II OSK 1877/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie sędzia NSA Roman Ciąglewicz /spr./ sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka Protokolant starszy asystent sędziego Justyna Żurawska po rozpoznaniu w dniu 7 czerwca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. K., M. K. i P. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 kwietnia 2017 r. sygn. akt II SA/Gd 118/17 w sprawie ze skargi J. K., M. K. i P. K. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty legalizacyjnej oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 118/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę J. K., M. K. i P. K. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku, z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...], w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty legalizacyjnej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli J. K., M. K., P. K. wspólnicy spółki cywilnej [...] s.c. J., M. P. K. Wyrok zaskarżyli w całości i zarzucili: I. naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. w związku z art. 134 P.p.s.a., polegające na niedostrzeżeniu przez Sąd pierwszej instancji uchybień, które winny skutkować uchyleniem zaskarżonego postanowienia, a mianowicie: (a) naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik postępowania polegającego na pobieżnym i niewyczerpującym zebraniu materiału dowodowego, z pominięciem m.in. informacji: - Czy budynek gospodarczy w momencie zakończenia jego budowy i przystąpienia do jego użytkowania był niezgodny z dokonanym zgłoszeniem; - Jakie prace wykonano po przystąpieniu do użytkowania budynku gospodarczego; - Czy w wyniku wykonanych prac budynek utracił przeznaczenie gospodarcze; - Jeśli tak - kiedy budynek utracił przeznaczenie gospodarcze; - Czy prace przeprowadzone w budynku gospodarczym po przystąpieniu do jego użytkowania wymagały uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia robót budowlanych; - Czy wewnątrz pomieszczenia, po rozpoczęciu jego użytkowania miała miejsce budowa instalacji elektroenergetycznych, wodociągowych, cieplnych, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 27 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290 z późn. zm., dalej “ P.b."); - Czy miała miejsce zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego, o której mowa w art, 71 P.b.; - Ewentualnie - jaki jest zakres robót, które zostały wykonane bez wymaganego prawem zezwolenia lub pozwolenia na budowę. t.j, naruszenia art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a, w wyniku czego organ orzekał o niepełny stan faktyczny i w konsekwencji dokonał dowolnej oceny dowodów; (b) naruszenia przepisów prawa materialnego polegającego na: - błędnym zastosowaniu art. 49 ust. 1 i 2 P.b w związku z art. 48 ust. 1 P.b. w sytuacji, gdy: a. nie miała miejsca budowa bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, bowiem budynek gospodarczy wykonany został na podstawie zgłoszenia robót budowlanych od którego organ nie wniósł sprzeciwu, a pobudowany budynek odpowiadał treści zgłoszenia; b. umieszczenie wewnątrz budynku gospodarczego instalacji elektroenergetycznej, cieplnej i wodociągowej nastąpiło po rozpoczęciu użytkowania obiektu i nie wymagało uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia robót budowlanych, zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 27 P.b. c. w przypadku uznania, iż doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego w rozumieniu art. 71 ust. 1 P.b., bez wymaganego zgłoszenia, legalizacja takiej zmiany sposobu użytkowania odbywa się na zasadach określonych w art. 71a ust. 1-4 P.b. II. naruszenie prawa materialnego polegające na błędnej wykładni art. 49 ust. 1 i 2 P.b. Poprzez bezzasadne przyjęcie, że przepis ten może być stosowany w stosunku do zamierzeń budowlanych, które prowadzone były na podstawie zgłoszenia robót budowlanych, od którego organ nie wniósł sprzeciwu, podczas gdy przepis ten odnosi się wyłącznie do robót, które przeprowadzone zostały bez wymaganego prawem zgłoszenia lub decyzji o pozwoleniu na budowę. W konsekwencji powyższego Sąd pierwszej instancji naruszył przepisy postępowania, a mianowicie: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a, poprzez jego błędne niezastosowanie, w sytuacji, gdy postępowanie przeprowadzone przez organy dotknięte było naruszeniem procedury, które miało istotny wpływ na wynik postępowania oraz naruszeniem przepisów prawa materialnego; 2) art. 151 P.p.s.a. poprzez jego niezasadne zastosowanie. W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał zaskarżony wyrok oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów postępowania kasacyjnego, z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Postępowanie sądowoadministracyjne zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 P.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Stan sprawy przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej. Nie jest zasadny zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. w związku z art. 134 P.p.s.a. polegającego na niedostrzeżeniu przez Sąd pierwszej instancji uchybień, które inny skutkować uchyleniem zaskarżonego postanowienia, a mianowicie naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik postępowania polegającego na pobieżnym i niewyczerpującym zebraniu materiału dowodowego, tj. naruszenia art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a., w wyniku czego organ orzekał w oparciu i niepełny stan faktyczny i w konsekwencji dokonał dowolnej oceny dowodów. Zakres postępowania wyjaśniającego jest uwarunkowany treścią przesłanek materialnoprawnych. Ustaleniu podlegają okoliczności istotne z punktu widzenia prawa materialnego. W niniejszej sprawie są to normy art. 3 pkt 1 i 2, art. 29 i 30, art. 48 ust. 1 pkt 1, art. 48 ust. 2, art. 49 ust. 1 pkt 1-3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.) oraz § 3 pkt 8 i pkt 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422). Ustalenia w wymaganym zakresie zostały dokonane. Nie doszło do naruszenia art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Zastosowanie art. 48 ust. 1 i nast. Prawa budowlanego wymagało w pierwszej kolejności zbadania, czy wykonany budynek wymagał pozwolenia na budowę. W związku z przeprowadzeniem przez inwestora, wobec tego obiektu, trybu zgłoszenia robót budowlanych oraz posłużenia się w zgłoszeniu określeniem "budynek gospodarczy", należało dokonać rzeczywistej kwalifikacji zgłoszonego obiektu. Jest oczywiste, że od tej kwalifikacji wykonanego obiektu nie zwalniał organu nadzoru budowlanego brak sprzeciwu wobec zgłoszenia. Nadto, nie jest wystarczające ustalenie samej nazwy obiektu podanej w zgłoszeniu robót budowlanych. Dokonując kwalifikacji obiektu wnioskowanego i rzeczywiście wykonanego należało ustalić przede wszystkim rzeczywistą funkcję, jaką projektowany budynek będzie spełniał. Należy zgodzić się ze stanowiskiem, według którego, definicja budynku gospodarczego zawarta w § 3 pkt 8 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422 ze zm.) jest wiążąca podczas stosowania przepisów rozporządzenia. Bez odpowiedniego odesłania ustawowego nie może być wiążąca w procesie wykładni norm ustawowych, w tym przypadku przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (por. m.in. wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 691/09; wyrok NSA z dnia 15 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 371/17). Nie ma podstaw by w procesie zakwalifikowania budynku gospodarczego do kategorii budynków gospodarczych, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, w ramach sprawdzania zgodności wykonanego obiektu ze zgłoszeniem, na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, nie uwzględnić funkcji wskazanych w przepisie § 3 pkt 8 rozporządzenia oraz porównania ich z funkcjami wskazanymi w § 3 pkt 12. Ustalenia faktyczne pozwalają na niewątpliwe przyjęcie, że wniosek dotyczył obiektu o innych gabarytach, a konsekwencji także innej funkcji, niż budynek objęty zgłoszeniem. Budynek zgłoszony mógł pełnić deklarowaną w zgłoszeniu funkcję gospodarczą. Wykonany rzeczywiście budynek trafnie został zakwalifikowany jako budynek techniczny. Nie jest przekonująca teza kasacji, według której, budynek został wykonany jako gospodarczy, a następnie po dokonaniu zmiany sposobu użytkowania zaczął pełnić funkcje obiektu technicznego. Przeczą temu właśnie ustalenia faktyczne. Z ustaleń tych wynika przecież, że wykonane zostało podpiwniczenie służące ustawieniu pieca c.o. W przyziemiu zaś, o parametrach innych, niż podane w zgłoszeniu, umieszczono takie urządzenia i instalacje, które są powiązane z systemem ogrzewania sąsiednich budynków na działce (agregat prądotwórczy, sprężarka, zbiornik buforowy). Materiał dowodowy wskazuje na wykonanie inwestycji "od podstaw", tj. od części podziemnej (ścian piwnic stężony żelbetowym stropem – nie betonową posadzką na gruncie) z którymi połączona jest integralnie część "nadziemna". Nie jest więc wiarygodne twierdzenie o pierwotnym zamyśle wykorzystywania tak wybudowanego obiektu jako budynku gospodarczego. Nie są istotne opisane w podstawie procesowej kasacji ustalenia dotyczące daty ustawienia w budynku urządzeń. Jest oczywiste, że urządzenia są ustawiane i uruchamiane w istniejącym budynku. Pamiętać zaś trzeba, że zgłoszenie budowy budynku gospodarczego miało miejsce w dniu 17 lipca 2013 r., zaś informacja o naruszeniach inwestora została przekazana w piśmie W. D. z dnia 31 maja 2014 r. W świetle powyższych uwag, bezpodstawne są zarzuty materialnej podstawy kasacji. Wykonano obiekt który nie był zwolniony od pozwolenia na budowę. Samowolna budowa budynku skutkuje obligatoryjnym uruchomieniem trybu określonego w art. 48 ust. 1 i nast. Prawa budowlanego. Ustalony stan faktyczny wyklucza zastosowanie norm art. 29 ust. 1 pkt 27 oraz art. 71a ust. 1-4 Prawa budowlanego. Warto jeszcze zauważyć, że w uzasadnieniu wyroku WSA w Gdańsku z dnia 30 marca 2016 r., sygn. akt II OSK 46/16, który to wyrok został wydany w niniejszej sprawie, także jednoznacznie określono sporny obiekt jako budynek techniczny. Uprawnione było więc zastosowanie art. 49 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego i ustalenie opłaty legalizacyjnej. W rezultacie Sąd pierwszej instancji prawidłowo zastosował przepis art. 151 P.p.s.a. Zarzut niezastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. jest bezzasadny. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.