II SA/Kr 896/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krystyna Daniel Sędziowie: WSA Mariusz Kotulski WSA Iwona Niżnik-Dobosz (spr.) Protokolant: Maciej Żelazny po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2014 na rozprawie sprawy ze skargi J. N. na postanowienie nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 10 kwietnia 2014 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania skargę oddala. Postanowieniem nr [...] z dnia 10 kwietnia 2014 r. znak [...], M. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 134 w związku z art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. (t. jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej w skrócie "K.p.a.") oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), stwierdził, że odwołanie J. N. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia 11 lutego 2014 r. znak [...] zostało wniesione z uchybieniem terminu przewidzianego w art. 129 § 2 K.p.a. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu 10 października 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. (PINB) wszczął postępowanie administracyjne w sprawie stanu technicznego budynku garażowego na działce nr [...] w B., stanowiącej własność J. N. Decyzją z dnia 11 lutego 2014 r. znak [...] w O. nakazał J. N. usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości stwierdzonych w budynku garażowym, wskazując sposób postępowania i termin wykonania robót. Przesyłkę zawierającą powyższą decyzję – wobec niezastania adresata J. N. – awizowano w dniu 17 lutego 2014 r. Ponadto w aktach znajduje się zwrotne potwierdzenie odbioru powyższej decyzji przez J. N. w dniu 12 marca 2014 r. W dniu 26 marca 2014 r. J. N. złożył osobiście odwołanie od decyzji PINB w O. z dnia 11 lutego 2014 r. Zaskarżonym w sprawie postanowieniem nr [...] z dnia 10 kwietnia 2014 r. znak [...], M. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że odwołanie J. N. zostało wniesione z uchybieniem terminu przewidzianego w art. 129 § 2 K.p.a. W uzasadnieniu organ II instancji podniósł, że wobec treści art. 44 K.p.a. należało uznać, iż doręczenie stronie decyzji nastąpiło w dniu 3 marca 2014 r. Powyższe oznaczało, że w myśl art. 129 § 2 K.p.a. termin do wniesienia odwołania kończył się z upływem dnia 17 marca 2014 r. Wobec tego, odwołanie złożone w dniu 26 marca 2014 r. należało uznać za wniesione z uchybieniem terminu. W skardze na powyższe postanowienie J. N. podniósł, że decyzję organu I instancji odebrał w dniu 12 marca 2014 r., a zatem 14-dniowy termin na złożenie odwołania upływał w dniu 26 marca 2014 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w treści ustawy. Kryterium kontroli wykonywanej przez te sądy określa art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), stanowiący, że jest ona sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zatem kontrola sądów polega na zbadaniu, czy kwestionowana decyzja - bądź odpowiednio postanowienie - nie uchybia przepisom prawa materialnego lub procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy albo dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądy administracyjne – w myśl art. 134 § 1 P.p.s.a. rozstrzygają w granicach danej sprawy, nie będąc związanymi zarzutami i wnioskami skargi, a zatem oceniają legalność decyzji z urzędu. Z brzmienia art. 145 § 1 P.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Wobec braku uzasadnionych podstaw, skargę na kontrolowane postanowienie należało oddalić. W niniejszej sprawie, kontroli Sądu - pod względem legalności - zostało poddane postanowienie M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który działając na podstawie art. 134 w związku z art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. (t. jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej w skrócie "K.p.a.") oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), stwierdził, że odwołanie J. N. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O.z dnia 11 lutego 2014 r. zostało wniesione z uchybieniem terminu przewidzianego w art. 129 § 2 K.p.a. Kwestią sporną pomiędzy skarżącym a organem administracji publicznej jest zgodność z powszechnie obowiązującym prawem zastosowania przez M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego postanowień art. 44 § 4 K.p.a. w sprawie skarżącego. Według skarżącego, w jego sprawie nie znajduje zastosowanie treść art. 44 § 4 K.p.a. i wynikające z niej oparte na ustawie domniemanie doręczenia pisma za pośrednictwem poczty. Skarżący w kontrolowanej sprawie chce skorzystać i wywieść korzystne dla siebie skutki prawne z okoliczności polegającej na tym, że w sprawie miało miejsce także późniejsze, ponowne doręczenie decyzji w celach informacyjnych, jednak tym razem na telefoniczną prośbę skarżącego z dnia 7 marca 2014 r. W aktach administracyjnych sprawy znajduje się notatka służbowa sporządzona przez Inspektor mgr I.J. z dnia 7 marca 2014 r., z której wynika, że w dniu datowania sporządzająca notatkę przeprowadziła rozmowę telefoniczną z J. N.. Wynika z niej, że skarżący zwrócił się z prośbą o ponowne wysłanie wydanej decyzji z dnia 11 lutego 2014 r. Zwrot tego listu wysłanego wcześniej był spowodowany pobytem Pana J. N. w sanatorium. W związku z powyższym sporządzająca notatkę list otworzyła i ponownie wysłała decyzję z dnia 11 lutego 2014 r. Przedstawiając podstawy prawne mające zastosowanie w sprawie, trzeba w tym miejscu wyjaśnić, że w odniesieniu do doręczania pism organy administracji publicznej stosują treść art. 39 K.p.a., zgodnie z którym " Organ administracji publicznej doręcza pisma za pokwitowaniem przez operatora pocztowego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe (Dz. U. poz. 1529), przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy". W myśl art. 42 K.p.a." § 1. Pisma doręcza się osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub miejscu pracy.§ 2. Pisma mogą być doręczone również w lokalu organu administracji publicznej, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. § 3. W razie niemożności doręczenia pisma w sposób określony w § 1 i 2, a także w razie koniecznej potrzeby, pisma doręcza się w każdym miejscu, gdzie się adresata zastanie". Art. 43 K.p.a. stanowi, że "W przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. O doręczeniu pisma sąsiadowi lub dozorcy zawiadamia się adresata, umieszczając zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy to nie jest możliwe, w drzwiach mieszkania". Zgodnie z regulacją art. 44 K.p.a. "§ 1. W razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43: 1) operator pocztowy w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez operatora pocztowego; 2) pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) - w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ. § 2. Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. § 3. W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia. § 4. Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy". Z akt sprawy wynika, że zaskarżona decyzja z dnia 11 lutego 2014 r. znak PINB. [...] skierowana do J. N. zam. przy ul. K. , [...] B., została nadana w Urzędzie Pocztowym w O. w dniu 14 lutego 2014 r. (vide stempel placówki nadawczej na kopercie i zwrotnym potwierdzeniem odbioru (karta [...] akt PINB). Z powodu nieobecności adresata, a także braku osób takich jak: dorosły domownik, sąsiad lub dozorca domu, które by się podjęły oddania pisma adresatowi - w dniu 17 lutego 2014 r. w/w przesyłkę pozostawiono na okres 14 dni do dyspozycji adresata w Urzędzie Pocztowym "B.". Jednocześnie w tym samym dniu tj. w dniu 17 lutego 2014 r. umieszczono w skrzynce oddawczej pocztowej adresata zawiadomienie o pozostawieniu przedmiotowej przesyłki w w/w urzędzie pocztowym wraz z informacją o możliwości jej odbioru w terminie 7 dni od pozostawienia zawiadomienia, co wynika z adnotacji i podpisu listonosza na kopercie i zwrotnym potwierdzeniu odbioru – karta [...] akt PINB. Następnie z powodu niepodjęcia przez adresata w terminie 7 dni przedmiotowej przesyłki zawierającej zaskarżoną decyzję w dniu 25 lutego 2014 r. przesyłkę awizowano powtórnie, co jest udokumentowane datą powtórnej awizacji i podpisem listonosza na kopercie i zwrotnym potwierdzeniem odbioru – karta [...] akt sprawy. W dniu 4 marca 2014 r. z uwagi na fakt, że adresat nie odebrał w zakreślonym terminie awizowanej dwukrotnie przesyłki, została ona zwrócona do nadawcy, czyli PINB w O. (koperta i zwrotne potwierdzenie odbioru karta [...] akt PINB). Stosując do powyższych ustaleń faktycznych zacytowany powyżej stan prawny znajdujący zastosowanie w kontrolowanej sprawie Sąd stwierdza, że w kontrolowanym przypadku doręczenie skarżącemu skarżonej decyzji należy uznać za skuteczne z upływem dnia 3 marca 2014 r., dzień tygodnia - poniedziałek, czyli 14 dni od daty 17 lutego 2014 r. w którym pozostawiono przesyłkę w placówce pocztowej. W konsekwencji powyższych ustaleń trzeba stwierdzić, że termin dla skarżącego do wniesienia odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia 11 lutego 2014 r. znak [...] kończył się wraz z upływem dnia 17 marca 2014 r. tj. w poniedziałek. Skuteczność doręczenia zastępczego w trybie awizo, uregulowanego w art. 44 k.p.a., uzależniona jest od zachowania czterech przesłanek wynikających z treści tego przepisu. Pierwszą przesłanką stosowania doręczenia subsydiarnego jest niemożność doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43 k.p.a., czyli osobiście adresatowi, a w dalszej kolejności dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma. Przesłanka druga, to złożenie pisma w urzędzie pocztowo-telekomunikacyjnym lub w urzędzie gminy. Przesłanka trzecia sprowadza się do umieszczenia odpowiedniego zawiadomienia o złożeniu pisma w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. Adresat musi być bowiem zawiadomiony w sposób nie budzący wątpliwości zarówno o nadejściu pisma, jak i o miejscu, gdzie może je odebrać. Brak takiego zawiadomienia lub wątpliwość, czy zostało ono dokonane, czyni doręczenie bezskutecznym. Ostatnim warunkiem koniecznym dla stwierdzenia, że doręczenie zostało dokonane, jest odebranie przez adresata złożonego w urzędzie pisma, albo upływ ustalonego w kodeksie terminu. W kontrolowanej sprawie brak zawiadomienia lub wątpliwość, czy zostało ono dokonane - nie występują, a wymagany ustawą upływ czasu nastąpił. Wobec prawidłowości opisanego powyżej doręczenia pisma/decyzji z treścią art. 44 § 1-4 K.p.a. bez znaczenia prawnego dla kontrolowanej sprawy jest, zdaniem Sądu, fakt ponownego wysłania w dniu 10 marca 2014. (vide stempel placówki nadawczej na zwrotnym potwierdzeniu odbioru – karta [...] akt PINB przez PINB w/w decyzji do J. N.. Jak wynika z akt sprawy odwołanie skarżącego zostało złożone osobiście na dzienniku podawczym PINB w O. w dniu 26 marca 2014 r., w środę. (karta [...] akt [...]WINB). Z kolei z brzmienia art. 129 K.p.a. wynika, że " § 1. Odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję. § 2. Odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie". W świetle powyższych ustaleń należy stwierdzić, że odwołanie skarżącego zostało wniesione z uchybieniem 14 dniowego ustawowego terminu do jego złożenia. W takiej sytuacji [...]PINB prawidłowo, zgodnie z prawem, zastosował art. 134 k.p.a, w myśl którego " Organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne". Stanowisko składu rozpoznającego kontrolowaną sprawę jest zgodne z poglądami podzielanymi przez skład rozpoznający zawartymi w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 kwietnia 2014 r. , sygn. akt II OSK 855/14 w myśl którego: "Doręczenie w trybie tzw. awizo stwarza domniemanie, że przesyłkę doręczono adresatowi, chociaż faktycznie do tego doręczenia do rąk adresata nie doszło. Przepis art. 44 K.p.a. jest regulacją wyjątkową, stąd też powinien być wykładany oraz stosowany ściśle. Gdy dochodzi do doręczenia zastępczego nie ma potrzeby ponawiania prób doręczenia decyzji do rąk własnych adresata, a ewentualne nieprawidłowości przy kolejnych doręczeniach pozostają bez wpływu na skuteczność doręczenia zastępczego. (.....) W tej też sytuacji, gdy doszło do doręczenia zastępczego, nie było potrzeby ponawiania prób doręczenia decyzji skarżącemu do rąk własnych. Fakt, iż skarżącemu doręczono przesyłkę również w późniejszym terminie pozostaje bez wpływu na sposób liczenia trzydziestodniowego terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego (art. 53 § 1 P.p.s.a.)". Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - oddalił skargę na zaskarżone postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, o czym orzekł w pkt I sentencji wyroku.