II SA/Kr 907/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa (spr.) Sędziowie: WSA Mirosław Bator WSA Mariusz Kotulski Protokolant: Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 listopada 2013 r. sprawy ze skargi W. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 23 kwietnia 2013 r., znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy skargę oddala Decyzją z dnia 31 stycznia 2013 r. nr [...] Prezydent Miasta ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn."Budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego z wbudowanym garażem na działce nr [...] i na części działki nr [...] obr. [...] jedn. ewid. [...] wraz z wjazdem z działek nr [...], [...], [...] obr. [...] jedn. ewid. [...] przy ul. Z. w K.". W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano szczegółowo dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie. W szczególności, iż w dniu 2 sierpnia 2006 r. wpłynął wniosek Gminy Miejskiej, a w dniu 19 marca 2007r. wydana została decyzja nr [...], ustalająca warunki zabudowy, która jednak została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 23 maja 2007r. znak [...]. W uzasadnieniu decyzji uchylającej stwierdzono, że ze względu na występowanie terenów zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych przed wydaniem decyzji ustalającej warunki zabudowy należy uzyskać uzgodnienie z właściwym organem administracji geologicznej. W dniu 25 sierpnia 2008 r. po ponownym przeprowadzeniu postępowania administracyjnego organ I instancji ustalił ponownie warunki zabudowy decyzją nr [...]. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 1 grudnia 2008r. nr [...], jednak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 22 kwietnia 2009 r. sygn. akt. II SA/Kr 175/09 uchylił decyzje obu instancji, wskazując, iż SKO nie dostrzegło, że organ I instancji w ogóle nie wypowiedział się i nie przeanalizował problemu wynikającego ze specyfiki terenu objętego wnioskiem (art. 53 ust. 4 pkt. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), dysponując dowodem w postaci negatywnej opinii WGKiOŚ, a poprzestał jedynie na stwierdzeniu, że uzgodnienie nie jest potrzebne. Nie dostrzeżono także, iż organ I instancji stwierdził że uzyskano "opinie" WGKiOŚ i WKŚ UM, podczas, gdy opinii Wydziału Kształtowania Środowiska UM z dnia 9 listopada 2007 r. znajdująca się w aktach sprawy nie dotyczy przedmiotowej inwestycji, lecz ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla Urzędu Stanu Cywilnego. Następnie organ I instancji wskazał, iż rozpoznając ponownie sprawę uzyskał opinię Wydziału Kształtowania Środowiska w odniesieniu do obszarów zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych, uzgodnił przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne pod warunkiem wykonania dokumentacji geologiczno-inżynierskiej podłoża, na którym planowane jest zamierzenie inwestycyjne, tj. budowa budynku. Następnie Inwestor przedłożył do akt sprawy dokumentację geologiczno-inżynierską dla projektowanego budynku. Ponownie uzyskano opinię ZiKiT, a także WKŚ w zakresie ochrony środowiska oraz w zakresie osuwania się mas ziemnych. W oparciu o tak uzupełniony materiał dowodowy ustalono, iż zostały spełnione przesłanki do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy określone w art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Powyższa decyzja została następnie uchylona decyzją SKO z dnia 5 czerwca 2012 r. nr [...] ze względu na ustalenie, iż organ I instancji nie uwzględnił w pełni wszystkich wiążących wskazówek, co do dalszego postępowania zawartych w uzasadnieniu w/w wyroku WSA w Krakowie tj. czy stanowisko wyrażone w trybie uzgodnieniowym przez Geologa Powiatowego w K. w oparciu o art. 53 ust. 4 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w odniesieniu do terenów zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych, stanowi rzeczywiście uzgodnienie pozytywne w sprawie. Ponadto wątpliwości Kolegium budziła również kwestia ustalonych parametrów dla nowej zabudowy ustalonych w przedziale od-do, a ponadto okoliczność usytuowania zamierzenia inwestycyjnego na działce nr [...] stanowiącej działkę drogową. W wyniku ponownie przeprowadzonego postępowaniu organ I instancji wydał w/w decyzję z dnia 31 stycznia 2013 r., w której wskazał, iż w ponownie prowadzonym postępowaniu uwzględniono powyższe wskazania Kolegium oraz uzupełniono materiał dowodowy. W szczególności wystąpiono ponownie o wyrażenie opinii do właściwych jednostek tj. ZIKiT w zakresie obsługi komunikacyjnej oraz Wydziału Kształtowania Środowiska UM w zakresie ochrony środowiska oraz w odniesieniu do terenów zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych. Wyjaśniono również, iż aktualnie działka nr [...] nie jest już działką drogową, a posiada oznaczenie Bp. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł W. Z., kwestionując opinię Geologa Powiatowego uzgadniającą przedmiotową inwestycję, która wydana została bez przeprowadzenia oceny stanu istniejących obiektów budowlanych, w tym budynku stanowiącego własność odwołującego, który w wyniku osuwania się ziemi doznał wielu widocznych uszkodzeń. Zarzucono, że w dokumentacji geologiczno - inżynierskiej wykonanej na zlecenie UM, na której opiera się w/w opinia, nie oceniono stanu istniejących obiektów budowlanych, jak też widocznej erozji terenu. Zarzucono, że dokumentacja ta nie spełnia wymogów wynikających z przepisów, jak też wymagań określonych wcześniej przez Geologa Powiatowego. Podniesiono, że nie może być wydana decyzja o warunkach zabudowy bez uwzględnienia zagrożeń związanych z możliwością zniszczenia budynków już stojących na niestabilnym podłożu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 23 kwietnia 2013r. znak: [...], na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 i art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2012r., poz. 647 zezn.), § 1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. nr 164, poz. 1588) oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ wskazał, iż spełnione zostały wszystkie przesłanki dla ustalenia warunków zabudowy, w szczególności działki objęte inwestycją usytuowane są w sąsiedztwie działek dostępnych z tej samej drogi publicznej, zabudowanych w sposób pozwalający określić wymagania w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. W obszarze analizowanym dominującą funkcją jest funkcja mieszkaniowa – gdzie zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna sąsiaduje z zabudową mieszkaniową wielorodzinną. Stosownie do § 4 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. przyjęcie w rozpatrywanej sprawie przez organ I instancji wyznaczenia obowiązującej linii zabudowy jako przedłużenia linii istniejącej na działkach sąsiednich (tj. na działkach nr [...], [...], [...]) od strony ul. Z. w odległości 8 m od granicy z działką drogową (nr [...]) uznano za uzasadnione zarówno w zebranym materiale dowodowym, jak również w obowiązujących przepisach prawa. Prawidłowo także został ustalony wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu w oparciu o § 5 ust. 2 rozporządzenia, gdyż wyjaśnienia zawierają zarówno wyniki analizy załączone do decyzji organu I instancji z dnia 31 stycznia 2013 r., jak również sama analiza znajdująca się na k. 571 akt. Z analizy wynika, że średni wskaźnik dla działek zabudowanych w obszarze analizowanym wynosi około 40%. Jednakże autor analizy wyjaśnił, iż na analizowanym terenie widoczna jest zależność pomiędzy formą zabudowy, a wielkością wskaźnika. I tak budynki wolnostojące usytuowane są na większych działkach (mających wskaźniki około 25-30% tj. poniżej średniej), zaś budynki w zabudowie szeregowej znajdują się na zdecydowanie mniejszych działkach, które charakteryzuje z kolei wskaźnikami powyżej wartości średniego wskaźnika dla obszaru analizowanego. Ustalenie zatem dla wnioskowanej inwestycji wskaźnika na poziomie 25% ± 5% z odniesieniem do działek z zabudową wolnostojącą, znajduje uzasadnienie w analizie urbanistycznej i pozostaje w zgodzie z ładem przestrzennym na analizowanym obszarze. Ustalenia organu I instancji dotyczące wyznaczenia szerokości elewacji frontowej planowanej inwestycji w ocenie organu odwoławczego również uznanoza zgodne z przepisami prawa przy wskazaniu § 6 ust. 1 rozporządzenia i tolerancję 20%. Ponieważ średnia szerokość elewacji frontowej w obszarze analizowanym wynosi około 15 m, to organ uznał, że wyznaczenie szerokości elewacji frontowej na tym właśnie poziomie z tolerancją do 20% jest zgodne z przepisami prawa. Organ odwoławczy nie dopatrzył się też naruszeń w kwestii ustalenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki według § 7 rozporządzenia, gdyż w przedmiotowej analizie wskazano, iż w obszarze analizowanym budynki posiadają zróżnicowane wysokości elewacji frontowych, uzależnione od funkcji obiektów, przy czym średnia wysokość budynków mieszkalnych jednorodzinnych wynosi około 10m do kalenicy, około 5 m do okapu. Dlatego też ostatecznie zawarte w decyzji o warunkach zabudowy ustalenie wskazanego parametru zgodnie z wnioskiem Inwestora tj. poziom kalenicy 10m z tolerancją 1m uzasadnioną względami technologicznymi pozostaje w zgodzie z prawem. Organ odwoławczy podzielił także stanowisko organu I instancji w kwestii ustalenia geometrii dachu. Prawidłowo również w przedmiotowej sprawie Inwestor przedstawił aktualne warunki techniczne od dostawców energii elektrycznej, gazu i wody oraz odprowadzania ścieków, gdyż poprzednie straciły swą ważność. Wg organu odwoławczego nie został naruszony art. 53 ust. 4 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy nakazujący uzgodnienie z właściwym organem administracji geologicznej - gdy postępowanie dotyczy terenów zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych. Zgodnie z art. 101 pkt 3 i art. 103 ust. 1 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. -Prawo geologiczne i górnicze do organów administracji geologicznej, działających jako organy pierwszej instancji w sprawach należących do właściwości administracji geologicznej, które nie zostały zastrzeżone innym organom, zalicza się starostów działających przy pomocy geologów powiatowych. W aktach przedmiotowej sprawy (k: 561) znajduje się stanowisko wyrażone w trybie uzgodnieniowym przez Geologa Powiatowego w K. (UM Wydział Kształtowania Środowiska z dnia 25.10.2012 r.), którego wskazania znalazły również wyraz w objętej odwołaniem decyzji ustalającej warunki zabudowy. Odnosząc się natomiast do zarzutu dotyczącego negatywnego wpływu mającej powstać inwestycji na stan sąsiadujących obiektów organ wskazał, iż brak jest podstaw i możliwości do wydania negatywnej decyzji Inwestorowi jeżeli inwestycja spełnia wymogi przewidziane przez prawo w tym w szczególności przez art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisy wykonawcze do tej ustawy. Przepisy te nie odnoszą się do stanu technicznego budynku odwołującego czy ewentualnej możliwość pogorszenia tego stanu. Na etapie ustalania warunków zabudowy nie jest analizowany ewentualny wpływ planowanej inwestycji na nieruchomości, czy budynki sąsiednie. W postępowaniu tym nie są rozstrzygane kwestie o charakterze techniczno-budowlanym, które z kolei rozstrzyga się na etapie pozwolenia na budowę, w którym to postępowaniu Inwestor ma obowiązek przedłożenia szczegółowego projektu budowlanego. Celem decyzji ustalającej warunki zabudowy jest stwierdzenie dopuszczalności, z punktu widzenia przepisów prawa, określonego rodzaju zamierzenia inwestycyjnego wobec wskazanego terenu, przy czym decyzja ta nie przesądza o możliwości realizacji inwestycji. Decyzja o warunkach zabudowy nie uprawnia do rozpoczęcia robót budowlanych, a umożliwia jedynie ubieganie się o pozwolenie na budowę. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł W. Z., kwestionując stanowisko organów obu instancji, zgodnie z którym istnieje możliwość ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Zdaniem skarżącego brak możliwości ustalenia warunków zabudowy w przedmiotowej sprawie wynika przede wszystkim z faktu istnienia zagrożenia, związanego z możliwością zniszczenia budynków już stojących na niestabilnym podłożu, sąsiadujących bezpośrednio z wnioskowaną inwestycją. Skarżący wskazał na ustawę Prawo ochrony środowiska i jej rozdział 2 dotyczący postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, które to przepisy jego zdaniem winny być stosowane jeśli inwestycja znajduje się na terenie osuwiskowym, a jednocześnie wyczerpuje definicję przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko. Nadto skarżący wskazał na drugą z kolei opinię Geologa Powiatowego, która przedsięwzięcie zaakceptowała bez dokonania ponownych badań, głównie w zakresie oceny stanu istniejących obiektów budowlanych, podczas gdy w ocenie skarżącego w ostatnim okresie czasu nastąpiła erozja terenu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.", sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych. Przepis art. 151 p.p.s.a. mówi z kolei, iż w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. Skarga jest niezasadna i podlega oddaleniu. W ocenie Sądu wydana w sprawie decyzja o warunkach zabudowy jest prawidłowa i spełnia wszystkie wymagania z ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także wydanego na podstawie art. 61 ust. 6 tej ustawy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W kontrolowanej sprawienie doszło przy tym do naruszenia wskazanych w skardze przepisów w zakresie prawidłowości uzgodnienia geologicznego w związku z zagrożeniami osuwiskowymi terenu, ani też w zakresie braku uwzględnienia oceny przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko. Podnoszony zarzut nieprawidłowości sporządzenia opinii geologicznej nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż w kontrolowanej sprawie organy spełniły wytyczne zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 kwietnia 2009 r. sygn. akt. II SA/Kr 175/09, tj. dokonania uzgodnienia z art. 53 ust. 4 pkt. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wykonując wytyczne dokonano wymaganego uzgodnienia (k. 560 – 561). W aktach przedmiotowej sprawy (k: 561) znajduje się stanowisko wyrażone w trybie uzgodnieniowym przez Geologa Powiatowego w K. z dnia 25.10.2012 r., którego wskazania znalazły również wyraz w decyzji ustalającej warunki zabudowy. Z uwagi na powyższe wskazać należy, iż przepis art. 53 ust. 4 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie został naruszony. Z uzgodnienia tego wynika, że oparto się na dokumentacji geologiczno – inżynieryjnej dla projektu przedmiotowego zamierzenia wykonanej w grudniu 2010r. (k. 321- 341 akt adm.), wobec której to skarżący zarzuca brak jej uaktualnienia o występujące zmiany w terenie. Jednak w ocenie Sądu na obecnym etapie postępowania brak podstaw do stwierdzenia, że pomiędzy treścią uzgodnienia a dokumentacją zawierającą badanie gruntu występują sprzeczności. Z dokumentacji tej wynika, iż zawarto w niej wymogi dokonania odpowiedniego zabezpieczenia przed osuwaniem się terenu, zwłaszcza w postaci konieczności posadowienia budynku na mikropalach i na odpowiedniej głębokości, odsunięcia od krawędzi skarpy oraz na odpowiedniej głębokości, zabezpieczenia biologicznego roślinnością, prac pod nadzorem geologa itp. Wymogi te są zatem wyczerpujące i ścisłe, a nadto dopiero po uzyskaniu pozwolenia na budowę możliwe będzie wykonywanie jakichkolwiek prac ziemnych i przy tym zgodnie z ustaleniami projektu budowlanego, który winien zawierać rozwiązania dotyczące zabezpieczenia stabilności skarp oraz zagospodarowania wód opadowych zarówno na etapie realizacji jak i eksploatacji inwestycji (vide uzgodnienie k. 561 akt adm.). Nadto wskazywane w skardze okoliczności związane z osuwaniem się ziemi skarżący datuje na czerwiec 2010r., podczas gdy prace geologiczne związane z badaniem terenu do w/w dokumentacji miały miejsce w listopadzie 2010r. Niezasadny jest także zarzut braku dokonania oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, gdyż oceny takiej dokonuje się zgodnie z art. 61 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w ramach: postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a zatem wobec przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko lub mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r.w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Zamierzenie inwestycyjne kontrolowane w niniejszej sprawie nie mieści się w tej kategorii. Nie zasługuje na uwzględnienie również zarzut skarżącego dotyczący ewentualnego negatywnego wpływu mającej powstać inwestycji na stan sąsiadujących obiektów, gdyż brak jest podstaw do wydania negatywnej decyzji inwestorowi, jeżeli wnioskowana inwestycja spełnia wymogi przewidziane w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisy wykonawcze do tej ustawy. W związku z tym jeżeli inwestycja spełnia nakładane przepisami prawa wymogi organ nie może odmówić ustalenia warunków zabudowy np. ze względu na stan techniczny budynku sąsiedniego. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny, orzekł jak w sentencji wyroku, oddalając skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.