II SA/Kr 9/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski Sędziowie: Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędzia WSA Paweł Darmoń (spr.) Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 marca 2014 r. sprawy ze skargi Gminy Miejskiej Kraków na postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia 28 listopada 2013 r. znak: [ ] w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji; II. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonywane; III. zasądza od Wojewody Małopolskiego na rzecz strony skarżącej Gminy Miejskiej Kraków kwotę 340 zł (trzysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Sygn.. akt II SA/Kr 9/14 UZASADNIENIE Starosta Krakowski w postanowieniu z dnia 22 marca2013 r., na podstawie art. 264 § 1 i § 2 kpa zobowiązał Gminę Kraków do zapłaty na rzecz Starostwa Powiatowego w Krakowie kwoty 159,90 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania w decyzji Starosty Krakowskiego z dnia 22 marca2013 r. znak: [....] wydanej w trybie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2008r., nr 193, poz. 1194, ze zm.) na rzecz [....] Spółki z ograniczona odpowiedzialnością z siedzibą w W. w wysokości 1 883 001,00 zł za nieruchomość objętą księga wieczystą [....] przejętą z mocy prawa na rzecz Gminy Miejskiej Kraków decyzją Prezydenta Miasta Krakowa z 15 listopada2010r., znak: [....] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dla inwestycji pod nazwą " Budowa połączenia drogowego pomiędzy ul. Conrada a ul. Chełmońskiego ( z małym rondem) i rozbudowa ul. Sosnowieckiej w Krakowie, wraz z infrastrukturą techniczną" Organ l instancji w uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z art. 12 ust. 1 pkt 5 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania stosuje się przepisy o gospodarce nieruchomościami. Na mocy ustawy o gospodarce nieruchomościami, ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości (art. 130 ust. 2) . Wobec tego, w toku przedmiotowego postępowania rzeczoznawca majątkowy sporządził operat szacunkowy określający wartość rynkową prawa własności do przedmiotowej nieruchomości gruntowej. Wartość ta stanowiła podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania. Zgodnie z § 7 umowy za wykonanie operatu wykonawca otrzymał wynagrodzenie w wysokości 159,90 zł. Gmina Miejska Kraków wniosła zażalenie na ww. postanowienie, odwołując się do poglądów prezentowanych w orzecznictwie sądów administracyjnych wyłączających możliwość obciążenia gminy w takim przypadku kosztami postępowania, cytując wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 14 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 167/10 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 czerwca 2011 r., sygn. akt l OSK 1616/10. Postanowieniem Wojewody Małopolskiego z dnia 28 listopada 2013r, nr [....] , na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 kpa, utrzymano w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że regulacje ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, stanowią kategorię przepisów o charakterze szczególnym. Tym samym ustawa ta posiada pierwszeństwo w stosunku do innych ustaw regulujących zasady wywłaszczania nieruchomości pod drogi publiczne. Natomiast odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów o gospodarce nieruchomościami w sprawach ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania za odebrane prawa rzeczowe skutkiem decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, przewidziane w art. 12 ust. 5 wskazanej ustawy, oznacza odesłanie jedynie do odpowiedniego stosowania przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami w zakresie dotyczącym ustalania wysokości i wypłaty odszkodowania (Dział III Rozdział 5, Dział IV Rozdział 1), a także przepisów zawartych w rozporządzeniu Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Organ odwoławczy podkreślił, że stosowanie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami ma być jedynie odpowiednie, a nie bezpośrednie. Zatem trzeba przy stosowaniu tych przepisów każdorazowo brać pod uwagę ratio legis ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, aby nie doprowadzić poprzez błędną interpretację do wypaczenia założeń przedmiotowej ustawy. Organ zacytował treść art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. oraz art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego. Wskazał, że odebranie praw rzeczowych łączy się bezpośrednio z przyznaniem za nie ekwiwalentu w postaci roszczenia o odszkodowanie, realizowanego przez organ administracyjny z urzędu w odrębnej decyzji. Uzyskanie decyzji o zezwoleniu na realizację drogi wraz z decyzją ustalającą wysokość ekwiwalentu za odebrane prawo stanowi cały proces nabycia nieruchomości pod drogi. Tym samym niezbędnym jest traktowanie postępowań obejmujących zarówno wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację drogi jak i decyzji ustalającej odszkodowanie za odjęte prawo jako postępowań zmierzających do nabycia nieruchomości pod drogi. Postępowania takie generują pewne koszty związane nie tylko z zapłatą odszkodowania dla osób pozbawionych prawa własności, ale i ściśle rozumiane koszty postępowania administracyjnego, zmierzające do wydania obydwu decyzji w tym m.in. koszty sporządzenia operatów szacunkowych pozwalających na wycenę nieruchomości i na tej podstawie ustalenie adekwatnego odszkodowania. Organ II instancji zwrócił uwagę, że beneficjentami postępowań prowadzonych w trybie "specustawy" są odpowiednie podmioty publicznoprawne i to właśnie w zakres ich majątku wchodzą prawa własności nieruchomości zajętych pod drogi publiczne, a wobec powyższego logicznym rozwiązaniem wydaje się właśnie takie ukształtowanie i interpretacja przepisów prawa, które właśnie te podmioty obciąża szeroko rozumianymi kosztami nabycia nieruchomości pod budowę dróg publicznych. Dalej Wojewoda Małopolski przytoczył stanowisko wyrażone przez NSA w wyroku z dnia 10 czerwca 2011 r., sygn. akt l OSK 1246/10, gdzie wskazano, że kosztem nabycia nieruchomości pod drogi jest również koszt służący ustaleniu odszkodowania za te nieruchomości, w tym również koszt sporządzenia opinii o wartości nieruchomości, skoro bez takiej opinii nie jest możliwe ustalenie odszkodowania. Wojewoda Małopolski za NSA podkreślił, że z orzecznictwa wynika również, iż art. 22 ust. 1 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. nie zawiera materialnoprawnej normy określającej zobowiązanego do poniesienia kosztów nabycia nieruchomości. Podstawą taką jest art. 3 ust. 2 ustawy z 16 grudnia 2005r, który zobowiązuje gminy do pokrywania kosztów nabycia nieruchomości pod drogi gminne, realizowane na podstawie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, co stanowi konsekwencję obciążenia tymi kosztami tego z podmiotów, który odnosi korzyść z nabycia nieruchomości. Gmina Miejska Kraków, reprezentowana przez Prezydenta Miasta Krakowa, wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na postanowienie Wojewody Małopolskiego, żądając uchylenia w całości zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go rozstrzygnięcia organu l instancji i zasądzenia kosztów postępowania. Skarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie: -przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 22 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 16.12.2005r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego; - naruszenie przepisów prawa procesowego tj. art. 262 § 1 pkt 2 kpa poprzez błędne przyjęcie, że na stronie ciąży obowiązek ponoszenia kosztów postępowania W uzasadnieniu skargi przytoczono rozważania zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 czerwca 2011 r, sygn. akt l OSK 1616/10 oraz w wyroku z dnia 15 maja 2011 r., l OSK 1546/10. Odwołano się również do wyroków zapadłych w sprawach do sygn.: I OSK 1248/10, I OSK 88/11, I OSK 1447/10, I OSK 434/11, I OSK 1380/10, I OSK 1248/10. Strona skarżąca wskazała, że to organ administracyjny obciążają koszty postępowań, które wynikają z ustawowego obowiązku prowadzenia postępowania, a przedmiotowe postępowanie do takich należy, wobec czego brak jest podstaw prawnych do zastosowania zarówno art. 22 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w zw. z art. 3 ustawy o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, jak również art. 263 oraz art. 264 Kpa poprzez obciążenie strony skarżącej kosztami postępowania. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. |Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: | |Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269)| |stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym | |kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. | |Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu | |widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego | |obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed | |sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w | |ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 ustawy). | |Analogiczny problem prawny był już przedmiotem orzeczeń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie i sprowadza się do | |odpowiedzi na pytanie czy koszty sporządzenia operatu szacunkowego, na podstawie, którego organ administracyjny podejmuje decyzję o | |ustaleniu wysokości odszkodowania za nieruchomości lub ich części, które z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację | |inwestycji drogowej stała się ostateczna, z mocy prawa stają się własnością Skarbu Państwa albo odpowiednich jednostek samorządu | |terytorialnego - są kosztami, którymi mogą być obciążone strony tego postępowania, czy też ponosi je organ prowadzący postępowanie. | |Art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg | |publicznych (Dz.U. z 2008 r. Nr 193, póz. 1194 ze zm.), zwanej dalej "specustawą drogową", określa, że ustawa ta reguluje zasady i | |warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach | |publicznych (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) a także organy właściwe w tych sprawach. | |Zgodnie z art. 45 ww. ustawy, przepisy rozdziałów 1-5 tracą moc z dniem 31 grudnia 2020 r., co oznacza, że ustawa ta jest aktem | |prawnym obowiązującym czasowo, więc właściwie wszystkie jej regulacje mają charakter wyjątkowy i są odstępstwem od zwykłych | |regulacji dotyczących lokalizacji a następnie realizacji inwestycji celu publicznego, jakimi są drogi publiczne, a jako takie, winny| |być interpretowane ściśle a nie rozszerzająco. | |Rozdział 2a specustawy drogowej zatytułowany "Postępowanie poprzedzające rozpoczęcie robót budowlanych", zawiera przepis art. 11c, | |który stanowi, że do postępowania w sprawach dotyczących wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stosuje się | |przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z zastrzeżeniem przepisów niniejszej ustawy. Zgodnie z regułami wykładni | |systemowej, odesłanie to dotyczy wyłącznie postępowania związanego z wydaniem decyzji przygotowującej inwestycję drogową tj. decyzji| |o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej; nie dotyczy natomiast odrębnego postępowania, które kończy się wydaniem decyzji | |ustalającej wysokość odszkodowania za nieruchomości lub ich części, które stają się własnością Skarbu Państwa lub właściwej | |jednostki samorządu terytorialnego, po uprawomocnieniu się decyzji zezwalającej na realizacje inwestycji drogowej. | |Postępowanie dotyczące ustalenia odszkodowania uregulowane jest w rozdziale 3 specustawy drogowej zatytułowanym "Nabywanie | |nieruchomości pod drogi". Tam właśnie znajduje się przepis art. 12 ust. 4a, który stanowi wprost o tym, że odszkodowanie ustalane | |jest w odrębnej decyzji, z czego z kolei wynika, że poprzedzone jest odrębnym postępowaniem administracyjnym. W rozdziale tym brak | |jest jakiegokolwiek odesłania do stosowania przepisów KPA, co oznacza, że przepisy proceduralne dotyczące postępowania | |administracyjnego poprzedzającego wydanie decyzji o odszkodowaniu stosuje się wprost i w całości. Ponadto specustawa drogowa w ogóle| |nie normuje materii związanej z kosztami postępowania administracyjnego. Dlatego też do spraw dotyczących wydania decyzji | |ustalających wysokość odszkodowania, zastosowanie mają przepisy działu IX Kodeksu postępowania administracyjnego "Opłaty i koszty | |postępowania". W myśl przepisu art. 263 § 1 KPA na koszty postępowania administracyjnego składają się koszty podróży i inne | |należności świadków i biegłych oraz stron w przypadkach przewidzianych w art. 56, a także koszty spowodowane oględzinami na miejscu,| |jak również koszty doręczenia stronom pism urzędowych. Zgodnie zaś z treścią art. 262 § 1 k.p.a. stronę obciążają te koszty | |postępowania, które: | |1) wynikły z winy strony, | |2) zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. | |Zaskarżone postanowienie dotyczy kosztów prowadzonego z urzędu postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania w trybie przepisów | |specustawy drogowej. Postępowanie to jest, co prawda niezbędną konsekwencją prowadzonego na wniosek strony postępowania w sprawie | |wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, niemniej jest ono postępowaniem odrębnym. Trzeba podkreślić, że | |przedmiotem tego postępowania nie jest nabycie nieruchomości pod drogę, – bo ten skutek już nastąpił wcześniej z mocy samego prawa. | |Tym samym koszt postępowania dotyczącego ustalenia odszkodowania za już nabytą nieruchomość nie może stanowić kosztów nabycia tej | |nieruchomości. | |Tak, więc koszty postępowania w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania za przejętą pod drogę nieruchomość, w tym koszt | |sporządzenia operatu szacunkowego nie jest ani kosztem wynikłym z winy strony (nie jest wynikiem bezprawności, lekkomyślności lub | |niedbalstwa Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego), ani kosztem postępowania poniesionym na żądanie strony (jest to | |koszt przeprowadzenia dowodu, który zgodnie z art. 130 ust. 2 u.g.n. jest obligatoryjnie prowadzony przez organ), ani też kosztem | |poniesionym w interesie strony (budowa dróg z wszystkimi jej konsekwencjami i następstwami nie jest realizacją "interesu" Skarbu | |Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, ale realizowaniem jej ustawowych zadań). | |Zasadą jest, że koszty postępowania administracyjnego ponosi organ – w takich granicach, w jakich wypełnia swoje obowiązki dowodowe,| |będące jednocześnie jego obowiązkami ustawowymi. Wykładnia przepisu art. 262 § 1 pkt 2 KPA prowadzi do wniosku, że koszty | |postępowania tylko wtedy obciążą stronę postępowania, gdy łącznie spełnione zostaną dwie przesłanki: 1) zostały poniesione w | |interesie strony lub na żądanie strony oraz 2) nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Ponieważ w | |rozpatrywanej sprawie nie została spełniona żadna z tych przesłanek, brak było podstawy prawnej do obciążenia gminy kosztami | |sporządzenia operatu szacunkowego. | |Ponadto przepis art. 22 specustawy drogowej oraz przepis art. 3 ustawy o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego nie są | |przepisami proceduralnymi, regulującymi zasady postępowania w sprawach nabywania nieruchomości pod drogi, ale są przepisami prawa | |materialnego, wskazującym źródła, z których finansowane jest nabywanie nieruchomości pod drogi w tym także źródła finansowania | |wypłacanych odszkodowań. Nie ma, zatem żadnej bezpośredniej relacji pomiędzy art. 22 specustawy i art. 3 ustawy o finansowaniu | |infrastruktury transportu lądowego a art. 262 KPA – gdyż przepisy te regulują zupełnie inne materie. | |Sąd podziela w pełni stanowisko wyrażone w wyroku NSA z dnia 15 czerwca 2011r. sygn. OSK 1547/10, zgodnie, z którym "odstępstwo od | |zasady ogólnej, określającej, na kim spoczywa obowiązek ponoszenia kosztów postępowania administracyjnego, może nastąpić tylko na | |podstawie przepisu szczególnego, który wyraźnie i jednoznacznie nałoży na stronę obowiązek pokrycia wskazanych w nim kosztów | |postępowania. Przepisy art. 22 ust. 1 ustawy z 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg| |publicznych i art. 3 ust. 2 ustawy z 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego nie mogą być uznane za lex specialis | |w stosunku do regulacji prawnej zawartej w k.p.a." (podobnie NSA w wyrokach z dnia 15 czerwca 2011r. sygn. I OSK 88/11. IOSK 434/11)| |Wobec powyższego zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające go postanowienie organu pierwszej instancji podlegają uchyleniu na | |podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit.a, ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst | |jednolity Dz. U. z 2012 poz. 270), zgodnie, z którym Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub | |postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Uchylenie | |obydwu postanowień nastąpiło w związku z art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w myśl, którego Sąd stosuje | |przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich | |postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Skoro| |obydwa postanowienia są wadliwe ich uchylenie stało się konieczne. | |Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania nastąpiło na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed| |sądami administracyjnymi. |