrednio z nią sąsiadującą. Artykuł 4 ustawy z dnia 7.07.1994r. – Prawo budowlane ( tekst jednolity Dz.U. z 2006r. Nr 156, poz.1118 ) stanowi, że każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Konsekwencją tej regulacji są postanowienia zawarte w art. 32 ust. 4 pkt 2, art. 33 ust. 2 pkt 3, 35 ust. 4 tej ustawy, przy czym przewidziane w art. 32 ust. 4 pkt 2 ułatwienie proceduralne nie zwalnia organu administracji publicznej od czynienia we wskazanym przedmiocie ustaleń w postępowaniu dowodowym, zgodnie z zasadami przewidzianymi w art. 7 k.p.a. i 77 k.p.a. Powyższe dotyczy zarówno przypadku pojawiających się wątpliwości co do prawdziwości oświadczenia inwestora, jak i zgłoszenia przez strony zarzutów związanych np. z granicami prawa własności. Przepisy zawarte w rozporządzeniu rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz. U. Nr 75, poz. 690 ), w tym powoływany w postanowieniu Prezydenta Miasta K. z dnia [...]2007r. znak [...] o zawieszeniu postępowania § 12 ust. 1 i 2, czynią istotną kwestię usytuowania obiektu budowlanego na nieruchomości stanowiącej teren inwestycji. Jest ona aktualne nie tylko przy budowie obiektu budowlanego, ale także w innych przypadkach prowadzenia robót budowlanych. Co do nadbudowy, wskazać należy na treść art. 143 k.c., w myśl którego w granicach określonych przez społeczno-gospodarcze przeznaczenie gruntu własność gruntu rozciąga się na przestrzeń nad i pod jego powierzchnią. Ustalenie spornej granicy pomiędzy nieruchomościami - które należy odróżnić od odrębnej kwestii wyznaczenia granicy w terenie, następuje w postępowaniu administracyjnym, którego dalszym etapem jest w określonych przypadkach postępowanie przed sądem powszechnym. Nie jest jednak tak, by w każdym przypadku sporu granicznego, usytuowanie obiektu budowlanego na nieruchomości, czy jego nadbudowa były uwarunkowane koniecznością uprzedniego rozstrzygnięcia w odrębnym postępowaniu zagadnienia wstępnego, co do przebiegu granic ( także w przestrzeni powietrznej ) pomiędzy sąsiadującymi bezpośrednio nieruchomościami. Powyższe zależy bowiem od konkretnych rozwiązań przyjętych w projekcie budowlanym. Zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 §1 pkt 4 k.p.a. z uwagi na konieczność uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, którym jest ustalenie granicy pomiędzy bezpośrednio sąsiadującymi nieruchomości wymaga zatem poczynienia stosownych, popartych dowodami ustaleń co do istnienia w konkretnej sprawie wyżej wskazanych powiązań i zależności. Takich koniecznych ustaleń pozbawione jest postanowienie Prezydenta Miasta K. z dnia [...].2007r. znak [...] o zawieszeniu postępowania administracyjnego niniejszej sprawie na podstawie art. 97 §1 pkt 4 k.p.a., co czyni je dowolnym. Zważyć należy dalej, że w dacie jego wydania brak było w sprawie podstawowego dokumentu, który należało uwzględnić w tych rozważaniach, a to odpowiadającego przepisom projektu budowlanego. Jak wynika z § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3.07.2003r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego ( Dz.U.03.120.1133 ) projekt zagospodarowania działki lub terenu powinien zawierać między innymi część rysunkową sporządzoną na kopii aktualnej mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Wymóg zawarcie w projekcie budowlanym projektu zagospodarowania działki lub terenu obowiązuje także w przypadku nadbudowy obiektu budowlanego, co wynika z art. 34 ust. 3 pkt1 i ust. 3a Prawa budowlanego. Takiego wymogu nie spełnia część rysunkowa projektu zagospodarowania działki przedłożona przez inwestora w ramach uzupełnienia braków w projekcie budowlanym, sporządzona na kserokopii mapy przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, opatrzonej klauzulą o treści - " Niniejsza mapa nie może służyć dla celów projektowych ". Powołanych wyżej uchybień nie dostrzegł organ drugiej instancji, który wydając zaskarżone postanowienie wskazał jednak trafnie na obowiązek każdoczesnego podjęcia zawieszonego postępowania, w przypadku ustalenia, że nie istniała w sprawie przesłanka do jego zawieszenia na podstawie art. 97 §1 pkt 4 k.p.a. Rozstrzygnięcie w nim zawarte prowadzi w efekcie do kontynuacji nieprawidłowo zawieszonego postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie, stąd należy uznać, że zaskarżone postanowienie pomimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. Uwzględniając treść art. 200 p.p.s.a., wynik postępowania sądowoadministracyjnego nie stwarza podstaw do zasądzenia na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania