II SA/Kr 908/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Czeluśniak (spr.) Sędziowie: WSA Krystyna Daniel WSA Mirosław Bator Protokolant: Anna Balicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2013 r. sprawy ze skarg A.K. oraz Zjednoczonej Spółdzielni Budowlano Mieszkaniowej "[...]" na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 29 kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana. Prezydent Miasta K. decyzją nr [...] z dnia 15 października 2012 r. znak: [...] - po ponownym rozpatrzeniu wniosku T.G. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji: "Zmiana sposobu użytkowania części budynku gospodarczego z przeznaczeniem na usługowy punkt skupu złomu stalowego i metali kolorowych na działce nr [...]". Jako podstawę decyzji Prezydent wskazał art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647), § 1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588), § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. nr 164, poz. 1589), art. 94 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. nr 46, poz. 543 ze zm.) oraz art. 104 kpa. W uzasadnieniu przypomniano, że inwestor złożył wraz z wnioskiem decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia 8 listopada 2010 r. znak: [...], stanowiącą, iż inwestycja nie wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Prezydent Miasta K. wydał po raz pierwszy decyzję w sprawie 13 września 2011 r., która została uchylona przez SKO w K. decyzją z dnia 19 stycznia 2012 r., w której wskazano na konieczność dalszej analizy, w szczególności zbadania funkcji obiektów usługowych w terenie analizowanym i ich uciążliwości dla zabudowy mieszkaniowej. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy ustalono, że teren inwestycji nie jest objęty planem zagospodarowania przestrzennego i uzyskano opinie Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu, Wydziału Kształtowania Środowiska, Wydziału Kultury i Dziedzictwa Narodowego - Oddział Ochrony Zabytków oraz uchwałę Rady Dzielnicy [...] . W wyniku tego postępowania ustalono, że spełnione zostały łącznie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy określone w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ I instancji podkreślił, że analiza urbanistyczno – architektoniczna, jak i warunki zabudowy sporządzone zostały przez osobę wpisaną na listę samorządu zawodowego architektów, a SKO, uchylając poprzednią decyzję, wskazało jedynie potrzebę zbadania, czy w terenie analizowanym znajdują się obiekty z zakresu usług o podobnym charakterze, natomiast warunki zabudowy nie zostały podważone. Zjednoczona Spółdzielnia "[...]" wniosła odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta K. , zarzucając naruszenie przepisów ustawy o planowaniu przestrzennym oraz kpa. Zdaniem Spółdzielni nie zostały spełnione przesłanki z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W odwołaniu wskazano na słuszność zalecenia SKO do zbadania funkcji obiektów usługowych w terenie analizowanym i ich uciążliwości na zabudowę mieszkaniową. W ocenie Spółdzielni przeprowadzona analiza była wadliwa, ponieważ nie wzięto pod uwagę braku kontynuacji dotychczasowych funkcji oraz charakteru mieszkaniowego tego terenu. Zauważono, że występująca tam do tej pory działalność gospodarcza, to jest handel artykułami fotograficznymi i elektronicznymi w sklepie firmy "[...] " jest niewspółmierna do planowanych przedsięwzięć i nie jest zaliczana do przedsięwzięć znacząco oddziaływających na środowisko. Podkreślono, że planowana działalność znacząco oddziałuje na środowisko i będzie sprzeczna z założeniem zagwarantowania ładu przestrzennego i zasadą dobrego sąsiedztwa. Zjednoczona spółdzielnia podniosła również zarzuty polegające na niewyczerpującym zebraniu i zbadaniu materiału dowodowego w sprawie oraz na niewystarczającym wyjaśnieniu stronie zasadności przesłanek podjętego rozstrzygnięcia. Zarzucono, że organ nie zbadał realnych warunków i zagrożeń związanych z działaniem skupów złomu w zakresie składowania, hałasu i zanieczyszczenia, a tylko oparł się na przedłożonych przez inwestora dokumentach. Dodano również, że organ powinien uwzględnić zgłaszane liczne zastrzeżenia stron o braku podstaw do odstąpienia od obowiązku sporządzenia oceny oddziaływania na środowisko i zobowiązać inwestora do takiej oceny, co byłoby zgodne z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. Wyrażono również zaniepokojenie faktem, że Inwestor nie będzie musiał ubiegać się o pozwolenie na budowę, a prace będą mogły być wykonywane na podstawie samego zgłoszenia, przez co wypływ mieszkańców na planowaną inwestycję sprowadza się tylko do etapu wydania warunków zabudowy. Odwołanie od powyższej decyzji Prezydenta Miasta K. zostało wniesione także przez A.K. oraz J.K. , którzy zarzucili naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 5, 6 i 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Odwołujący się wskazali na zagrożenie dla bezpieczeństwa osób i mienia płynące ze zrealizowania przedmiotowej inwestycji, zaburzenie walorów ekonomicznych terenu oraz ograniczenie możliwości korzystania z nieruchomości sąsiednich poprzez hałas i zakłócenie spokoju. Podniesiono też naruszenie art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wskazując na naruszenie zasady dobrego sąsiedztwa oraz niespełnienie przesłanek związanych z brakiem kontynuacji istniejącej funkcji usługowej. Wskazano również na niezastosowanie przepisów art. 77 § 1 w związku z 77 § 4 kpa oraz artykułu art. 138 § 2 kpa. Odwołujący się zarzucili, że przy sporządzeniu ponownej analizy architektoniczno - urbanistycznej organ I instancji, nie wziął pod uwagę zaleceń SKO i nie wykazał jakiejkolwiek innej nowej funkcji usługowej występującej w obszarze analizowanym. Zdaniem odwołujących się funkcja, jaką pełni skup złomu, nie stanowi kontynuacji funkcji istniejących lokali usługowych. Powołano się również na linię orzeczniczą, która mówi, że w ramach zabudowy mieszkaniowej możliwa jest tylko zabudowa o funkcji uzupełniającej, do której nie należy skup złomu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. znak:[...] , wydaną na podstawie art. 59, art. 61, art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, § 1 - 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazano, że organ odwoławczy, uchylając decyzję z dnia 13 września 2011 r. wskazał na konieczność przeprowadzenia ponownej analizy, głównie pod kątem zbadania funkcji obiektów usługowych w terenie analizowanym i ich uciążliwości na zabudowę mieszkaniową, a inwestor przedłożył decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach wskazującą na brak wymogu przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Z uwagi na fakt, że teren nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego postawiono wymóg uzyskania odpowiednich opinii, który to został spełniony, jak również spełnione zostały łącznie wszystkie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy. Organ odwoławczy wskazał, że zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy, a przesłanki wynikające z przepisów zostały spełnione łącznie, zwłaszcza wyznaczenie obszaru analizowanego zostało wyznaczone zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., a działka jest dostępna z tej samej drogi publicznej, co pozwala na kontynuację funkcji usługowej. Organ odwoławczy uznał ponadto, że zasada dobrego sąsiedztwa nie została złamana, a prawidłowe ustalenia organu I instancji znajdują potwierdzenie w materiale dowodowym. Wskazano na różnorodny, zarówno uzupełniający jak i nieuzupełniający charakter usług znajdujących się przy ulicy [...] w K. , przez co podkreślono, że wnioskowana nowa działalność gospodarcza nie będzie stała w sprzeczności z funkcją mieszkalną. Podkreślono, że z przedstawionej przez inwestora szczegółowej analizy przedsięwzięcia wynika, iż nie wpłynie ono negatywnie na warunki mieszkaniowe. Skargę na decyzję SKO w K. wniosła Zjednoczona Spółdzielnia "[...]" w K. , która podtrzymała swoje stanowisko zawarte w odwołaniu od decyzji organu i instancji, o braku spełnienia przesłanek wynikających z artykułu 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a mianowicie braku występowania na terenie analizowanym co najmniej jednej działki, dostępnej z tej samej drogi publicznej, której zabudowa pozwala na potwierdzenie kontynuacji funkcji przez planowaną zmianę użytkowania na skład złomu. W wątpliwość zostało poddane stwierdzenie SKO określające skup złomu jako wpisujący się w charakter usług obecnych na tamtym terenie oraz brak sprzeczności z funkcją mieszkalną. Po raz kolejny podkreślono wynikającą z ustawy zasadę dobrego sąsiedztwa. W kwestii naruszenia przepisów postępowania strona skarżąca również podtrzymała swoje stanowisko zawarte w odwołaniu. Decyzja SKO w K. został także zaskarżona przez A.K. W uzasadnieniu skargi podkreślono w stosunku do planowanej inwestycji brak istnienia kontynuacji istniejącej funkcji usługowej i podkreślono uciążliwość płynącą z lokalizacji skupu złomu (hałas oraz użytkownicy planowanych usług). Skarżąca podtrzymała swoje stanowisko wyrażone w odwołaniu od decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargi SKO w K. wniosło o ich oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W dniu 27 sierpnia 2013 r. WSA w Krakowie rozpatrzył wniosek A.K. i odmówił wstrzymania zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "ppsa", sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ppsa. Orzekanie - w myśl art. 135 ppsa - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję, uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 § 1 pkt 1 ppsa. Jeżeli zaś sąd nie stwierdzi tego rodzaju naruszeń prawa, oddala skargę. Mając na uwadze powyższe zasady, Sąd uznał, że skargi wniesione w niniejszej sprawie skutkują uchyleniem zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Podstawę prawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zwanej dalej "ustawą". Sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak w kontrolowanym postępowaniu, ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy na wniosek inwestora (art. 4 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 59 ust. 1 i art. 52 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy). Zaznaczyć trzeba, że zgodnie z przepisem art. 59 ust. 2 ustawy przepis ust. 1 stosuje się również do zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku. Dlatego też powołane przepisy miały zastosowanie w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym do oceny wniosku T.G. . Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 ustawy. Zasada tak zwanego "dobrego sąsiedztwa", opisana w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu, od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Regulacja taka ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 ustawy, jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo - społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno - estetyczne. Określenie cech, do których trzeba dostosować nową zabudowę, jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawach warunków zabudowy (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 lutego 2005 r. sygn. akt IV SA/Wa 950/04, Lex Omega nr 171198). Na podstawie analizy takiego obszaru organ sprawdza, czy planowana inwestycja spełnia łącznie wszystkie warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy. Podkreślić trzeba, że treść przytoczonych wyżej przepisów jednoznacznie wskazuje, że organy rozpatrujące wniosek o ustalenie warunków zabudowy są uprawnione do badania przesłanek z art. 61 ust. 1 ustawy, a przepis ten zakreśla granice postępowania wyjaśniającego. Dlatego nie można żądać od organów, by rozszerzały zakres postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, o czym wyraźnie mówi art. 52 ust. 3 ustawy. Odnosząc powyższe rozważania do kontrolowanego postępowania, zauważyć należy, że organy ustaliły warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania części budynku gospodarczego z przeznaczeniem na usługowy punkt skupu złomu stalowego i metali kolorowych. Kluczową i praktycznie jedyną sporną kwestią w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym było to, czy planowany punkt skupu złomu w stosunku do istniejących w obszarze analizowanym usług stanowi kontynuację funkcji. Organy obu instancji oparły się na sporządzonej w sprawie analizie urbanistyczno – architektonicznej. W analizie tej (k. [...] akt adm.) stwierdzono, że w terenie objętym analizą występują lokale, w których prowadzone są następujące usługi: gastronomia, salon kosmetyczny, pracownia plastyczna, hurtownia akumulatorów, artykułów fotograficznych i elektrycznych oraz gabinet dentystyczny. W ocenie organów planowany skup złomu, jako funkcja usługowa, będzie stanowił kontynuację funkcji dla już istniejącej działalności usługowej. Oczywistym jest, że pojęcie "usług" jest bardzo szerokie i mieści się w nim zarówno skup złomu, gabinet dentystyczny, jak również hurtownia artykułów elektrycznych. Takie przykłady skrajnie odmiennej od siebie działalności usługowej można by mnożyć. Dlatego, w ocenie Sądu, nie jest prawidłowym oceniając ""kontynuację funkcji" stawianie znaku równości pomiędzy dwoma rodzajami działalności usługowej tylko na tej podstawie, że możne te rodzaje działalności określić jako "usługi". W znacznym stopniu wypaczałoby to sens sporządzania analizy urbanistyczno – architektonicznej, ponieważ dla działalności usługowej praktycznie zawsze nastąpiłaby kontynuacja funkcji w obszarze analizowanym. Wystarczającym byłoby, aby w obszarze analizowanym występowała jakakolwiek inna działalność usługowa. Tymczasem, jak już wskazano wyżej, poszczególne rodzaje działalności usługowych znacznie różnią się między sobą i nie można przyjąć, że np. usługa w postaci punktu skupu złomu stanowić będzie kontynuację funkcji dla występującej w obszarze analizowanym usługi w postaci salonu kosmetycznego czy gabinetu dentystycznego. Należy też pamiętać, że ustalenie warunków zabudowy ma miejsce w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i zadaniem tego postępowania jest ocena planowanej inwestycji pod kątem jej zgodności z już istniejącym ładem przestrzennym w rozumieniu art. 2 pkt 1 cyt. ustawy. Dlatego na organach prowadzących postępowanie o ustalenie warunków zabudowy spoczywa obowiązek starannego przeanalizowania tego, czy w danym przypadku zachodzi kontynuacja funkcji w rozumieniu przepisów ustawy, ponieważ od tego zależy zachowanie i kształtowanie ładu przestrzennego w sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem Sądu w kontrolowanym postępowaniu organy wyciągnęły wadliwe wnioski ze zgromadzonego materiału dowodowego i niezasadnie uznały, że zachodzą podstawy do ustalenia warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem. Zasadnie organy przyjęły, że w obszarze analizowanym jedyną działalnością usługową w pewien sposób zbliżoną do punktu skupu złomu jest hurtownia artykułów elektrycznych, zaś w stosunku do pozostałych stwierdzonych w tym obszarze usług (gastronomia, salon kosmetyczny, pracownia plastyczna, oraz gabinet dentystyczny) nie zachodzi kontynuacja funkcji. Jednakże organy prowadzące kontrolowane postępowanie poszły o krok dalej, gdyż uznały, że istnienie w obszarze analizowanym hurtowni artykułów elektrycznych sprawia, iż można mówić o kontynuacji funkcji dla zamierzenia inwestycyjnego w postaci punktu skupu złomu. Sąd nie podziela tego stanowiska. Z analizy urbanistyczno – architektonicznej wynika bowiem, że obszar analizowany jest zdominowany przez funkcję mieszkaniową, zaś istniejąca tam działalność usługowa ma charakter uzupełniający dla funkcji dominującej i charakteryzuje się tym, że w całości zamyka się w obszarze lokali, w których te usługi są usytuowane. W ten sposób działalność ta uzupełnia się z dominującą w obszarze analizowanym funkcją mieszkaniową i tworzy zastany w obszarze analizowanym ład przestrzenny. Należy zaznaczyć, że w odniesieniu do planowanego punktu skupu złomu również stwierdza się, że prowadzona działalność będzie mieściła się tylko w istniejącym budynku, lecz w ocenie Sądu jest to wniosek nieuprawniony. Rozmiary przedmiotowego budynku o powierzchni łącznej 60,80 m2, których inwestor nie zamierza zmieniać, wskazują, że nie da się uniknąć tego, by niektóre istotne elementy działalności polegającej na skupie złomu były prowadzone poza obrębem tego budynku. Chodzi tu przede wszystkim o kwestię dostarczania i odbierania złomu (szczególnie przywożonego samochodami) oraz przygotowania do wywiezienia i załadowania już skupionego złomu. Zwrócić przede wszystkim należy uwagę, że rozmiary istniejącego budynku uniemożliwiają, by jakiekolwiek pojazdy wjechały do jego wnętrza, tak aby rozładunek i załadunek złomu mógł odbywać się wewnątrz budynku i w ten sposób nie stanowić uciążliwości dla sąsiednich nieruchomości, związanych szczególnie z hałasem. Ten istotny element odróżnia już istniejące w obszarze analizowanym usługi od planowanego punktu skupu złomu. To, że segregacja i składowanie złomu odbywać się miały w budynku nie oznacza, że - jak przyjęły organy - hałas związany z tą działalnością nie wykroczyłby poza pomieszczenie, w którym miał powstać punkt skupu złomu. Rozładunek i załadunek złomu różni się od tych samych czynności ale dotyczących artykułów elektrycznych, fotograficznych, akumulatorów, czy baterii. Dlatego też, w ocenie Sądu, w odniesieniu do planowanej inwestycji nie można mówić o kontynuacji funkcji istniejącej w obszarze analizowanym, co prowadzi do wniosku, że dla planowanej inwestycji nie została spełniona przesłanka określona w art. 61 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy. Zatem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy, co miało wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organy zobowiązane będą powyższe stanowisko Sądu. Mając na uwadze powyższe, orzeczono jak w punkcie I sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" oraz art. 135 ppsa. W związku z uwzględnieniem skargi Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana w całości na podstawie art. 152 ppsa.