II SA/Kr 891/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariusz Kotulski Sędziowie: WSA Aldona Gąsecka-Duda (spr.) WSA Mirosław Bator Protokolant: starszy sekretarz sądowy Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi D.M. o wznowienie postępowania sądowego zakończonego wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 stycznia 2016 r. w sprawie o sygn. II SA/Kr 829/15 ze skargi D.M. na decyzję Wojewody z dnia 5 maja 2015 r., nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia na rozbiórkę postanawia: skargę odrzucić. D.M. w dniu 24 czerwca 2015 r. (data stempla pocztowego) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Wojewody z dnia 5 maja 2015 r., znak: [...], w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia na rozbiórkę. Wyrokiem z dnia 13 stycznia 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 829/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę. Wobec niezaskarżenia w ustawowym terminie i trybie wyrok ten stał się prawomocny z dniem 15 marca 2016 r. Postanowieniem z dnia 16 marca 2016 r. referendarz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie oddalił wniosek skarżącej o zwolnienie od kosztów sądowych oraz ustanowił dla niej radcę prawnego z urzędu. Wyznaczony przez Okręgową Izbę Radców Prawnych pełnomocnik z urzędu sporządził w dniu 5 maja 2016 r. opinię o braku podstaw do wniesienia skargi kasacyjnej od wyroku z dnia 13 stycznia 2016 r. W dniu 28 lipca 2016 r. D.M. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę o wznowienie postępowania sądowego, zakończonego wyrokiem z dnia 13 stycznia 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 829/15. D.M. podniosła w skardze o wznowienie postępowania, że w dniu 25 lipca 2016 r. zapoznała się z aktami sprawy sygn. II SA/Kr 829/15. Podała, że czuła się pokrzywdzona wyrokiem z dnia 13 stycznia 2016 r. i zwróciła się o przyznanie radcy prawnego z uwagi na nieznajomość prawa. Wnioskowana pomoc została przyznana. Wyznaczony radca prawny wydał opinię, że jego zdaniem nie ma podstaw do zaskarżenia wyroku. Opinia została złożona w Sądzie w dwóch egzemplarzach, z zaznaczeniem, że jeden z nich jest przeznaczony dla skarżącej. D.M. podniosła, że do chwili wniesienia skargi o wznowienie postępowania nie otrzymała opinii ani od Sądu, ani od radcy prawnego. Z tego powodu czuje się jeszcze bardziej pokrzywdzona i wnosi o wznowienie sprawy. Dalej skarżąca zaznaczyła, że nie uznano jej za stronę w sprawie (w postępowaniu administracyjnym, zakończonym zaskarżoną decyzją – przyp. Sądu), mimo że przysługiwało jej takie prawo, zgodnie z art. 28 k.p.a. Wojewoda wydał decyzję w maju 2016 r., rok po fakcie, a rozstrzygnięcie było obarczone błędami i uchybieniami. Stan budynku na działce nr [...], obr. [...] Ś. nie zagrażał bezpieczeństwu ludzi i mienia skoro Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wstrzymał rozbiórkę w dniu 5 maja 2014 r. i inwestor uzyskał decyzję z organu nadzoru budowlanego dopiero 30 maja 2014 r. Decyzja uprawomocniła się 15 czerwca 2014 r., a Wojewoda wydał swoje orzeczenie w maju 2015 r. Po wskazaniu na powyższe fakty skarżąca zwróciła się o wyjaśnienie, z jakich przyczyn nie otrzymała pisma o zakończeniu sprawy. W dwóch pismach z dnia 31 sierpnia 2016 r., precyzującym skargę o wznowienie postępowania, D.M. zarzuciła, że radca prawny z urzędu najwidoczniej nie zapoznał się dokładnie z aktami sprawy. Przedstawiła też argumenty co do istoty sprawy i prawidłowości zaskarżonej poprzednio decyzji, zwracając się do Sądu, aby uwzględnił te okoliczności w wyroku. Na rozprawie w dniu 19 grudnia 2016 r. pełnomocnik skarżącej z urzędu sprecyzował, że ewentualnie podstawy wznowieniowej można upatrywać w tym, iż skarżącej nie został doręczony odpis jego opinii z dnia 5 maja 2016 r. w przedmiocie wniesienia skargi kasacyjnej, co pozbawiało ją możliwości wniesienia tego środka zaskarżenia. Pełnomocnik oświadczył, że osobiście nie doręczał skarżącej swojej opinii o braku podstaw do wniesienia skargi kasacyjnej. Na pytanie Sądu pełnomocnik wskazał, że naruszony został przepis art. 271 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do art. 270 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednol. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., oznaczana dalej jako p.p.s.a.) w przypadkach przewidzianych w dziale VII ustawy – "Wznowienie postępowania" – można żądać wznowienia postępowania, które zostało zakończone prawomocnym orzeczeniem. Skarga o wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego może być oparta na przyczynach związanych z nieważnością, niezgodnością z Konstytucją lub prawem międzynarodowym oraz na podstawie przesłanek restytucyjnych. W szczególności, zgodnie z art. 271 pkt 2 p.p.s.a., można żądać wznowienia postępowania z powodu nieważności jeżeli strona nie miała zdolności sądowej lub procesowej albo nie była należycie reprezentowana lub jeżeli wskutek naruszenia przepisów prawa była pozbawiona możności działania; nie można jednak żądać wznowienia, jeżeli przed uprawomocnieniem się orzeczenia niemożność działania ustała lub brak reprezentacji był podniesiony w drodze zarzutu albo strona potwierdziła dokonane czynności procesowe. Podstawy wznowienia postępowania wskazane w art. 272 p.p.s.a. związane są z orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego zostało wydane orzeczenie (§ 1) bądź potrzebą wznowienia wynikającą z rozstrzygnięcia organu międzynarodowego działającego na podstawie umowy międzynarodowej ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską (§ 3). Artykuł 273 p.p.s.a. przewiduje natomiast możliwość wznowienia na podstawie tego, że orzeczenie zostało oparte na dokumencie podrobionym lub przerobionym albo na skazującym wyroku karnym, następnie uchylonym (§ 1 pkt 1), orzeczenie zostało uzyskane za pomocą przestępstwa (§ 1 pkt 2), a nadto w wypadku późniejszego wykrycia takich okoliczności faktycznych lub środków dowodowych, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy, a z których strona nie mogła skorzystać w poprzednim postępowaniu (§ 2), bądź w razie późniejszego wykrycia prawomocnego orzeczenia dotyczącego tej samej sprawy (§ 3). Zgodnie z art. 275 p.p.s.a. do wznowienia postępowania z przyczyn nieważności właściwy jest sąd, który wydał zaskarżone orzeczenie, a jeżeli zaskarżono orzeczenia sądów obu instancji, właściwy jest Naczelny Sąd Administracyjny. Do wznowienia postępowania na innej podstawie właściwy jest sąd, który ostatnio orzekał w sprawie. Postępowanie wszczęte wskutek skargi o wznowienie ma charakter wieloetapowy. W pierwszej kolejności, stosownie do art. 280 § 1 p.p.s.a., sąd bada na posiedzeniu niejawnym, czy skarga jest wniesiona w terminie i czy opiera się na ustawowej podstawie wznowienia. W braku jednego z tych wymagań sąd skargę o wznowienie odrzuci, w przeciwnym razie wyznaczy rozprawę. Również rozpoznanie sprawy na rozprawie rozpoczyna się od rozstrzygnięcia o dopuszczalności wznowienia i jeżeli brak jest ustawowej podstawy wznowienia lub termin do wniesienia skargi nie został zachowany, sąd odrzuca skargę o wznowienie. Sąd może jednak po rozważeniu stanu sprawy połączyć badanie dopuszczalności wznowienia z rozpoznaniem sprawy (art. 281 p.p.s.a.). Dopiero w przypadku braku wymienionych w powołanych przepisach przeszkód, tj. gdy skarga wniesiona jest w terminie, gdy opiera się na ustawowej podstawie wznowienia oraz ta podstawa w istocie zaistniała, Sąd przystępuje do rozpoznania sprawy nowo w granicach, jakie zakreśla podstawa wznowienia (art. 282 § 1 p.p.s.a.) i po ponownym rozpoznaniu sprawy oddala skargę o wznowienie albo ją uwzględnia stosując odpowiednio przepisy o postępowaniu przed sądem, który wznowił postępowanie lub uchyla zaskarżone orzeczenie i skargę odrzuca lub postępowanie umarza (art. 282 § 2 p.p.s.a.). Skarżąca podnosiła w skardze o wznowienie, że nie została jej doręczona opinia pełnomocnika o braku podstaw do wniesienia skargi kasacyjnej. Na rozprawie w dniu 19 grudnia 2016 r. jej pełnomocnik sprecyzował, że podstawą żądania wznowienia jest art. 271 pkt 2 p.p.s.a. W związku z zarzutami wyartykułowanymi w skardze o wznowienie należy zatem przyjąć, że zdaniem D.M. wskutek naruszenia przepisów prawa została ona pozbawiona możliwości działania w sprawie przez to, że opinia radcy prawnego nie została jej doręczona. Należy zatem ustalić czy ta przesłanka wznowienia w istocie została zrealizowana, a zatem czy brak doręczenia opinii o braku podstaw do wniesienia skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie stanowił naruszenie przepisów prawa. W tym miejscu należy zwrócić uwagę, że D.M. skargę na decyzję Wojewody z dnia 5 maja 2015 r. znak: [...], wniosła w dniu 24 czerwca 2015 r. i tę datę należy przyjąć za dzień wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie. Jest to o tyle istotne, że stan prawny w zakresie opinii o braku podstaw do wniesienia skargi kasacyjnej uległ zmianie już po tej dacie. Przed dniem 15 sierpnia 2015 r. przepisy p.p.s.a. nie zawierały regulacji, dotyczących możliwości sporządzenia przez wyznaczonego z urzędu pełnomocnika opinii, stwierdzającej brak podstaw do wniesienia skargi kasacyjnej. Instytucja opinii o braku podstaw do wniesienia skargi kasacyjnej, względnie kasacji uregulowana była od dawna w innych procedurach sądowych (art. 84 § 3 k.p.k. – od początku obowiązywania tej ustawy; art. 118 § 5 i § 6 k.p.c. – od roku 2010). W związku z tym w doktrynie wskazywano, że w stanie prawnym przed dniem 15 sierpnia 2015 r. brak odpowiedniej regulacji zawartej wprost w ustawie p.p.s.a. powodował wątpliwość, czy w postępowaniu sądowoadministracyjnym tego typu opinia w ogóle może być sporządzona, niemniej taką możliwość przewidywały regulacje szczególne, dopuszczały ją również zarówno doktryna, jak i praktyka (zob. M. Pogoński, Najważniejsze zmiany w procedurze sądowoadministracyjnej obowiązujące od 15 sierpnia 2015 r., Przegląd Podatkowy, 2015, nr 10. s. 19-28). Istotnie, jedynymi aktami prawnymi, uwzględniającymi możliwość wydania przez pełnomocnika z urzędu opinii o braku podstaw do wniesienia skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym były rozporządzenia o wynagrodzeniach adwokatów, radców prawnych oraz doradców podatkowych (np. § 3 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 31 stycznia 2011 r. w sprawie wynagrodzenia za czynności doradcy podatkowego w postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz szczegółowych zasad ponoszenia kosztów pomocy prawnej udzielonej przez doradcę podatkowego z urzędu, Dz. U. Nr 31, poz.153). W orzecznictwie wskazywano, że opinia o braku podstaw do sporządzenia skargi kasacyjnej stanowi formę udzielenia pomocy prawnej, a nie odmowę jej udzielenia (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 marca 2014 r., sygn. akt II OZ 275/14, Lex Omega nr 1447301). Co istotne wszelkie relacje i kontakty relacje pomiędzy strona a jej pełnomocnikiem od momentu powiadomienia strony o jego osobie pozostawały poza jakąkolwiek kognicją sądu, a doręczenie opinii o braku podstaw do wniesienia skargi kasacyjnej miało wyłącznie związek z prawem wynagrodzenia dla pełnomocnika za zastępstwo procesowe. W dniu 15 sierpnia 2015 r. weszła w życie ustawa z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. poz. 658, dalej: ustawa zmieniająca). Artykuł 1 pkt 50 ustawy zmieniającej wprowadził m. in. nową regulację, a przepis art. 177 Otrzymał brzmienie: § 1. Skargę kasacyjną wnosi się do sądu, który wydał zaskarżony wyrok lub postanowienie, w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia stronie odpisu orzeczenia z uzasadnieniem. § 2. Termin do wniesienia skargi kasacyjnej dla stron wiąże również prokuratora, Rzecznika Praw Obywatelskich i Rzecznika Praw Dziecka. Jeżeli jednak orzeczenia nie doręcza się stronie prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich i Rzecznik Praw Dziecka mogą w terminie trzydziestu dni od dnia wydania orzeczenia wystąpić o sporządzenie uzasadnienia orzeczenia i wnieść skargę kasacyjną w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpisu orzeczenia z uzasadnieniem. § 3. W razie ustanowienia w ramach prawa pomocy adwokata, radcy prawnego, doradcy podatkowego lub rzecznika patentowego po wydaniu orzeczenia, na wniosek złożony przez stronę, której doręcza się odpis orzeczenia z uzasadnieniem sporządzonym z urzędu, albo przez stronę, która zgłosiła wniosek o sporządzenie uzasadnienia orzeczenia, termin do wniesienia skargi kasacyjnej biegnie od dnia zawiadomienia pełnomocnika o jego wyznaczeniu, jednak nie wcześniej niż od dnia doręczenia stronie odpisu orzeczenia z uzasadnieniem. § 4. Jeżeli pełnomocnik wyznaczony na podstawie art. 253 § 2 nie stwierdza podstaw do wniesienia skargi kasacyjnej, składa w sądzie, w terminie do wniesienia skargi kasacyjnej, sporządzoną przez siebie opinię w tym przedmiocie wraz z odpisem dla strony, dla której został ustanowiony. Sąd doręcza odpis opinii stronie. Termin do wniesienia skargi kasacyjnej przez stronę biegnie od dnia doręczenia odpisu opinii, o czym sąd poucza stronę, dokonując doręczenia. § 5. Przepisu § 4 zdanie trzecie nie stosuje się, jeżeli sąd stwierdzi, że opinia nie została sporządzona z zachowaniem zasad należytej staranności. W takim przypadku sąd zawiadamia o tym właściwą okręgową radę adwokacką, radę okręgowej izby radców prawnych, Krajową Radę Doradców Podatkowych lub Krajową Radę Rzeczników Patentowych, która wyznacza innego pełnomocnika. § 6. W przypadku odmowy przyznania prawa pomocy w zakresie obejmującym ustanowienie adwokata, radcy prawnego, doradcy podatkowego lub rzecznika patentowego na wniosek, o którym mowa w § 3, bieg terminu do wniesienia skargi kasacyjnej nie może rozpocząć się wcześniej niż od dnia doręczenia stronie postanowienia, a jeżeli strona wniesie środek zaskarżenia na to postanowienie - wcześniej niż od dnia doręczenia postanowienia kończącego postępowanie w tym przedmiocie. Nowa regulacja z 177§ 4 -5 p.p.s.a. przewiduje zatem, że jeżeli pełnomocnik wyznaczony na podstawie art. 253 § 2 nie stwierdza podstaw do wniesienia skargi kasacyjnej, składa w sądzie, w terminie do wniesienia skargi kasacyjnej, sporządzoną przez siebie opinię w tym przedmiocie wraz z odpisem dla strony, dla której został ustanowiony. Sąd doręcza odpis opinii stronie. Termin do wniesienia skargi kasacyjnej przez stronę biegnie od dnia doręczenia odpisu opinii, o czym sąd poucza stronę, dokonując doręczenia. Przepisu § 4 zdanie trzecie nie stosuje się, jeżeli sąd stwierdzi, że opinia nie została sporządzona z zachowaniem zasad należytej staranności. W takim przypadku sąd zawiadamia o tym właściwą okręgową radę adwokacką, radę okręgowej izby radców prawnych, Krajową Radę Doradców Podatkowych lub Krajową Radę Rzeczników Patentowych, która wyznacza innego pełnomocnika. Dopiero ta nowa regulacja wprowadza określoną procedurą regulująca obowiązki sądu w zakresie terminu na złożenie takiej opinii, sposób jej złożenia, związane z tym obowiązki sądu oraz skutek w postaci zmiany ogólnych zasad biegu terminu do wniesienia skargi kasacyjnej. Były to zagadnienia nieuregulowane w poprzednim stanie prawnym. Należy także zwrócić uwagę, że ustawa zmieniająca zawiera w art. 2 regulację intertemporalną, stosownie do której przepisy ustawy, o której mowa w art. 1 (tj. p.p.s.a. – przyp. Sądu), w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 2-8, pkt 10-14, pkt 19-32, pkt 34-39, pkt 41-47, pkt 51, pkt 52, pkt 55, pkt 57, pkt 58, pkt 60-69, pkt 71, pkt 72 i pkt 74-81 niniejszej ustawy stosuje się również do postępowań wszczętych przed dniem jej wejścia w życie. W pozostałym zakresie do tych postępowań stosuje się przepisy ustawy, o której mowa w art. 1, w brzmieniu dotychczasowym. Wyżej omówiona zmiana została wprowadzona art. 1 pkt 50 ustawy zmieniającej, a zatem art. 177 § 4 p.p.s.a. nie znajduje zastosowania do postępowań wszczętych przed dniem 15 sierpnia 2015 r. Z powyższego wynika, że w sprawie sygn. akt II SA/Kr 829/15, wszczętej dnia 24 czerwca 2015 r. przepis art. 177 § 4 - 5 p.p.s.a. nie mógł mieć zastosowania. Co za tym idzie, na Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Krakowie nie ciążył obowiązek doręczenia stronie skarżącej odpisu opinii radcy prawnego z dnia 5 maja 2016 r. Pełnomocnik z urzędu został dla strony ustanowiony przez referendarza, wyznaczony przez właściwy organ samorządu zawodowego, a sporządzona przez niego opinia o braku podstaw do wniesienia skargi kasacyjnej stanowiła przejaw pomocy prawnej, udzielonej skarżącej z urzędu. Sąd po otrzymaniu opinii przeanalizował kwestię doręczenia jej odpisu D.M. i prawidłowo ustalił, że w tej sprawie, jako wszczętej przed dniem 15 sierpnia 2015 r. art. 177 § 4 nie stosuje się, co potwierdza treść zarządzenia sędziego sprawozdawcy z dnia 10 maja 2016 r. (k. 212 akt sprawy II SA/Kr 829/15). Brak doręczenia odpisu opinii nie może być zatem uznany za naruszenie przepisów, ponieważ żaden przepis prawa, mający w sprawie zastosowanie nie nakładał na Sąd obowiązku dokonania takiego doręczenia. Fakt powyższy sygnalizuje zresztą treść zarządzenia sędziego sprawozdawcy z dnia 10 maja 2016 r. pkt 2, w którym wprost wskazano iż "wobec faktu że postępowanie sądowe wszczęte zostało przez 15 sierpnia 2015 r. art. 177 § 4 - 6 p.p.s.a. – nie stosuje się." Akta są jawne dla stron i ich pełnomocników. Gdyby nawet próbować przyjąć, pomimo obowiązku kontaktu strony z pełnomocnikiem, iż niedoręczenie opinii przez Sąd mogło utrudnić skarżącej działanie w sprawie, to nie sposób tego powiązać z naruszeniem przepisów prawa. Tym samym brak jest w sprawie przesłanki wznowienia postępowania sądowego, o której mowa w art. 271 pkt 2 p.p.s.a., dla której zaistnienia niezbędne jest, by pozbawienie możliwości działania w sprawie było wynikiem naruszenia przepisów prawa. Pozostałe zarzuty podniesione przez skarżącą, a dotyczące merytorycznych zagadnień związanych z wadami decyzji organów administracji publicznej bądź prawidłowością stanowiska pełnomocnika, wyrażonego w opinii o braku podstaw do wniesienia skargi kasacyjnej nie mają znaczenia w świetle przesłanek wznowienia postępowania sądowego, nie mają bowiem związku z uchybieniami bądź nowymi okolicznościami, wymienionymi w art. 271 – 273 p.p.s.a. Stwierdzenie braku podnoszonej przez stronę przesłanki wznowienia obligowało Sąd do odrzucenia skargi o wznowienie postępowania zakończonego wyrokiem z dnia 13 stycznia 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 829/15, wobec czego Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia, za podstawę biorąc art. 281 p.p.s.a.