I OSK 1248/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Banasiewicz (spr.) Sędziowie sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia del. NSA Jerzy Krupiński Protokolant sekretarz sądowy Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 14 czerwca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Małopolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 kwietnia 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 185/10 w sprawie ze skargi Gminy Miasta N. na postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zapłaty oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 185/10, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Gminy Miasta N.na postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zapłaty uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji, orzekł, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonywane i zasądził od Wojewody Małopolskiego na rzecz Gminy Miasta N.kwotę 340 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Powyższe rozstrzygnięcie Sąd ten poprzedził następującymi ustaleniami faktycznymi i oceną prawną: Starosta N. postanowieniem z dnia [...] września 2009 r. znak: [...] na podstawie art. 263, art. 264 k.p.a. w związku z art. 132 ust. 8 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603, ze zm.) art. 12 ust. 5, art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194, ze zm., dalej "ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r."), art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego (Dz.U. Nr 267, poz. 2251 ze zm.), zobowiązał Gminę Miasto N.do zapłaty na rzecz Powiatu N. kwoty 667,76 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania w trybie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych za nieruchomość oznaczoną jako działka ewid. nr [...]o powierzchni 0,0599 ha, położoną w N. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r., znak: [...]Starosta N. orzekł o ustaleniu odszkodowania na rzecz B. Z. w wysokości 89 778,00 zł za nieruchomość oznaczoną jako działka ewid. nr [...]o powierzchni 0,0599 ha położona w N., która z mocy prawa stała się własnością Gminy Miasto N.na podstawie decyzji Starosty N. nr [...] z dnia 28 kwietnia 2008 r., znak: [...]o ustaleniu lokalizacji drogi gminnej dla inwestycji: budowa drogi klasy Z – ulica S. na odcinku od ul. K. do ul. W. wraz z przeprawą mostową przez potok C. oraz budową infrastruktury technicznej dla obsługi projektowanej ulicy. Podniesiono, że w myśl art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania stosuje się przepisy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z ustawą o gospodarce nieruchomościami ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Wobec tego w toku postępowania wyłoniony w drodze przetargu rzeczoznawca majątkowy W. Z. sporządził operat szacunkowy określający wartość rynkową prawa własności do przedmiotowej nieruchomości, wartość ta stanowiła podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania, koszt sporządzenia operatu szacunkowego wyceny nieruchomości wyniósł 680,00 zł, od której to kwoty odliczono karę umowną w wysokości 12,24 zł i następnie zapłacono należność ze środków własnych Powiatu N.. Organ wskazał, że zgodnie z art. 132 ust. 8 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami podmiot, który będzie realizował cel publiczny, może pokryć koszty należności (odszkodowań) oraz koszty ustalenia tych należności. W myśl przepisu art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, koszty nabycia nieruchomości pod drogi, w tym odszkodowania, finansowane są m.in. na podstawie przepisów o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego. Przepis art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego (Dz.U. Nr 267, poz. 2251 ze zm.) stanowi, że zadania w zakresie finansowania budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg gminnych oraz zarządzania nimi finansowane są z budżetów gmin. Starosta N. w tym stanie rzeczy uznał, że koszty postępowań o ustalenie odszkodowania za nieruchomości, które na mocy decyzji Starosty N. nr [...]z dnia 28 kwietnia 2008 roku, znak: [...]o ustaleniu lokalizacji drogi gminnej stały się własnością Gminy Miasto N., winny być ponoszone ze środków własnych Gminy. Wojewoda Małopolski postanowieniem z dnia [...] grudnia 2009 r. znak: [...]działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. po rozpoznaniu zażalenia Burmistrza Miasta N.na powyższe postanowienie Starosty N. utrzymał je w mocy. Organ odwoławczy podniósł, że Starosta N. zobowiązując Gminę Miasto N.do poniesienia kosztów postępowania wypełnił dyspozycję art. 264 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którą "jednocześnie z wydaniem decyzji organ administracji publicznej ustali w drodze postanowienia wysokość kosztów postępowania, osoby zobowiązane do ich poniesienia oraz termin i sposób ich uiszczenia". Odnosząc się do zarzutów zażalenia organ odwoławczy podkreślił, iż regulacje ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych stanowią kategorię przepisów o charakterze szczególnym. Tym samym ustawa ta posiada pierwszeństwo w stosunku do innych ustaw regulujących zasady wywłaszczania nieruchomości pod drogi publiczne. Natomiast odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów o gospodarce nieruchomościami w sprawach ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania za odebrane prawa rzeczowe skutkiem decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, przewidziane w art. 12 ust. 5 wskazanej ustawy, oznacza odesłanie jedynie do odpowiedniego stosowania przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami zawartych w Dziale III Rozdziale 5 – Odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości oraz Dziale IV Rozdziale I – Określenie wartości nieruchomości, a także przepisów zawartych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Z tak sformułowanego odesłania należy bowiem wywieść zastosowanie tych przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, które dotyczą ustalania wysokości i wypłaty odszkodowania logiczne jest odpowiednie stosowanie tych przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, które nie pozostają w kolizji z przepisami "specustawy". Przy stosowaniu tych przepisów każdorazowo brać pod uwagę ratio legis ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, aby nie doprowadzić poprzez błędną interpretację do wypaczenia założeń ustawy. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. "koszty nabycia nieruchomości pod drogi, w tym odszkodowania, finansowane są na podstawie przepisów o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, przepisów o drogach publicznych oraz przepisów o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym". Natomiast art. 3 przewiduje, iż "zadania w zakresie budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg oraz zarządzania nimi finansowane są przez: 1) ministra właściwego do spraw transportu za pośrednictwem Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad albo drogowych spółek specjalnego przeznaczenia w odniesieniu do dróg krajowych, 2) samorząd województwa w odniesieniu do dróg wojewódzkich, 3) samorząd powiatowy w odniesieniu do dróg powiatowych". Z kolei art. 3 ust. 2 stanowi, że "zadania w zakresie finansowania budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg gminnych oraz zarządzania nimi finansowane są z budżetów gmin". Organ drugiej instancji wskazał, iż decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pełni funkcje pozwolenia na budowę. Roboty budowlane mogą być jednak prowadzone wyłącznie na gruntach, do których inwestorowi przysługuje tytuł prawny (art. 4 ustawy Prawo budowlane). Skutkiem art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. podmioty publicznoprawne mają uzyskiwać prawo własności nieruchomości dla zabudowania jej drogą publiczną. Nabycie prawa własności nieruchomości następuje z mocy samego prawa. Nabycie to nie jest więc przedmiotem orzekania w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, lecz stanowi skutek prawny tej decyzji, gdy stanie się ona ostateczna. Omawiana decyzja, jako wydana w określonym czasie, konkretyzuje czas zaistnienia woli ustawodawcy w zakresie uzyskania nabycia własności nieruchomości przeznaczonej pod drogę przez podmioty publicznoprawnej. Zaistnienie skutku prawnego w postaci uzyskania własności nieruchomości przez podmioty publicznoprawne nie zależy od woli organu orzekającego, lecz od jego oceny prawnej dopuszczalności wyznaczenia pasa drogowego w określonym miejscu. W przedmiotowym zakresie organ wydający decyzję nie orzeka władczo o uzyskaniu własności nieruchomości odpowiednio przez samorząd województwa, powiat lub gminę. Jednym ze skutków powstania prawa własności po stronie podmiotów publicznoprawnych jest odebranie tego prawa dotychczasowemu właścicielowi i nadanie go przez ustawodawcę podmiotowi publicznoprawnemu właściwemu do wybudowania drogi publicznej o określonej kategorii. Uzyskiwanie przez podmioty publicznoprawne prawa własności nieruchomości lub ich części ujętych w pasie drogowym drogi publicznej wyznaczonym w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, stanowi o wywłaszczeniu tego prawa dotychczasowemu podmiotowi (w konstytucyjnym pojęciu wywłaszczenia), któremu to prawo przysługuje. Wywłaszczeniowy charakter omawianego przepisu przejawia się we władczym dokonaniu odebrania prawa własności nieruchomości, które nie zależy od woli dotychczasowego właściciela. Natomiast w miejsce odebranego prawa własności przyznano ekwiwalent w postaci odszkodowania. Organ podkreślił, że odebranie praw rzeczowych łączy się bezpośrednio z przyznaniem za nie ekwiwalentu w postaci roszczenia o odszkodowanie, realizowanego przez organ administracyjny z urzędu w odrębnej decyzji. Uzyskanie decyzji o zezwoleniu na realizację drogi wraz z decyzją ustalającą wysokość ekwiwalentu za odebrane prawo stanowi cały proces nabycia nieruchomości pod drogi, tym samym niezbędnym jest traktowanie postępowań obejmujących zarówno wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację drogi, jak i decyzji ustalającej odszkodowanie za odjęte prawo jako postępowań zmierzających do nabycia nieruchomości pod drogi. Postępowania takie generują pewne koszty związane nie tylko z zapłatą odszkodowania dla osób pozbawionych prawa własności, ale i ściśle rozumiane koszty postępowania administracyjnego zmierzające do wydania obydwu decyzji, w tym m.in. koszty sporządzenia operatów szacunkowych pozwalających na wycenę nieruchomości i na tej podstawie ustalenie adekwatnego odszkodowania. Dokonując analizy art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. wskazał na treść tego przepisu w związku z art. 3 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego jako stanowiących podstawę orzeczenia, iż koszty nabycia nieruchomości pod drogi (obejmujące także koszty postępowań administracyjnych związanych z tym nabyciem),w tym odszkodowania w odniesieniu do dróg gminnych i powiatowych finansowane są odpowiednio z budżetu gmin lub powiatów. Beneficjentami postępowań prowadzonych w trybie ustawy są odpowiednie podmioty publicznoprawne i to właśnie w zakres ich majątku wchodzą prawa własności nieruchomości zajętych pod drogi publiczne, a wobec powyższego logicznym rozwiązaniem wydaje się obciążenie tych właśnie podmiotów szeroko rozumianymi kosztami nabycia nieruchomości pod budowę dróg publicznych. W ocenie organu odwoławczego nie było konieczne powoływanie przez Starostę N. art. 132 ust. 8 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, bowiem w tym konkretnym zakresie jego moc pozostaje wyłączona przez art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. Skargę na powyższe postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia [...] grudnia 2009 r., złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Gmina Miasta N. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, przez błędną wykładnię art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych i art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego oraz przepisów prawa procesowego, przez naruszenie art. 263 i 264 k.p.a. W uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z art. 132 ust. 8 ustawy o gospodarce nieruchomościami podmiot, który będzie realizował cel publiczny, może pokryć koszty należności, o których mowa w ust. 5 (zapłata odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości) i ust. 6 (zapłata odszkodowania za szkody), oraz koszty ustalenia tych należności. Natomiast zgodnie z art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. koszty nabycia nieruchomości pod drogi, w tym odszkodowania, finansowane są na podstawie przepisów o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, przepisów o drogach publicznych oraz przepisów o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym. Zdaniem strony skarżącej "koszty nabycia nieruchomości pod drogi (w tym odszkodowania)", o których mowa w ustawie o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych nie są tożsame z "kosztami należności" oraz "kosztami ustaleń tych należności", o których mowa w ustawie o gospodarce nieruchomościami czy też "kosztami postępowania", o których mowa w k.p.a. W żadnym z postanowień organy nie wskazały konkretnego przepisu w cytowanych wyżej ustawach, który zobowiązywałby gminę w trybie administracyjnym do zwrotu kosztów postępowania prowadzonego na ich podstawie, w wykonaniu przez starostę zadania zleconego z zakresu administracji rządowej. Zdaniem Gminy, stanowisko Wojewody Małopolskiego wyrażone w zaskarżonym postanowieniu nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących przepisach dotyczących zasad przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych i przepisach kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących kosztów postępowania. Strona skarżąca podniosła, że podstawowe znaczenie ma zasada rozdziału kosztów postępowania na stronę i organ prowadzący postępowanie, która wynika jednoznacznie z treści art. 262 § 1 k.p.a. Przepis ten określa jakie koszty postępowania obciążają stronę, a wyliczenie to ma charakter zamknięty, co oznacza, że stronę obciążają wyłącznie koszty wymienione w tym przepisie. Z jego treści wnioskować należy, że inne koszty postępowania, niewymienione w tym przepisie, obciążają organ administracyjny. Organ administracyjny obciążają koszty postępowań, które wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie, a przedmiotowe postępowanie do takich należy, co zresztą zostało przez Wojewodę Małopolskiego potwierdzone w uzasadnieniu. Przesądza o tym też zasada prawdy obiektywnej mająca podstawowe znaczenie dla prawidłowego przeprowadzenia postępowań, która zobowiązuje organ administracyjny do przeprowadzenia dowodu służącego ustaleniu stanu faktycznego sprawy. To organ administracyjny jest "gospodarzem postępowania" i w tym zakresie działając w interesie strony zobowiązany jest do ponoszenia kosztów postępowania. Tymczasem powszechną praktyką staje się przerzucanie kosztów zadań zleconych na organy samorządowe. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W uzasadnieniu Sąd w pierwszej kolejności zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a (tj. odszkodowania za nieruchomości, które z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna stają się z mocy prawa: 1) własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych, 2 własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych) stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18. Przyjmując, że odpowiednie stosowanie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami polega na uwzględnieniu specyfiki postępowania prowadzonego na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. a także biorąc pod uwagę, że ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. reguluje również – tak jak i ustawa o gospodarce nieruchomościami – kwestie wywłaszczenia nieruchomości i ustalania odszkodowań z tego tytułu, Sąd stwierdził, że prowadzenie przez organ postępowania w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. z udziałem biegłego rzeczoznawcy było uzasadnione i dopuszczalne w celu prawidłowego zrealizowania kompetencji do wydania decyzji w przedmiocie ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a tej ustawy. Art. 130 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami zamieszczony w rozdziale tej ustawy dotyczącym odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości, stanowi, że ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Odpowiadało również wymogowi określonemu w art. 84 § 1 k.p.a., zgodnie z którym "gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii". Uwzględniając powyższe regulacje uzasadnione jest twierdzenie, że powołanie w sprawie biegłego rzeczoznawcy majątkowego stanowiło wyraz realizacji przez organ zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) i jako takie wynikało z ustawowego obowiązku organu prowadzącego postępowanie. Przechodząc do kwestii związanych z ustaleniem podmiotu zobowiązanego do poniesienia kosztów postępowania związanych z kosztami sporządzenia operatu szacunkowego przez biegłego rzeczoznawcę majątkowego Sąd wskazał, że art. 262 § 1 k.p.a. stanowi, że stronę obciążają te koszty postępowania, które: 1) wynikły z winy strony, 2) zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Z kolei w myśl art. 263 § 1 k.p.a. do kosztów postępowania zalicza się koszty podróży i inne należności świadków i biegłych oraz stron w przypadkach przewidzianych w art. 56, a także koszty spowodowane oględzinami na miejscu, jak również koszty doręczenia stronom pism urzędowych, zaś zgodnie z § 2 ww. artykułu – organ administracji publicznej może zaliczyć do kosztów postępowania także inne koszty bezpośrednio związane z rozstrzygnięciem sprawy. Z treści art. 262 § 1 k.p.a. wynika, że podstawową przesłanką obciążenia strony kosztami postępowania jest stwierdzenie, iż są to koszty, które nie powstały w wyniku działań organu administracji w zakresie jego ustawowych obowiązków. Zasadą jest zatem, iż koszty postępowania administracyjnego ponosi organ – w takich granicach, w jakich wypełnia swoje ustawowe obowiązki. Dopiero uznanie, iż dane koszty nie zostały poniesione wskutek wypełniania przez organ jego ustawowych obowiązków, pozwala na podjęcie rozważań, czy koszty te zostały poniesione "w interesie" lub "na żądanie" strony postępowania. Tylko w przypadku ustalenia, że także któraś z tych przesłanek zachodzi – możliwe jest obciążenie kosztami postępowania strony. Zakres czynności, które powinien podjąć organ administracji w ramach ustawowych obowiązków, określa art. 77 § 1 k.p.a. Stosownie do treści tego przepisu organ administracji jest zobowiązany w toku postępowania w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy – niezbędny do rozstrzygnięcia sprawy (art. 7 k.p.a.). W doktrynie przyjmuje się, że wykładnia art. 262 § 1 k.p.a. powinna być wąska, bowiem omawiane uregulowanie prawne jest istotnym wyjątkiem od zasady, że koszty postępowania ponosi organ administracji publicznej (Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod red. dra A. Mudreckiego, Gdańsk 2008, s. 578). Artykuł 262 k.p.a. ustala zasadę rozdziału kosztów postępowania pomiędzy stronę a organ administracji (Skarb Państwa, budżet jednostki samorządu terytorialnego czy innego podmiotu). Brakuje jednak regulacji wskazującej, przy pomocy jakich narzędzi rozgraniczyć te koszty, które zostały poniesione rzeczywiście w interesie strony, a które wyniknęły z realizacji zasady prawdy obiektywnej oraz zasady oficjalności, zobowiązujących organ prowadzący postępowanie do zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Z zasady prawdy obiektywnej w postępowaniu administracyjnym wynika wniosek, że ciężar dowodu w tym postępowaniu spoczywa na organie administracji publicznej. Oznacza to, że kosztami postępowania można by obciążyć stronę wyłącznie wtedy, gdyby organ spełnił jej żądanie w sprawie przeprowadzenia dowodu, nie posiadając jednocześnie jakichkolwiek wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy i stwierdzając, że przeprowadzenie takiego dowodu jest całkowicie zbędne. Koszty postępowania w interesie strony będą związane zatem z dodatkowymi czynnościami postępowania dowodowego, gdy np. strona domaga się dodatkowych jeszcze opinii biegłego, ponowienia ekspertyzy lub oględzin, przesłuchania dodatkowych świadków pomimo wyjaśnienia okoliczności sprawy (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, s. 880). Sąd podał, że art. 7 k.p.a., ustanawiający zasadę prawdy obiektywnej, zobowiązuje organy administracji publicznej do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Zasadę tę rozwija art. 77 § 1 k.p.a., nakładając na organ administracji obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W treści tych przepisów zawarta jest podstawowa cecha postępowania administracyjnego, wskazująca obowiązek organu administracji zachowania aktywnej postawy podczas całego postępowania wyjaśniającego. Aktywność ta winna być rozumiana jako obowiązek organu wykorzystania w sprawie wszystkich dowodów znanych mu z urzędu, poszukiwania innych (nowych) dowodów na potwierdzenie określonych faktów z wykorzystaniem dostępnych źródeł dowodowych, a także dopuszczenia wszystkich środków dowodowych zgłaszanych przez stronę lub innych uczestników postępowania, o ile mają one istotne znaczenie dla sprawy. Z przepisów art. 7 i 77 § 1 k.p.a. wynika jednoznacznie, że postępowanie dowodowe jest oparte na zasadzie oficjalności, co oznacza, że organ administracyjny jest obowiązany z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Zgodnie zaś z art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem może być opinia biegłego. Przepisy działu IX Kodeksu postępowania administracyjnego wskazują, że koszty postępowania (wydatki) ponosi organ prowadzący postępowanie, co wynika z obowiązków dowodowych organu (art. 7 i art. 75 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a.). Koszt sporządzenia w okolicznościach niniejszej sprawy opinii biegłego rzeczoznawcy majątkowego nie jest kosztem postępowania poniesionym w interesie strony, w rozumieniu art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. Podejmowanie wszelkich działań zmierzających do prawidłowego zrealizowania wyrażonej w art. 21 Konstytucji RP normy, zgodnie z którą Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia, a wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem, stanowi obowiązek organu administracji, a nie stron postępowania. Nie ma przy tym znaczenia charakter prawny podmiotu będącego stroną postępowania administracyjnego, a zwłaszcza okoliczność, że stroną jest związek publicznoprawny – gmina. W kontekście powyższego Sąd stwierdził, że art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. nie ma zastosowania w rozpoznawanej sprawie, ponieważ nie doszło do spełnienia przesłanek warunkujących jego zastosowanie. Po pierwsze, koszty sporządzenia operatu szacunkowego nie mogą być rozpatrywane w kategoriach istnienia bądź braku interesu Gminy Miasta N. Nie zostały także poniesione na jej żądanie – w zakresie nie wynikającym z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Obowiązek poniesienia tych kosztów spoczywał na organie prowadzącym postępowanie z mocy art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., odpowiednio stosowanego art. 130 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 84 § 1 i art. 7 k.p.a., a więc był ustawowym obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w rozumieniu art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. Wprawdzie postępowanie w sprawie lokalizacji drogi publicznej w trybie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. prowadzone jest na wniosek strony składającej wniosek, to jednak nie świadczy to o tym, że koszty postępowania, które nie wynikły z winy strony, powinny obciążać którąkolwiek ze stron postępowania. Nie można bowiem nie brać pod uwagę faktu, że dokonywane w tym trybie wywłaszczenie następuje za odszkodowaniem, a podstawę do ustalenia wysokości tego odszkodowania stanowią art. 12 ust. 4a, 4b, 4f i ust. 5 oraz art. 18 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., z których wynika obowiązek organu ustalenia tego odszkodowania. Ustalenie to winno nastąpić według reguł postępowania wyjaśniającego, których stosowanie jest również obowiązkiem organu administracji. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie odstępstwo od wyżej wskazanych unormowań Kodeksu postępowania administracyjnego byłoby dopuszczalne jedynie w sytuacji szczególnej regulacji wyłączającej postanowienia art. 262 § 1 k.p.a. W ocenie Sądu regulacja taka nie istnieje w odniesieniu do kosztów postępowania w sprawach ustalenia odszkodowania w trybie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., nie stanowi jej zwłaszcza powoływany przez organy art. 22 ust. 1 tej ustawy. Sąd przyjął, że "koszty nabycia nieruchomości pod drogi" to koszty stanowiące ekwiwalent za nieruchomość przeznaczaną pod drogi. Obejmują one nie tylko wypłacane odszkodowanie, lecz również cenę wykupu nieruchomości. W zakresie tego ekwiwalentu nie mieszczą się koszty związane ze sposobem jego ustalenia. Regulacja art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. ma charakter regulacji materialnoprawnej związanej z realizacją zadań publicznoprawnych przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, a nie regulacji dotyczącej rozkładu kosztów postępowania administracyjnego. Nie może być tym samym potraktowana jako przepis szczególny w stosunku do zasad określonych w k.p.a. Sąd wskazał, że powoływana przez organy ustawa z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego (Dz.U. Nr 267, poz. 2251 ze zm.) stanowi w art. 1, iż reguluje ogólne zasady finansowania budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony infrastruktury transportu lądowego oraz zarządzania tą infrastrukturą. W pojęciu "budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony infrastruktury transportu lądowego oraz zarządzania tą infrastrukturą" nie mieści się prowadzenie postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia odszkodowania w trybie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. Postępowanie administracyjne w tego rodzaju sprawach poprzedza działania, o których wyżej mowa, nie może być zatem ujmowane w ich ramach. Niezależnie od powyższego Sąd zauważył, że stanowisko organów administracji zaprezentowane w postanowieniach obydwu instancji prowadzi w konsekwencji do obciążania kosztami postępowania administracyjnego jednej ze stron tego postępowania. Wszelkie zaś obowiązki nakładane na strony postępowania administracyjnego winny znajdować umocowanie w normach prawnych, a w sytuacji pojawiających się wątpliwości interpretacyjnych nie jest uzasadnione ich rozstrzyganie na niekorzyść stron postępowania. Sąd uznał, że Gmina Miasto N.została obciążona kosztami sporządzenia operatu szacunkowego w wyniku błędnej wykładni art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Uchybienie to stanowi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 kwietnia 2010 r. wniósł Wojewoda Małopolski, zaskarżając powyższy wyrok w całości i wnosząc na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, na rzecz strony skarżącej, według norm przepisanych. Na rozprawie w dniu 14 czerwca 2010 r. pełnomocnik strony skarżącej wniósł alternatywnie o zastosowanie w sprawie art. 188 p.p.s.a. i uchylenie zaskarżonego wyroku oraz oddalenie skargi. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1) naruszenie przepisów postępowania w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przez naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, przez błędne przyjęcie, iż organ administracji publicznej naruszył przepis art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w zw. z art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, w związku z brzmieniem art. 262 § 1 k.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie jako podstawy obciążenia Gminy Miasta N. kosztami postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania w trybie przepisów specustawy drogowej za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...]położoną w N., co skutkowało uchyleniem postanowienia organu I i II instancji, 2) naruszenie przepisów prawa materialnego stosownie do art. 174 pkt 1 p.p.s.a. polegające na naruszeniu art. 22 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w zw. z art. 3 ust. 2 ustawy o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż powyższe przepisy nie stanowią podstawy obciążenia kosztami postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania w trybie przepisów ustawy o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (w postaci kosztów sporządzenia operatów szacunkowych), w odniesieniu do dróg gminnych i powiatowych odpowiednio budżetów gmin i powiatów. W uzasadnieniu wskazano, że możliwość obciążenia stron kosztami postępowania jest dopuszczalna, gdy tak stanowi przepis szczególny. Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, zawiera przepisy lex specialis, posiadające pierwszeństwo w odniesieniu do innych ustaw regulujących zasady wywłaszczania nieruchomości pod drogi publiczne oraz zasady postępowania w tych sprawach. Podstawy dla obciążenia strony uzyskującej tytuł prawny do nieruchomości drogowych kosztami sporządzenia operatu szacunkowego określając wysokość odszkodowania należnego osobom, które utraciły własność lub inne prawa rzeczowe do gruntu, w związku z realizacją inwestycji drogowej, należy poszukiwać w art. 22 ust. 1 specustawy w zw. z art. 3 ust. 2 ustawy o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego. Posługując się w pierwszym z wymienionych przepisów tak szerokim pojęciem koszt nabycia nieruchomości pod drogi – ustawodawca wskazał na całość obciążeń związanych z uzyskaniem nieruchomości drogowej, wszelkie koszty związane z rozstrzygnięciem sprawy, której niezbędnym elementem jest nie tylko wypłacenie odszkodowania ale też np. procedura jego określenia, w tym wynikająca z konieczności szacowania wartości gruntu dokonanego przez biegłego rzeczoznawcę. Ta całość składa się na sfinansowanie inwestycji drogowej – budowy drogi. Powyższe pozostaje w zgodzie z wykładnią celowościową i funkcjonalną regulacji, przy analizie całości przepisów określających realizację inwestycji drogowej. Decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pełni funkcję pozwolenia na budowę, jednak aby prowadzić inwestycję konieczne jest uzyskanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Specustawa daje taki tytuł poprzez nabycie prawa własności nieruchomości w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych przez jednostki samorządu terytorialnego z mocy prawa, z dniem w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Zaistnienie tego skutku prawnego nie zależy od woli organu orzekającego, ale sprowadza się jedynie do oceny prawnej dopuszczalności wyznaczenia pasa drogowego. Skutkiem przekazania gruntu podmiotowi publicznoprawnemu pozostaje odjęcie tego prawa dotychczasowemu właścicielowi, co implikuje konieczność przekazania mu ekwiwalentu w postaci słusznego odszkodowania. Zatem uzyskanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji wraz z decyzją ustalająca wysokość ekwiwalentu za odebrane prawo, stanowi cały proces nabycia nieruchomości pod drogi. Beneficjentem postępowań są odpowiednie podmioty publiczoprawne – w tym wypadku gmina, bo w zakres jej majątku wchodzi prawo własności nieruchomości zajętej pod drogę gminną, a wykonywanie zadań własnych, do których należy budowa dróg gminnych (art. 7 pkt 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) stanowi zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty. Nie podzielając stanowiska Sądu stwierdzono, że w ocenie skarżącego wskazane regulacje szczególne stanowią podstawę dla obciążenia strony nabywającej nieruchomość pod drogę czyli Gminę Miasta N. kosztami nabycia nieruchomości, w tym także kosztami sporządzenia operatu szacunkowego. Równocześnie wskazano, że wprawdzie nałożenie ciężaru kosztów związanych ze sporządzeniem operatu szacunkowego ustalającego wartość odszkodowania za nieruchomości przejęte pod drogi wynika bezpośrednio z regulacji lex specialis (art. 22 ust. 1 specustawy i art. 3 ust. 2 ustawy o infrastrukturze transportu lądowego), jednak w braku takich zapisów nałożenie kosztów na Gminę Miasta N. pozostawałoby również właściwe na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina Miasto N. wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego wg norm przepisanych. W uzasadnieniu stwierdzono, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Wobec tego, że w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego wymienione w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 183 § 1 tej ustawy obowiązany był rozpoznać sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy miało rozważenie zarzutów dotyczących naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie przepisów art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w związku z art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego w związku z art. 262 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Zarzut dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. miał bowiem pochodny charakter. Wymagająca rozważenia kwestia prawna budzi uzasadnione wątpliwości, jednakże zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny prawidłowo przyjął w zaskarżonym wyroku, że podstawę prawną obciążenia strony kosztami tego postępowania stanowi art. art. 262 § 1 k.p.a. i właściwie ten przepis zinterpretował, nie uchybił też wskazanym w skardze kasacyjnej przepisom – art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. i art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego. Na wstępie należy stwierdzić, że odstępstwo od zasady ogólnej, określającej, na kim spoczywa obowiązek ponoszenia kosztów postępowania administracyjnego (art. 262 § 1 K.p.a.), może nastąpić tylko na podstawie przepisu szczególnego, który wyraźnie i jednoznacznie nałoży na stronę obowiązek pokrycia wskazanych w nim kosztów postępowania – por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 grudnia 2006 r., I OPS 5/06, ONSAiWSA z 2007 r., nr 2, poz. 26. Wskazane przez Wojewodę Małopolskiego art. 22 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych i art. 3 ust. 2 ustawy o finansowaniu infrastruktury transportu lamowego nie mogą być uznane za lex specialis w stosunku do regulacji prawnej zawartej w k.p.a. i to przynajmniej z trzech powodów. Po pierwsze, nie są to przepisy proceduralne, regulujące odmiennie postępowanie w sprawach nabywania nieruchomości pod drogi. Natomiast są to przepisy prawa materialnego określające zasady finansowania spoczywających na gminach zadań z zakresu budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg gminnych oraz zarządzania tymi drogami. Po drugie, nie wynika z tych przepisów jednoznacznie obowiązek poniesienia przez stronę kosztów sporządzenia operatu szacunkowego. Ażeby ustalić ten obowiązek, organy administracji zmuszone były do podjęcia próby wyinterpretowania go z przytoczonych przepisów. W dodatku, wykładnia językowa okazała się niewystarczająca dla wyprowadzenia wniosku, że koszt sporządzenia operatu szacunkowego obciąża stronę. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego – i to od samego początku jego istnienia – przyjęto niekwestionowaną zasadę, że ustawodawca nie może nakładać na stronę obowiązku w sposób dorozumiany. Zawsze musi to nastąpić w sposób jasny i jednoznaczny, bo obowiązków strony nie można domniemywać. Dlatego też w toku interpretacji tego typu przepisów, zarówno organy administracji publicznej, jak i sądy nie mogą stosować wykładni rozszerzającej. Po trzecie wreszcie, wywłaszczenie nieruchomości na podstawie ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych następuje w dwóch etapach. Przejście własności nieruchomości z dotychczasowego właściciela na Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego następuje z mocy ustawy, z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna (art. 12 ust. 3 i 4 w zw. z art. 11f ust. 1 pkt 6 tej ustawy). Natomiast ustalenie odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone w tym trybie następuje w drodze decyzji, podejmowanej w postępowaniu regulowanym przez Kodeks postępowania administracyjnego (art. 12 ust. 4a i 4b ustawy). Dlatego też, należy odróżniać wymienione w art. 22 ust. 1 ustawy koszty nabycia nieruchomości pod drogi, które to nabycie nie następuje w drodze postępowania administracyjnego, od kosztów postępowania administracyjnego, którego przedmiotem jest ustalenie odszkodowania za wywłaszczoną w trybie specustawy nieruchomość. Podkreślić należy, że przedmiotem tego postępowania nie jest nabycie nieruchomości pod drogi, bo ten skutek nastąpił już wcześniej i to z mocy samego prawa. Prowadzi to do logicznego wniosku, że koszty nabycia nieruchomości pod drogi, w szczególności odszkodowanie czy opłata za wpis w księdze wieczystej, nie mogą stanowić kosztów postępowania, którego przedmiot jest zasadniczo odmienny, tj. ustalenie wysokości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Dodać należy, że przyjęta w niniejszej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny ocena prawna już wcześniej została wyrażona w orzecznictwie sądów administracyjnych. W wyroku z 8 kwietnia 2010 r., sygn. akt II SA/Bk 48/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku stwierdził, że obowiązek pokrycia wydatków związanych ze sporządzeniem operatu szacunkowego dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę gminną w trybie przepisów ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych – spoczywa na organie prowadzącym postępowanie (art. 262 § 1 k.p.a.), którym to organem w odniesieniu do dróg gminnych jest starosta. Koszty sporządzenia takiego operatu stanowią koszty postępowania w rozumieniu art. 263 § 1 k.p.a. Ta linia orzecznicza nie budzi również wątpliwości na gruncie postępowań w sprawach przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości – por. np. wyrok NSA z 9 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 124/09 oraz wyrok WSA w Bydgoszczy z 9 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Bd 832/07. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.