II SA/Kr 90/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie: Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Sędzia WSA Sebastian Pietrzyk (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Anna Bubula po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2025 r. sprawy ze skargi Wojewody Małopolskiego na uchwałę nr IV/35/2024 Rady Gminy Korzenna z dnia 23 sierpnia 2024 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Korzenna pod nazwą plan "Nr 1 – Korzenna" I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. zasądza od Gminy Korzenna na rzecz strony skarżącej Wojewody Małopolskiego kwotę 480 zł (czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przedmiotem skargi Wojewody Małopolskiego jest uchwała Nr IV/35/2024 Rady Gminy Korzenna z dnia 23 sierpnia 2024 w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Korzenna pod nazwą plan "Nr 1-1-Korzenna" (opubl. w Dz. Urz. Woj. Małop. z dnia 23 sierpnia 2024 roku, poz. 5347) – dalej jako "uchwała", "plan miejscowy", "mpzp". Wojewoda Małopolski w skardze wywiedzionej na zasadzie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1465) - dalej jako "u.s.g." zaskarżył powyższą uchwałę w całości i wniósł o stwierdzenie jej nieważności w całości oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu wskazał, że Rada Gminy Korzenna podjęła uchwałę Nr IV/35/2024 z dnia 23 sierpnia 2024 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Korzenna pod nazwą plan "Nr 1- Korzenna". W ocenie organu nadzoru uchwała narusza w sposób istotny tryb sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wojewoda wskazał, że uchwała została sporządzona z zastosowaniem postępowania uproszczonego, o którym mowa w art. 27b ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wójt Gminy uzyskał zgodę Wojewody Małopolskiego na zastosowanie takiej procedury. W odniesieniu do trybu sporządzenia planu (postępowanie uproszczone), strona skarżąca wyraża stanowisko, że nie spełniono wymogu udostępnienia w Biuletynie Informacji Publicznej projektu planu podlegającego konsultacjom społecznym. W dokumentacji planistycznej brak jest dowodów zmieszczenia projektu ww. planu miejscowego wraz z uzasadnieniem w BIP Gminy Korzenna. Ponadto kwerenda Biuletynu Gminy Korzenna nie wykazała, aby projekt planu wraz z uzasadnieniem był zmieszczony w BIP Gminy. W dokumentacji planistycznej znajduje się wydruk ogłoszenia o konsultacjach społecznych. W obwieszczeniu tym nie ma wzmianki o możliwości zapoznania się z projektem planu, ani miejscu jego udostępnienia. Wojewoda przed wystąpieniem z niniejszą skargą - zwrócił się do Wójta Gminy z prośbą o udokumentowanie faktu zamieszczenia projektu planu w BIP Gminy Korzenna. Uzyskana odpowiedź Wójta Gminy Korzenna (dowód - pismo znak: RiOŚ.6730.32.2024 z 31 października 2024 r. w załączeniu) potwierdza, że konsultacje społeczne odbyły się bez udostępnienia projektu planu do publicznego wglądu (projektu planu nie zamieszczono w BIP-ie Gminy), czym naruszono tryb jego sporządzenia, a w szczególności art. 27b ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 52 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw. Zgodnie z art. 27b ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustawodawca dopuścił w trakcie postępowania uproszczonego ograniczenie form konsultacji społecznych do zbierania uwag oraz przeprowadzenia konsultacji społecznych przez okres co najmniej 14 dni. Z przepisu tego Wójt Gminy skorzystał i poinformował mieszkańców w ogłoszeniach o możliwości składania uwag do projektu planu, jednak poprzez brak zamieszczenia w BIP projektu planu nie dał zainteresowanym możliwość zapoznania się z nim. Ograniczenie konsultacji do składania uwag, bez możliwości zapoznania się z procedowanym dokumentem stanowi istotne uchybienie w procedurze konsultacji społecznych. Wskazując na powyższe argumenty organ nadzoru stoi na stanowisku, że kwestionowana uchwała jest sprzeczna z prawem, w związku z tym wniosek o stwierdzenie jej nieważności w całości jest konieczny i uzasadniony. W odpowiedzi na skargę Gmina wniosła o oddalenie skargi. Podkreślono, że ustawodawca w art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U z 2024, poz. 1130) przesądził, iż wyłącznie istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Jednocześnie zaznaczono, że przy ocenie zarzutów skargi nie można pominąć wkładu intelektualnego i finansowego jaki towarzyszy powstawaniu planu miejscowego, tak aby go zupełnie zniweczyć, co przecież może mieć znaczenie dla rozwoju terenu objętego zaskarżoną uchwałą. Odnosząc się do zarzutów skargi Gmina wskazała, że w celu konsultacji społecznych zamieszczono informacje o możliwości zapoznania się z projektem zmiany planu - w prasie, na tablicy ogłoszeń oraz zamieszczono ogłoszenie w BIP, lecz przez nieumyślne zaniechanie nie podłączono tam w stosownym terminie projektu zmiany planu wraz z uzasadnieniem. Z całą dokumentacją można było się zapoznać w Urzędzie Gminy i uzyskać wszystkie stosowne wyjaśnienia. W związku z powyższym, nie można zastosować argumentacji, że nie odbyły się konsultacje społeczne oraz że nie udostępniono projektu planu miejscowego do publicznego wglądu. Zmiana planu dotyczy terenu pozostającego w dyspozycji i własności Gminy Korzenna przeznaczonego na cele edukacji oraz sportu i rekreacji. Do obecnej chwili, do Urzędu Gminy Korzenna nie wpłynął żaden wniosek, ani uwaga dotycząca prowadzonej inwestycji, przeciwnie - społeczeństwo Gminy jest pozytywnie ustosunkowane i zaangażowane w realizację przedmiotowego przedsięwzięcia. Na realizację powyżej wymienionych inwestycji. Gmina uzyskała pozwolenie na budowę, a realizacja inwestycji jest znacznie zaawansowana. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm., dalej też jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd uwzględniając skargę na akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Skarga Wojewody Małopolskiego została złożona w trybie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1465), zgodnie z którym po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Trzeba także zaznaczyć, że podstawą uwzględnienia skargi na uchwałę dotyczącą planu jest wyłącznie naruszenie obiektywnego porządku prawnego, w tym przekroczenie przysługującego gminie, z mocy art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 609, dalej też jako "upzp"), władztwa planistycznego. Szczegółowe zasady oraz tryb podejmowania uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zawarte zostały w upzp. Regulacje te bezwzględnie wiążą radę gminy w stanowieniu prawa miejscowego, a konsekwencje ich niedotrzymania, określił sam ustawodawca w art. 28 ust. 1 upzp. Na mocy przywołanego przepisu, istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać ze sporządzeniem aktu planistycznego, a więc merytoryczną zawartością aktu planistycznego (część testowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Tryb sporządzania planu odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu, a skończywszy na uchwaleniu planu. Zaniechanie którejś z czynności może stanowić istotne naruszenie trybu, skutkujące nieważnością uchwały w całości lub części. W ocenie Sądu skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest uchwała Nr IV/35/2024 Rady Gminy Korzenna z dnia 23 sierpnia 2024 w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Korzenna pod nazwą plan "Nr 1-1-Korzenna" (opubl. w Dz. Urz. Woj. Małop. z dnia 23 sierpnia 2024 roku, poz. 5347). Zaskarżona uchwała o zmianie planu miejscowego została sporządzona i uchwalona na zasadzie art. 27b ust. 1 pkt. 2 lit. d) upzp z zastosowaniem postępowania uproszczonego, zgodnie z którym do sporządzania i uchwalania planu miejscowego albo jego zmiany dopuszcza się zastosowanie postępowania uproszczonego, jeżeli zmiana planu miejscowego dotyczy wyłącznie zmiany przeznaczenia terenu niepowodującej zmiany obowiązującego zakazu zabudowy lub ograniczeń zabudowy i zagospodarowania terenu określonych na podstawie przepisów odrębnych oraz umożliwiającej realizację inwestycji niepowodującej: – zwiększenia oddziaływania na środowisko, – zwiększenia uciążliwości dla terenów sąsiednich, oraz – wprowadzenia ograniczeń zabudowy i zagospodarowania terenów sąsiednich. Procedura postępowania uproszczonego jest uregulowana w art. 27b ust. 4 upzp. Zgodnie z art. 27b ust. 4 pkt. 3 upzp w ramach postępowania uproszczonego wójt, burmistrz albo prezydent miasta udostępnia w Rejestrze projekt planu miejscowego albo jego zmiany wraz z uzasadnieniem oraz prognozą oddziaływania na środowisko, o ile jest wymagana. Jednocześnie ogłasza w sposób określony w art. 8h ust. 1 o rozpoczęciu konsultacji społecznych i przeprowadza konsultacje społeczne (por. art. 27b ust. 4 pkt. 4) lit. d) upzp), wprowadza zmiany do projektu planu miejscowego albo jego zmiany wynikające m.in. z konsultacji społecznych (por. art. 27b ust. 4 pkt. 5) lit. c) upzp). Przy czym zgodnie z art. 52 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (t.J. Dz.U. z 2023 r., poz.1688), Do dnia 31 grudnia 2025 r. projekty aktów planowania przestrzennego, przekazywane do uzgodnień i opiniowania, poddawane konsultacjom społecznym lub przedstawiane radzie gminy albo sejmikowi województwa, udostępnia się w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej urzędu obsługującego organ sporządzający projekt oraz w jego siedzibie, a w przypadku projektu zarządzenia, o którym mowa w art. 37na ustawy zmienianej w art. 1, również w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej urzędu gminy właściwej ze względu na położenie inwestycji oraz w jej siedzibie, wraz z uzasadnieniem, wykazem, o którym mowa w art. 8k ust. 1 ustawy zmienianej w art. 1, raportem, o którym mowa w art. 8k ust. 2 ustawy zmienianej w art. 1, oraz prognozą oddziaływania na środowisko, o ile ich sporządzenie jest wymagane, najpóźniej w dniu odpowiednio przekazania, ogłoszenia o rozpoczęciu konsultacji społecznych lub przedstawienia. W świetle przytoczonych powyżej przepisów nie budzi wątpliwości, że elementem uproszczonej procedury sporządzania planu miejscowego jest przeprowadzenie konsultacji społecznych, a konsultowane projekty do dnia 31 grudnia 2025 roku udostępnia się w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej urzędu obsługującego organ sporządzający projekt oraz w jego siedzibie, najpóźniej w dniu odpowiednio przekazania, ogłoszenia o rozpoczęciu konsultacji społecznych lub przedstawienia. Jak wynika natomiast z dokumentacji planistycznej, jak i z wyjaśnień Gminy w toku przeprowadzonej uproszczonej procedury planistycznej na etapie konsultacji społecznych zamieszczono informacje o możliwości zapoznania się z projektem zmiany planu - w prasie, na tablicy ogłoszeń oraz zamieszczono ogłoszenie w BIP, jednakże nie podłączono w Biuletynie Informacji Publicznej w stosownym terminie projektu zmiany planu wraz z uzasadnieniem. W ocenie Sądu trafne jest stanowisko, że niezamieszczenie na etapie konsultacji społecznych w Biuletynie Informacji Publicznej w stosownym terminie projektu zmiany planu wraz z uzasadnieniem stanowi o naruszeniu cytowanego powyżej art. 27b ust. 4 pkt. 3 upzp w związku z art. art. 52 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (t.J. Dz.U. z 2023 r., poz.1688). Powyższe naruszenie zakwalifikować należy, jako naruszenie procedury sporządzania planu miejscowego, które to naruszenie ma charakter istotny. Istotne naruszenie trybu sporządzania planu następuje, gdy ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono procedury sporządzania aktu planistycznego (por. np. uzasadnienie do wyroku NSA z 20 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1593/11). Zdaniem Sądu na gruncie niniejszej sprawy o istotności naruszenia procedury przesądza faktyczna niemożliwość zapoznania się przez interesariuszy (por. art. 8e ust. 1 pkt. 1) upzp) z projektem planu, do którego zbierane były uwagi (art. 8i ust. 1 pkt. 1) i ust. 2 upzp). Niemożność zapoznania się z projektem planu, na zasadach przewidzianych w ustawie, praktycznie uniemożliwia złożenie uwagi. Podkreślić przy tym trzeba, że – jak wynika z art. 8i ust. 2 upzp zbieranie uwag jest jedyną obligatoryjną formą konsultacji społecznych przeprowadzonych w toku procedury planistycznej. Z tych względów powyższe naruszenie, to jest nieprzeprowadzenia w sposób zgodny z ustawą konsultacji społecznych, co nastąpiło poprzez zamieszczenie na stronie Biuletynu Informacji Publicznej poddanego konsultacjom społecznym projektu zmiany planu miejscowego stanowi istotne naruszenie trybu sporządzenia planu miejscowego. W związku z tym, że wskazane naruszenie dotyczy całego obszaru objętego zaskarżoną uchwałą, dlatego też konieczne jest – na zasadzie art. 28 ust. 1 upzp – stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Na marginesie można wskazać, że bezzasadne są argumenty Gminy, że z całą dokumentacją można było się zapoznać w Urzędzie Gminy i uzyskać wszystkie stosowne wyjaśnienia. Taka forma udostępnienia dokumentacji nie stanowi o spełnieniu wymagań ustawowych, co do przeprowadzenia konsultacji społecznych, dlatego nie może mieć znaczenia dla oceny istotności naruszenia trybu sporządzania planu miejscowego. Ze względu na powyższe Sąd na zasadzie art. art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 upzp stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały. O kosztach postępowania orzeczono w pkt II sentencji, na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzone koszty postępowania składa się kwota 480 zł tytułem wynagrodzenia radcy prawnego reprezentującego stronę skarżącą (Wojewodę), ustalona jako stawka minimalna na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1935).