II SA/Kr 896/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa (spr.) Sędziowie: WSA Beata Łomnicka WSA Agnieszka Nawara- Dubiel Protokolant: st. sekr. sąd. Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 października 2015 r. sprawy ze skargi Gminy Miejskiej Kraków na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 1 czerwca 2015 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości skargę oddala Decyzją z 31 października 2014r. nr [...] Starosta orzekł: - w pkt. 1 o odmowie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0330 ha, objętej księgą wieczystą nr [...] poł. w obr. [...] jedn. ewid. [...] m. K. w granicach wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa parceli katastralnej l. kat. 18 b. gm. kat. D. na rzecz: M. B., M. B., K. W., E. K., J. K., A. K., E. J. oraz S. K.. - w pkt. 2 o umorzeniu jako bezprzedmiotowego postępowania w sprawie o zwrot nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0330 ha, objętej księgą wieczystą nr [...] poł. w obr. [...] jedn. ewid. [...] m. K. w granicach wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa parceli katastralnej l. kat. 18 b. gm. kat. D. wszczętego na wniosek H. S.. Organ I instancji wskazał, iż cel wywłaszczenia na objętej wnioskiem o zwrot parceli l. kat. [...] odpowiadającej działce nr [...], wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej m. Krakowa nr [...] z dnia 30 listopada 1967 r., określony przez organ I instancji jako "budowa Parku Kultury i Wypoczynku", a dokładnie "zazielenienie terenu w ramach którego miały powstać ścieżki spacerowe oraz nasadzenia drzew", został zrealizowany. Jego realizację na przedmiotowym terenie rozpoczęto już trzy lata po wywłaszczeniu, a zakończono w 1975r. Starosta wskazał, iż to wynika jednoznacznie z pozyskanych z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w W. odbitek zdjęć lotniczych. W szczególności analiza zdjęcia wykonanego w dniu 14 września 1970 r., pozwala bezsprzecznie stwierdzić, iż w tej dacie zawnioskowana do zwrotu nieruchomość stanowiła teren zielony, obok którego biegnie słabo wydeptana ścieżka, zaś w dacie 22 sierpnia 1975 r. można stwierdzić, iż opisywany teren uległ zmianie, ścieżka wcześniej słabo widoczna, teraz zmieniła bieg i została utwardzona. Odwołanie od punktu 1 w/w decyzji złożył J. K., zarzucając iż w decyzji nie ujawniono i nie przywołano żadnego dokumentu potwierdzającego rozpoczęcie lub zakończenie realizacji jakichkolwiek prac na terenie wywłaszczonej i wnioskowanej do zwrotu działki. Mimo przeprowadzenia kwerendy w wielu krakowskich archiwach nie udało się odnaleźć żadnego dokumentu zawierającego plany realizacji III etapu budowy parku. Można z tego wnioskować, że plany takie nie powstały i nie było realizacji III etapu budowy parku. Potwierdzeniem tej tezy jest również protokół z przeprowadzonej w dniu 14 września 2012 r. rozprawy administracyjnej połączonej z oględzinami nieruchomości. Stwierdzono w nim, że działka jest porośnięta wysoką, niekoszoną trawą i chwastami. Teren jest niezagospodarowany i opuszczony. Nie ma na nim również drzew, które powinny rosnąć, gdyby III etap budowy parku był zrealizowany. Nie ujawniono również żadnych śladów po rzekomo wybudowanych w trakcie realizacji projektu "Park Kultury i Wypoczynku" ścieżek spacerowych. Jedyną podstawą wydania takiej decyzji jest analiza przebiegu ścieżek widocznych na załączonych do zebranego materiału zdjęciach lotniczych oraz stwierdzenie, że widoczny na zdjęciu z roku 1965 teren uprawiany rolniczo, na zdjęciu z roku 1970 zmienił wygląd na teren zielony ze słabo wydeptaną ścieżką. Ponadto stwierdzono, że na zdjęciu z roku 1970 widoczne są zrealizowane ścieżki na terenie b. gm. kat. Czyżyny, natomiast po stronie b. gm. kat. Dąbie zarysy ścieżek dopiero powstających. Jest to stwierdzenie nieprawdziwe. Zmiana wyglądu terenu z typowo rolniczego na zielony wcale nie wynika z faktu jego zazielenienia (nie ma na to żadnego dowodu), ale jest efektem pozostawienia wywłaszczonych w roku 1967 pól uprawnych samym sobie, które leżąc odłogiem po prostu zarosły trawą. Stwierdzenie, że w latach 1965-1970 wybudowano alejki spacerowe widoczne na zdjęciu z r. 1970 również nie odpowiada prawdzie. Te same ścieżki widoczne są przecież na zdjęciu z roku 1965, a więc z okresu przed wywłaszczeniem. Nie mogły więc być wybudowane w ramach realizacji projektu "Park Kultury i Wypoczynku". Niewielka zmiana ich przebiegu również nie wynikała z faktu realizacji parkowych ścieżek spacerowych. Przed wywłaszczeniem terenu przebiegały one granicami pomiędzy istniejącymi polami uprawnymi, aby nie deptać upraw. Po wywłaszczeniu, kiedy pola uprawne leżały odłogiem porośnięte trawą, nie było już powodu, aby uważać na uprawy. Ścieżki te wydeptano w miejscach dla ludzi tędy chodzących najbardziej dogodnych. Ogólny kierunek tych ścieżek pozostał jednak niezmieniony. Z treści przywołanego protokołu z rozprawy administracyjnej połączonej z oględzinami działki z dnia 14 września 2012 r. jasno wynika, że działka jest niezagospodarowana i opuszczona. Nie ujawniono na jej powierzchni żadnych śladów mogących świadczyć, że kiedykolwiek była ona zazieleniona, zadrzewiona i że była na niej alejka spacerowa. Również twierdzenie jakoby "słabo widoczna ścieżka przylegająca do wnioskowanej działki", w ramach realizacji III etapu budowy parku "zmieniła swój bieg i została utwardzona" nie ma pokrycia w faktach. Jest to po prostu (zgodnie z informacją Zarządu Infrastruktury komunalnej i Transportu w K. droga publiczna o nazwie ul. D.. Z tego samego pisma wynika, że zawnioskowana do zwrotu działka nr [...] obr. [...] nie jest objęta żadnym procesem inwestycyjnym. Decyzją z 1 czerwca 2015r. znak [...] Wojewoda, na podstawie art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm., dalej u.g.n.) oraz art. 138 § 2 kpa, uchylił punkt 1 zaskarżonej decyzji Starosty i przekazał w tym zakresie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W ocenie organu odwoławczego celem wywłaszczenia była budowa Parku Kultury i Wypoczynku, a dokładnie zazielenienie terenu, w ramach którego jak ustalił organ I instancji miały powstać ścieżki spacerowe oraz nasadzenia drzew, to orzeczenie przez organ I instancji o odmowie zwrotu przedmiotowej nieruchomości, z uwagi na zrealizowanie celu wywłaszczenia jedynie w oparciu o zgromadzony dotychczas materiał dowodowy, jest co najmniej przedwczesne, a tym samym nieprawidłowe. Organ I instancji oparł się praktycznie na jednym tylko dowodzie tj. zdjęciach lotniczych przedmiotowego terenu pozyskanych z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w W., które to zdjęcia zostały wykonane w dniach 14 września 1970 r. oraz 22 sierpnia 1975 r. oraz zdjęciu satelitarnym z 1965 r., które to nie pozwalają na jednoznaczne potwierdzenie, jaki był faktyczny, rzeczywisty sposób zagospodarowania omawianej nieruchomości w dacie ich wykonania. W szczególności nie sposób przyjąć, iż faktycznie przedstawiają one w jakikolwiek sposób urządzoną zieloną przestrzeń oraz "utwardzone" ścieżki. Sama wskazywana przez organ I instancji zmiana przebiegu ścieżek, alejek jest wadliwa, gdyż nie przebiegają one przez przedmiotową nieruchomość (ponadto brak jest dowodów, które pozwalałyby na potwierdzenie, iż alejki te powstały po roku 1967, a za taki dowód nie może zostać uznane wykonane w zbyt dużym pomniejszeniu, a przez to nieczytelne zdjęcie satelitarne wykonane w 1965 r.), to ponadto nie jest wiadomym, czy do tego czasu na omawianym obszarze faktycznie została urządzona zieleń parkowa, służąca celom rekreacyjnym, a nie była to tylko dziko rosnąca roślinność. Organ I instancji nie dokonał żadnych ustaleń w zakresie określenia charakteru zieleni znajdującej się na wywłaszczonej nieruchomości, tj. czy realizacja celu wywłaszczenia wiązała się z konkretnymi zamierzonymi i realizowanymi przez człowieka działaniami oraz nakładami (sianie czy koszenie trawy, sadzenie krzewów czy drzew - nawet jeśli teren miał być jedynie luźno zadrzewiony - pielęgnacja roślin, ulepszenie gleby oraz zaprawienie dołów pod krzewy i drzewa ziemią kompostową itp.). Brak jest ponadto jakichkolwiek dowodów na okoliczność utwardzenia pomiędzy rokiem 1970 a 1975 omawianych ścieżek, co niewątpliwie musiałoby wiązać się z podjęciem konkretnych działań na sąsiadującej do stanowiącej przedmiot postępowania nieruchomości. Takich wniosków nie można wyciągnąć, jak to uczynił organ I instancji, jedynie na podstawie analizy porównawczej wykonanych w 1970 i 1975 r. zdjęć lotniczych, nie można bowiem wykluczyć, bez pozyskania dodatkowych dowodów (jak choćby dowodu z przesłuchania świadków tj. mieszkańców budynku nr [...] na działce nr [...], znajdującego się w sąsiedztwie działki nr [...], którzy przecież mogą posiadać wiedzę dotyczącą podejmowanych na przedmiotowej nieruchomości działań zmierzających do realizacji celu wywłaszczenia oraz charakteru znajdujących się w sąsiedztwie ścieżek), iż powstały one nie w wyniku zamierzonych działań inwestycyjnych zmierzających do realizacji celu wywłaszczenia, ale wskutek ruchu kołowego pojazdów lub wydeptania ich przez mieszkańców, którzy jak twierdzi odwołujący, z uwagi na brak konieczności dbania o leżące po wywłaszczeniu odłogiem pola uprawne, poruszali się po tym terenie najbardziej dogodnymi dla nich "drogami". W ocenie organu odwoławczego pozyskane przez organ I instancji zdjęcia, z uwagi na dość wyjątkowy cel wywłaszczenia jakim, w odróżnieniu od obiektów kubaturowych, których wybudowanie mogłoby zostać zweryfikowane na podstawie zdjęć lotniczych, było zazielenienie Parku Kultury i Wypoczynku, nie mogą stanowić jedynego i zasadniczego argumentu świadczącego o zagospodarowaniu pod zieleń tego parku wnioskowanej do zwrotu nieruchomości w terminach wynikających z art. 137 ust. 1 u.g.n. Aby zatem ustalić, czy na terenie wywłaszczonej parceli został faktycznie zrealizowany cel wywłaszczenia, organ I instancji winien był przeprowadzić dowody, w oparciu o które możliwe byłoby ostateczne potwierdzenie bądź zanegowanie faktu realizacji tego celu w terminach ustawowych. W szczególności jak już to wyżej zasygnalizowano, celowym byłoby pozyskanie dowodu z przesłuchań świadków, którzy mieliby wiedzę na temat tego czy na przedmiotowej parceli w okresie po jej wywłaszczeniu tj. po 30 listopada 1967 r. faktycznie były prowadzone jakiekolwiek działania mające na celu jego realizację. Zasadnym będzie również podjęcie próby pozyskania zdjęć lotniczych sprzed daty wywłaszczenia celem ustalenia zmian stanu zagospodarowania zawnioskowanej do zwrotu nieruchomości. Z powyższą decyzją nie zgodziła się Gmina Miejska, zaskarżając ją do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K.. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 7, 8, 12, 77 § 1, 80 i 138 § 2 kpa. W uzasadnieniu zarzutów podkreślono, iż powody uchylenia decyzji w postaci braków w postępowaniu dowodowym były nieuzasadnione – organ I instancji nie opierał się tylko na zdjęciach lotniczych, co do utwardzenia alejek. Podano, iż w tzw. Polsce Ludowej wiele czynności i prac dokonywanych było w czynie społecznym. Ewentualne zaś niewyczerpanie postępowania dowodowego winno zostać uzupełnione przez organ odwoławczy, który winien orzekać merytorycznie a nie kasatoryjnie. Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych. Natomiast w myśl art. 151 p.p.s.a., w razie nie uwzględnienia skargi, Sąd ją oddala. Skarga podlega oddaleniu, gdyż zawarte w niej zarzuty nie zasługują na uwzględnienie. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż wbrew zarzutom skargi postępowanie dowodowe przeprowadzone przez organ I instancji było na tyle w poważnym stopniu wadliwe, iż organ ten de facto skupił się jedynie na ustaleniu kwestii urządzenia alejek spacerowych na spornej działce (na co zresztą brak było jakichkolwiek bezpośrednich dowodów, co wytknął zasadnie organ odwoławczy), pomijając zupełnie istotę sprawy, a więc zbadanie kwestii realizacji rzeczywistego celu wywłaszczenia, którym było przecież nie utworzenie alejek spacerowych, ale Parku Kultury i Wypoczynku na tym obszarze. Oprócz ścieżek i samej zieleni, które winny zostać wykonane poprzez zorganizowane przez działanie inwestora utwardzenie i zasadzenie zieleni (sianie czy koszenie trawy, sadzenie krzewów czy drzew, pielęgnacja roślin, ulepszenie gleby oraz zaprawienie dołów pod krzewy i drzewa ziemią kompostową itp.), istnieć winna także inna towarzysząca temu infrastruktura - ławki, kosze na śmieci, oznaczenia, znaki, tablice informacyjne itp. Podkreślić należy, iż realizacja celu wywłaszczenia musi się wiązać z zamierzonym, celowym działaniem właściwych organów dążących do spełnienia celów określonych w wywłaszczeniu. Wobec tego w kontrolowanej sprawie, w ocenie Sądu, trudno by było przyjąć, w oparciu o przeprowadzone przez organ I instancji dowody, że istnienie zieleni czy samych ścieżek spełnia w całości cel wywłaszczenia, zwłaszcza iż alejek takich nie można stwierdzić na spornej działce, na której widnieją wg zdjęć jedynie jakieś tereny porośnięte zielenią. Zatem dowody, które posłużyły organowi I instancji do wydania decyzji o odmowie zwrotu spornej nieruchomości – nieprecyzyjne zdjęcia lotnicze na których trudno stwierdzić na przedmiotowym gruncie samych alejek spacerowych, nie mogły w żaden sposób doprowadzić do wniosku, że cel wywłaszczenia jaskim była realizacja parku, został zrealizowany. Zasadnie organ odwoławczy stwierdził zatem, iż organ I instancji nie ustalił czy, kto i w jakim okresie zieleń i ścieżki zrealizował i jakie konkretnie miały one charakter (pielęgnacja, utwardzenie, wyłożenie odpowiednim materiałem temu służącym). Nie zbadano czy mogły one powstać na skutek zamierzonego działania właściwych jednostek realizujących cel wywłaszczenia, czy jednak wcześniej niż zrobione zdjęcia, także przed wywłaszczeniem tj. nie przez inwestora, lecz użytkowników i stanowić dojazd do ich okolicznych pól uprawnych, które na tym terenie, w tamtym czasie były zlokalizowane. Organ I instancji nie wykluczył zatem w żaden sposób również, aby zieleń i ewentualne ścieżki powstały po wywłaszczeniu, ale przypadkiem, bez zorganizowanego działania inwestora. Zdjęcia lotnicze, ani inne zgromadzone przez organ I instancji dowody nie dają zatem odpowiedzi na pytanie czy w ogóle została intencjonalnie zagospodarowana zielona przestrzeń, tj. jakie i w jakim czasie nasadzenia zostały wykonane – co miało by być bezpośrednio związane z realizacją przedmiotowego parku. Organ I instancji nie przeprowadził żadnych istotnych dowodów wykazujących realizację celu wywłaszczenia w opisanym powyżej znaczeniu, na co wprost wskazuje orzeczenie wywłaszczeniowe Prezydium Rady Narodowej m. Krakowa nr [...] z dnia 30 listopada 1967r. Wskazywane zdjęcia lotnicze nie świadczą by na przedmiotowym terenie organy administracji zrealizowały cel wywłaszczenia jakim było urządzenie Parku Kultury i Wypoczynku, którego to urządzenie nie mogło sprowadzać się tylko do samego wytyczenia terenu z przeznaczeniem na zieleń miejską czy ścieżki. Same zaś ewentualne ścieżki nie dowodzą, aby jak wyżej wskazano właściwe organy urządziły na tym terenie park, gdyż ścieżki te mogły powstać nie na skutek zamierzonych działań organów administracji i podległym im służb, ale poprzez zwyczajne ich wydeptanie, jako dojazd do okolicznych pól uprawnych. Na okoliczności te nie zostali przesłuchani świadkowie ani nie przeprowadzono też żadnych innych dowodów, z których można by wysnuć wnioski, jakie zaprezentowane zostały przez organ I instancji. Stąd opisane powyżej istotne braki postępowania dowodowego nie mogły zostać uzupełnione przez organ II instancji, gdyż prowadziłoby to do przeprowadzenia większości dowodów przez organ odwoławczy i naruszyłyby tym samym zasadę dwuinstancyjności, uniemożliwiając stronom w pełni czynny udział poprzez zgłaszanie zarzutów i kontrolę przez organy administracyjne dwóch instancji. Zarówno art. 138 § 2 jak i stosowany z nim w związku z art. 136 kpa, nie mogą być wykładane w ten sposób, aby organ odwoławczy zastępował organ I instancji i sanował istotne uchybienia w prowadzonym postępowaniu tego organu. Nie ma wobec tego również uzasadnionych podstaw, w ocenie Sądu, do podzielenia zarzutu naruszenia przez organ odwoławczy zasady zaufania do organów administracyjnych. Motywy uchylenia decyzji I instancji zostały w sposób jasny i przejrzysty wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wobec tego niezasadne są także pozostałe zarzuty skargi odnoszące się do wskazań Trybunału Konstytucyjnego w zakresie wykładni art. 136 i 137 u.g.n., gdyż dotyczą de facto prawa materialnego. Istotą natomiast zaskarżonej decyzji kasatoryjnej była stwierdzona przez organ odwoławczy wadliwość w zakresie postępowania dowodowego. W oparciu o powyższe skargę oddalono w oparciu o art. 151 p.p.s.a.