II SA/Kr 892/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Irla (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 października 2020 r. sprawy ze skargi K. K. na postanowienie nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] maja 2020 r. znak [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych i nałożenia obowiązku przedłożenia dokumentów . 1. uchyla zaskarżone postanowienie i utrzymane nim w mocy postanowienie organu l instancji; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz K. K. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. 1. Powiatowy Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. Powiat Grodzki (dalej PINB) postanowieniem nr [...] z dnia 4.03.2019 r. (znak ROIK [...]) wstrzymał inwestorowi K. K. roboty budowlane związane z budową budynku mieszkalnego w ogrodzie (za budynkiem frontowym) na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K., realizowaną bez zgody organu architektoniczno-budowlanego. Nadto, PINB nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia do dnia 28.06.2019 r. dokumentów o zgodności prowadzonej budowy z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub ostateczną decyzją o warunkach zabudowy, a także czterech egzemplarzy projektu budowlanego budynku i oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Podstawą prawną wydanego postanowienia był art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano m.in., że w trakcie kontroli nieruchomości przeprowadzonej w dniu 4.12.2018 r. inwestor wskazał, że za budynkiem frontowym realizuje budowę budynku gospodarczego o powierzchni do 35 m2. Okazał zaświadczenie wydane przez Prezydenta Miasta K. z dnia 24.10.2018 r. o niewniesieniu sprzeciwu wobec zamiaru budowy tego rodzaju budynku. Przedłożył też rzuty spornego budynku oraz rysunki jego elewacji. Dokonana przez PINB weryfikacja wymiarów kontrolowanego obiektu nie wykazała przekroczeń względem wymiarów minimalnych. Wymiary tego budynku wynosiły: 440 x 725 cm zaś wysokość obiektu - 378 cm. PINB stwierdził, że budynek posiada dwa wejścia, a inwestor zrealizował także ścianę wewnętrzną murowaną, która dzieli sporny obiekt na dwa pomieszczenia. Ściana ta nie została zobrazowana na rysunkach okazanych inspektorom. W budynku stwierdzono wyprowadzenie instalacji wodnej i kanalizacyjnej. Poprowadzone one zostały z budynku frontowego. W trakcie kontroli przeprowadzonej w dniu 19.02.2019 r. PINB ustalił dokładne wymiary spornego budynku, które wynoszą 467 x 756 cm. Nadto budynek został ocieplony styropianem o grubości 12 cm. Od strony budynku sąsiedniego przy ul. [...], w kontrolowanym obiekcie znajdują się dwa otwory (156x97 cm) z wypełnieniem pustakami szklanymi. Od strony wskazanego budynku, zamontowano też dwie sztuki drzwi wejściowych, po jednej do każdego z pomieszczeń. Od strony budynku sąsiedniego przy [...] w kontrolowanym obiekcie zamontowano drzwi balkonowe. Inwestor zrealizował dach dwuspadowy kryty blachą z dwoma oknami dachowymi. Inspektorzy PINB stwierdzili wykonanie podłączy wody ciepłej i zimnej oraz instalacji centralnego ogrzewania i elektrycznej. W każdym z pomieszczeń wydzielono murowanymi ściankami łazienki, z WC, umywalką i prysznicem. Belki nośne tworzące strop nad pomieszczeniem dzielą przestrzeń obiektu na część na parterze i poddaszu. Wysokość parteru wynosi 240 cm, zaś poddasza 215 cm, a ścianka kolankowa ma wysokość 117 cm. Organ I instancji zwrócił uwagę, że inwestor dokonał zgłoszenia budynku gospodarczego na narzędzia i sprzęt ogrodniczy dla mieszkańców domu mieszkalnego. W ocenie tego organu, inwestor realizuje inny budynek, mimo że wielkościowo jest on zgodny ze zgłoszeniem. W stosunku do pierwotnego zamierzenia dokonano szereg zmian, w tym podział na dwa pomieszczenia, doświetlenie poprzez pustaki szklane, zmiana okien na podwójne drzwi balkonowe, podział budynku na parter i poddasze z oknami dachowymi, urządzenie łazienek z instalacjami wodno-kanalizacyjnymi, centralnego ogrzewania i elektryczną. Ma to miejsce zarówno na parterze, jak i na poddaszu. W ocenie PINB, taka budowa wymagała uzyskania przez inwestora decyzji o pozwoleniu na budowę. W sytuacji braku takiej decyzji, konieczne było wdrożenie postępowania legalizacyjnego, co uzasadniało nałożenie obowiązków wskazanych w sentencji wydanego postanowienia. 2. Zażalenie na opisane postanowienie PINB z dnia 4.03.2019 r. wniósł K. K.. Wskazywał, że realizowane roboty budowlane nie wymagały uzyskania pozwolenia na budowę, gdyż wykonany został budynek gospodarczy o powierzchni nieprzekraczającej 35 m2. 3. Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej MWINB) postanowieniem z dnia 29.05.2020 r. ([...] uchylił zaskarżone postanowienie organu I instancji w zakresie terminie wykonania nałożonego obowiązku i wyznaczył nowy termin "do dnia 31.12.2020 r." W pozostałym zakresie, organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie PINB. Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że jest niewątpliwym w sprawie, że inwestor realizuje budowę budynku mieszkalnego. Na taką budowę, zgodnie z art. 3 pkt 6 i art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego – wymagane jest uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę. W ocenie organu odwoławczego, nie można uznać, że inwestor buduje obiekt objęty zgłoszeniem, tj. budynek gospodarczy na narzędzia i sprzęt ogrodniczy. Świadczy o tym podział tego budynku na dwa odrębne pomieszczenia, a nadto zastąpienie okien podwójnymi drzwiami balkonowymi, doświetlenie pomieszczeń oknami dachowymi, wykonanie dwóch łazienek z instalacjami. Prace te wykonane zostały w warunkach samowoli budowlanej, co uzasadniało wdrożenie trybu z art. 48 Prawa budowlanego dotyczącego legalizacji obiektów realizowanych bez pozwolenia na budowę. 4. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na opisane wyżej postanowienie MWINB w K. z dnia 29.05.2020 r. wniósł K. K.. Zarzucił naruszenie art. 7, 77, 80, 107 par. 3 w zw. z art. 136 par. 1 k.p.a. poprzez: - brak prawidłowego ustalenia charakteru realizowanego budynku i błędne uznanie, że realizowany jest budynek mieszkalny mimo, że nie przesądza o takiej kwalifikacji sam podział budynku na dwa pomieszczenia, wykonanie instalacji centralnego ogrzewania, prysznica i drzwi balkonowych; w ocenie skarżącego, w dalszym ciągu jest to budynek gospodarczy; - brak ustalenia parametrów budynku (ilości pięter) i ich charakteru, w ocenie skarżącego wykonane w budynku belki służą zawieszeniu sprzętu gospodarczego i utworzeniu schowka; - brak ustosunkowania się do zarzutów zażalenia; - brak uwzględnienia słusznego interesu skarżącego; - błędne uznanie, że nie miało wpływu na wynik sprawy wysłanie zawiadamiania skarżącemu o zakończeniu gromadzenia materiału dowodowego wraz z zaskarżonym postanowieniem. Nadto, skarga zarzucała naruszenie: - par. 72 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w związku z art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego poprzez błędne uznanie, że inwestor samowolnie realizuje budowę budynku mieszkalnego, w sytuacji, gdy obiekt ten nie spełnia wymogów takiego budynku w zakresie wysokości pomieszczeń. Skarga domagała się uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji. Żądała także zasądzenia kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądowoadministracyjna kontrola zaskarżonych postanowień wydanych przez organy nadzoru budowlanego wykazała, że postanowienia te naruszają zarówno przepisy prawa materialnego jak i przepisy postępowania w stopniu, nakazującym wyeliminowanie tych aktów z obrotu prawnego (art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i lit. c ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz.U. 2019 r., poz. 2325; dalej p.p.s.a.). Zasadniczym motywem wdrożenia postępowania legalizacyjnego w stosunku do inwestycji realizowanej na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K. było ustalenie, że inwestor buduje budynek mieszkalny, zamiast objętego uprzednim zgłoszeniem budynku gospodarczego. W ocenie organów nadzoru budowlanego, za powyższym wnioskiem przemawiają zastosowane przez inwestora rozwiązania w zakresie funkcjonalności tego obiektu, tj. dokonanie podziału budynku na dwa pomieszczenia, doświetlenie pomieszczeń poprzez pustaki szklane, zmianę pierwotnie planowanych okien na podwójne drzwi balkonowe, podział budynku na parter i poddasze z oknami dachowymi, urządzenie łazienek z instalacją wodno-kanalizacyjną, centralnego ogrzewania i elektryczną, co ma miejsce zarówno na parterze, jak i na poddaszu. W ocenie sądu, przedstawione wyżej rozwiązania w zakresie przyjętych przez inwestora funkcjonalności użytkowych realizowanego budynku nie pozwalają obecnie na jednoznacznie przyjęcie, iż w sprawie mamy do czynienia z budynkiem o charakterze mieszkalnym. Stosownie do art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy z 7.07.1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. 2019 r., poz. 1186; w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonych postanowień) pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, garaży, wiat lub przydomowych ganków i oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 35 m2 , przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. W sprawie nie było kontrowersji co do tego, że powierzchnia zabudowy spornego budynku nie przekracza 35 m2 oraz, że inne parametry realizowanego obiektu, w tym parametr wysokości, zasadniczo zgodne są z warunkami określonymi przez inwestora w dokonanym zgłoszeniu zamiaru wykonania budynku gospodarczego. Należy przy tym zauważyć, że stosownie do par. 3 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. 2019 r., poz. 1065) przez budynek gospodarczy należy rozumieć budynek przeznaczony do niezawodowego wykonywania prac warsztatowych oraz do przechowywania materiałów, narzędzi, sprzętu i płodów rolnych służących mieszkańcom budynku mieszkalnego, budynku zamieszkania zbiorowego, budynku rekreacji indywidualnej, a także ich otoczenia, a w zabudowie zagrodowej przeznaczony również do przechowywania środków produkcji rolnej i sprzętu oraz płodów rolnych. Nie ma zarazem podstaw, aby w procesie zakwalifikowania danego budynku do kategorii budynków gospodarczych, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, w ramach sprawdzania zgodności wykonanego obiektu ze zgłoszeniem, na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, nie uwzględnić funkcji wskazanych w przepisie par. 3 pkt 8 rozporządzenia (por. wyrok NSA z 7.06.2019 r.; sygn. akt II OSK 1877/17). Mając zatem na uwadze powyżej przedstawioną definicję budynku gospodarczego należy podkreślić, że aby można było mówić o takim rodzaju obiektu, to funkcja polegająca na przechowywaniu narzędzi i sprzętów musi służyć już istniejącej zabudowie mieszkaniowej, a nadto, wskazana funkcja winna być dominująca i podstawowa. Kategoria obiektu gospodarczego została bowiem wyróżniona w oparciu o pełnioną przez ten obiekt funkcję gospodarczą (przechowywania przedmiotów) jako służebną dla mieszkańców istniejącego już budynku mieszkalnego. Stwierdzić zatem trzeba, że niewątpliwe pierwsza ze wskazanych wyżej przesłanek została w sprawie spełniona, skoro z ustaleń organów nadzoru budowlanego wynika, że w części frontowej (tj. od strony drogi publicznej) działki nr [...] obr. [...] w K. – znajduje się już budynek mieszkalny jednorodzinny dla którego przedmiotowy budynek gospodarczy ma (w założeniu inwestora) pełnić funkcje służebne (składowanie narzędzi i sprzętu ogrodniczego). Zarazem należy stwierdzić, że w oparciu o zebrany w sprawie materiał dowodowy utrwalony w aktach sprawy (art. 133 par. 1 p.p.s.a.) nie sposób definitywnie przyjmować, że sporny budynek nie będzie przeznaczony do przechowywania narzędzi i materiałów i stanowi w istocie budynek mieszkalny. Nie można bowiem podzielić stanowiska organów nadzoru budowlanego, że za tym, iż w sprawie mamy do czynienia z budynkiem mieszkalnym przemawiać ma w istocie fakt rozprowadzenia instalacji elektrycznej, centralnego ogrzewania, wykonanie łazienek, doświetlenie pomieszczeń oknami balkonowymi, a także podzielenie obiektu na dwa pomieszczenia wewnętrzną ścianą murowaną. Podkreślić bowiem należy, że wyłącznie kwestia przyjętej przez inwestora funkcjonalności rozwiązań technicznych czy użytkowych realizowanego obiektu nie może – na obecnym etapie sprawy – determinować jego (obiektu) charakteru prawnego. Wskazane zagadnienia mogą oczywiście być pomocne dla ustalania istotnych okoliczności sprawy, jednakże zaakcentować trzeba, iż sam fakt zrealizowania w budynku o powierzchni mniejszej niż 35 m2 wskazanych wyżej funkcjonalności i cech – nie może być przesądzający przy przyjmowaniu kwalifikacji prawnej realizowanego obiektu, jako budynku mieszkalnego. Podnoszone bowiem aspekty realizacji inwestycji są właściwe także obiektom gospodarczym, którym nie sposób odmawiać możliwości wyposażenia ich w podstawowe media, czy pomieszczenia sanitarne. Doświadczenie życiowe wskazuje, że takie funkcjonalności stanowią obecnie standardowe rozwiązania w przypadku ocenianej kategorii budynków. Podsumowując powyższe należy uznać, że nie miało usprawiedliwionych podstaw stanowisko organów nadzoru budowlanego, iż jedynie wyposażenie budynku w media, jak też zrealizowanie łazienek, czy zastąpienie zwykłych okien – balkonowymi, może być wyłączoną podstawą do przyjęcia, że inwestor zrealizował inny obiekt (budynek mieszkalny) niż objęty uprzednim zgłoszeniem (budynek gospodarczy). Istotnym zagadnieniem w sprawie pozostaje kwestia dotycząca tego, czy sporny budynek jest obiektem parterowym. Tylko bowiem budynki parterowe, objęte są zwolnieniem z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, o którym stanowi cytowany wyżej art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Zauważyć należy, iż w przepisach brak jest definicji budynku parterowego. Parter to niewątpliwe pierwsza kondygnacja nadziemna, stanowiącą poziom, na którym znajduje się główne wejście do budynku. Pomocne w zakresie ustalenia charakteru ocenianego budynku będzie sięgnięcie do definicji "kondygnacji". Parametr kondygnacji różnicuje bowiem budynki parterowe, od budynków nieposiadających takiego charakteru. Zgodnie z art. 3 pkt 16 wskazanego wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury, przez kondygnację należy rozumieć poziomą część budynku, zawartą pomiędzy powierzchnią posadzki na stropie lub najwyżej położonej warstwy podłogowej na gruncie a powierzchnią posadzki na stropie lub warstwy osłaniającej izolację cieplną stropu, znajdującego się nad tą częścią budynku, przy czym za kondygnację uważa się także poddasze z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi oraz poziomą część budynku stanowiącą przestrzeń na urządzenia techniczne, mającą średnią wysokość w świetle większą niż 2 m; za kondygnację nie uznaje się nadbudówek ponad dachem, takich jak maszynownia dźwigu, centrala wentylacyjna, centrala klimatyzacyjna, obudowa wyjścia z klatki schodowej, kotłownia lub inne pomieszczenia techniczne. W kontrolowanej sprawie organy nadzoru budowlanego wskazały, że inwestor, nad częścią parterową obiektu zrealizował "belki nośne tworzące strop nad pomieszczeniem i dzielące przestrzeń obiektu na część na parterze i poddaszu". Z powyższego stwierdzenia nie można jednak jeszcze przyjmować, że zrealizowany została dodatkowa kondygnacja w rozumieniu cytowanego wyżej przepisu. Samo bowiem wykonanie belek będących zasadniczo częścią konstrukcyjną dachu budynku objętego uprzednim zgłoszeniem, nie może być jeszcze uznawana za zrealizowanie stropu i utworzenie osobnej (dodatkowej) kondygnacji. W zaskarżonych decyzjach brak jest bowiem jakichkolwiek rozważań i analiz dotyczących powyższego zagadnienia, a w szczególności bazujących na adekwatnych ustaleniach dotyczących zrealizowania przez inwestora stropu nad częścią parterową. Akta sprawy, w tym dokumentacja fotograficzna, także nie wykazują aby orzekające organy dokładnie ustaliły wskazywaną okoliczność. Świadczy to o naruszeniu art. 7 i art. 77 par. 1 k.p.a. Stwierdzić należy zarazem, że ustalenie, czy inwestor zrealizował budynek mieszkalny zamiast budynku gospodarczego mogą być przedmiotem ocen organów nadzoru budowlanego w ramach postępowania dotyczącego zmiany sposobu użytkowania obiektu. Samo bowiem doprowadzenie do budynku gospodarczego mediów, wykonanie w nim sanitariatów, czy nawet doświetlenie pomieszczeń – nie decyduje wyłącznie o mieszkaniowej kwalifikacji zrealizowanego budynku, gdyż wskazane funkcjonalności odnoszone mogą być zasadnie także do budynków gospodarczych. W realiach zaś sprawy, materiał dowody nie wskazuje także, aby inwestor wykonał dodatkową kondygnację budynku, wykluczającą kwalifikację tego budynku jako parterowego. Okoliczność ta zaś winna być przedmiotem ocen organu nadzoru budowlanego w ramach ponownie prowadzonego postępowania w tej sprawie. Mając powyższe na uwadze, sąd na podstawie art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c) p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienia. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 par. 2 p.p.s.a. Z przepisów tych wynika, że w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, które obejmuje także wynagrodzenie zawodowego pełnomocnika reprezentującego skarżącego przed sądem. Nietrafne natomiast były zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 10 w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez doręczenie skarżącemu postanowienia wraz z informacją o zakończeniu gromadzenia materiału dowodowego. Zarzut naruszenia wskazanych przepisów wiąże się z koniecznością wykazania, że podnoszone uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c. p.p.s.a.). Skarga nie prezentuje jakiejkolwiek argumentacji w tym zakresie, a sąd nie dostrzegł aby wskazane naruszenie przepisów postępowania mogło wywołać wymienione skutki. To samo odnieść należy także do zarzutu dotyczącego braku odniesienia się przez organ administracji do argumentów zażalenia. Uzasadnienie rozstrzygnięcia organu II instancji wskazuje, że zawiera zajęcie stanowiska wobec wszystkich adekwatnych dla sprawy kwestii, w tym zarzutów podniesionych przez składającego zażalenie. Brak uwzględnienia słusznego interesu strony, poza sformułowaniem zarzutu naruszenia art. 7b k.p.a. – nie został w skardze rozwinięty, co wyklucza możliwość oceny tak określonego zarzutu.