II SA/Kr 91/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA: Renata Czeluśniak Sędziowie AWSA: Kazimierz Bandarzewski WSA: Wojciech Jakimowicz (spr.) Protokolant Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 września 2007 r. sprawy ze skargi W.C. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2005 r., nr[...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej W.C. kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych) tytułem kosztów postępowania. Wojewoda[...] decyzją z dnia [...]grudnia 2005r., znak:[...] działając na podstawie art. 138 § 1 k.p.a. po rozpatrzeniu odwołania W.C. od decyzji Starosty T. z dnia [...] lipca 2005 r. znak:[...] odmawiającej uchylenia decyzji Naczelnika Miasta i Gminy Z. z dnia 2 grudnia 1980 r. nr[...] i decyzji Naczelnika Miasta i Gminy Z. z dnia 2 grudnia 1980r. nr[...] w sprawie przejęcia na rzecz Skarbu Państwa działek nr "1" i "2" położonych w Z., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji podniesiono, że decyzją Naczelnika Miasta i Gminy Z. z dnia 2 grudnia 1980 r. nr[...] wydaną w trybie przepisów ustawy z dnia 27 października 1977r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz o innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin (Dz. U. Nr 32, poz. 140) została na wniosek Z.S. przejęta odpłatnie na rzecz Skarbu Państwa działka nr "1", natomiast decyzją Naczelnika Miasta i Gminy Z. z dnia 2 grudnia 1980 r. nr[...] w tym samym trybie została na wniosek E.S. przejęta odpłatnie na rzecz Skarbu Państwa działka nr "2". Dnia 9 września 2003 r. W.C. złożyła w Starostwie Powiatowym w T. wniosek o wszczęcie postępowania i zmianę lub uchylenie ww. decyzji. Starosta T. decyzją z dnia [...]stycznia 2004 r. znak:[...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania dotyczącego przejęcia na rzecz Skarbu Państwa oraz zwrotu działek nr "1" i "2". W wyniku odwołania, wniesionego przez W.C., Wojewoda [...] wydał dnia [...]marca 2004 r. decyzję, w której uchylił zaskarżoną decyzję Starosty T. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania wskazując, że organ I instancji niewłaściwie zakwalifikował wniosek W.C. jako wniosek o wznowienie postępowania w sprawie uchylenia decyzji Naczelnika Miasta i Gminy Z., podczas gdy odwołująca się żądała wszczęcia postępowania w sprawie zmiany lub uchylenia tych decyzji w trybie art. 155 k.p.a. Po wszczęciu postępowania w sprawie uchylenia w trybie art. 155 k.p.a. decyzji Naczelnika Miasta i Gminy Z. Starosta T. decyzją z dnia [...]grudnia 2004 r. znak:[...] odmówił uchylenia ww. decyzji. Od tej decyzji złożyła odwołanie W.C. wnosząc o jej uchylenie. Na etapie rozpatrywania przez organ II instancji odwołania W.C., wnioskiem z dnia 19 stycznia 2005 r., wystąpiła do Wojewody [...] o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Naczelnika Miasta i Gminy Z. Postanowieniem Wojewody [...] z dnia [...]marca 2005 r. znak:[...] postępowanie w tej sprawie zostało, na wniosek W.C., zawieszone. Wojewoda decyzją z dnia [...] lutego 2005 r. uchylił zaskarżoną decyzję Starosty T. z dnia [...]grudnia 2004 r. w całości i przekazał ją do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji wskazując na brak ustalenia kręgu spadkobierców po Z.S. oraz niewyjaśnienie kwestii wypłaty na rzecz E.S. i Z.S. odszkodowania za przejęte działki. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, w wyniku którego ustalono spadkobierców Z.S. oraz uzyskano od Banku Spółdzielczego w Z. informację, że dokumenty kasowe z roku 1980 zostały zniszczone Starosta T. decyzją z dnia [...]lipca 2005r. znak:[...] odmówił uchylenia decyzji Naczelnika Miasta i Gminy Z. z dnia 2 grudnia 1980r. nr[...] i nr[...]. Od tej decyzji odwołanie wniosła W.C. wnosząc o ponowne rozpatrzenie sprawy lub uchylenie decyzji w całości i wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty. Rozpatrując odwołanie W.C. Wojewoda [...] stwierdził, że przepis art. 155 k.p.a., na podstawie którego została wydana zaskarżona decyzja Starosty T., określa warunki dopuszczalności uchylenia lub zmiany ostatecznej decyzji, na mocy której strona nabyła prawo. Podstawowe znaczenie ma dla zastosowania tego trybu stwierdzenie czy strona wyraziła zgodę na zmianę lub uchylenie decyzji, czy za zmianą lub uchyleniem przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony oraz czy przepisy szczególne nie sprzeciwiają się temu. Decyzja organu rozstrzygającego wniosek jest decyzją uznaniową, którą organ wydaje po rozważeniu istnienia interesu społecznego lub słusznego interesu strony. Zatem, postępowanie w trybie art. 155 k.p.a. nie ma na celu ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy lecz sprawdzenie czy w sprawie nie zachodzi jedna z określonych w tym artykule przesłanek, która przemawiałaby za zmianą bądź uchyleniem decyzji ostatecznej. Nie ma znaczenia czy decyzja ostateczna była zgodna z prawem, czy też wydana została z naruszeniem prawa. Badanie interesu społecznego i słusznego interesu strony nie może więc polegać na ocenie prawidłowości decyzji ostatecznej. Dlatego tryb art. 155 k.p.a. może być zastosowany tylko wtedy, gdy strona żąda zmiany lub uchylenia decyzji niewadliwej lub dotkniętej wadą niekwalifikowaną tj. nie dającą podstaw do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności decyzji.. Organ odwoławczy podniósł, że niedopuszczalne jest weryfikowanie w trybie art. 155 k.p.a. decyzji dotkniętej wadą nieważności. Co więcej, jeżeli z samego wniosku strony wynika, że domaga się ona weryfikacji decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa brak jest możliwości weryfikacji decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. Zaznaczono, że w odwołaniu od decyzji Starosty T. wydanej dnia 19 lipca 2005 r. W.C. podniosła, iż istnieją przesłanki do stwierdzenia nieważności obu decyzji Naczelnika Miasta i Gminy Z. w trybie art. 156 k.p.a., gdyż zostały one wydane z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto, wnioskiem z dnia 19 stycznia 2005 r., W.C. wystąpiła do Wojewody [...] o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Naczelnika Miasta i Gminy Z.. Postanowieniem Wojewody z dnia [...]marca 2005r. znak:[...] postępowanie w tej sprawie zostało, na wniosek W.C., zawieszone. Zgłoszenie przez wnioskodawcę wad kwalifikowanych decyzji określonych wart. 156 k.p.a. wyklucza możliwość zastosowania trybu art. 155 k.p.a. Oba tryby postępowania nie mogą być stosowane zamiennie. Skargę na decyzję Wojewody z dnia [...]grudnia 2005 r., znak:[...] złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie W.C. wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji jako wydanej z naruszeniem zasad postępowania administracyjnego wskazanych w art. 6-9 i art. 155-156 k.p.a. Skarżąca podniosła, że utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję Starosty T. z dnia [...]lipca 2005r. znak[...] odmawiającej uchylenia decyzji Naczelnika Miasta i Gminy Z. z dnia 2 grudnia 1980 r., nr[...] i decyzji Naczelnika Miasta i Gminy Z. z dnia 2 grudnia 1980 r., nr[...] w sprawie przejęcia na rzecz Skarbu Państwa działek nr "1" i "2" położonych w Z. organ odwoławczy stanął na stanowisku, że niedopuszczalna jest weryfikacja w trybie art. 155 k.p.a. decyzji dotkniętej wadą nieważności. W ocenie skarżącej organ drugiego stopnia nie jest jednak związany podaną przez stronę podstawą prawną żądania (155 k.p.a.) i ma obowiązek dochodzenia prawdy obiektywnej oraz działania na podstawie obowiązującego prawa. Winien więc rozpatrzyć sprawę co do istoty na podstawie obowiązującego prawa mającego zastosowanie w konkretnym stanie faktycznym. Nie było więc w ocenie skarżącej żadnych przeszkód do rozpatrzenia sprawy w trybie art. 156 k.p.a. gdyż dla strony nie ma znaczenia, w jakim trybie uchylone (uznane za nieważne) będą przedmiotowe decyzje Naczelnika Miasta i Gminy Z. Ponadto zgodnie z utrwalonym orzecznictwem w oparciu o art. 155 k.p.a. organ był zobowiązany pouczyć stronę o niemożności orzekania w trybie art. 155 k.p.a. i wezwać ją do zmiany wniosku bądź też - ale tylko w przypadku bezczynności strony -wydać decyzję odmawiającą zastosowania tego trybu. Nic więc w ocenie skarżącej nie stało na przeszkodzie stwierdzenia nieważności decyzji w trybie art. 156 k.p.a. Skarżąca wskazuje, że organ drugiej instancji miał też inną możliwość. Ponieważ strona wniosła skutecznie wniosek o zawieszenia postępowania w trybie art. 156 k.p.a. można było prowadzić postępowanie w trybie art. 155 k.p.a. Wojewoda [...] winien więc rozpatrzyć sprawę, która należy do sfery uznania administracyjnego. Organ, powołując się na uznaniowość decyzji nie przedstawił żadnych przesłanek interesu społecznego, które sprzeciwiają się słusznemu interesowi strony, a winien skupić się na merytorycznym rozpatrzeniu decyzji organu pierwszej instancji, gdyż przy jej wydawaniu strona nie wnosiła o stwierdzenie nieważności decyzji. Ponadto w przypadku uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa o stwierdzenie nieważności stałaby się bezprzedmiotowa. Skarżąca podkreśliła wreszcie, że kontrola sądowa w sprawach należących do sfery uznania administracyjnego, zwłaszcza gdy występuje kolizja interesów (Wojewoda reprezentuje Skarb Państwa i sam wydaje decyzję) jest niezbędna zwłaszcza pod kątem spełnienia powinności uwzględnienia słusznego interesu strony, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz.1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Należy zwrócić uwagę, że ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez właściwy Wojewódzki Sąd Administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia będącego przedmiotem tej oceny pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego. Ze względu na powyższą zasadę kontroli oraz treść art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, konieczne jest podkreślenie, że przedmiotem kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie była decyzja Wojewody [...] z dnia [...]grudnia 2005 r., znak:[...]. Podkreślić należy, że w świetle art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04). Podkreślić należy, że zaskarżona decyzja jako decyzja organu drugiej instancji mogła zapaść wyłącznie w wyniku skutecznie złożonego przez legitymowany podmiot odwołania od decyzji organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy jest obowiązany w pierwszej fazie postępowania odwoławczego zbadać dopuszczalność odwołania oraz ustalić, czy zostało ono złożone w ustawowym terminie. Stosownie do treści art. 129 § 2 k.p.a. ustawowy termin do wniesienia odwołania wynosi czternaście dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie wówczas czternastodniowy termin biegnie od dnia ogłoszenia decyzji stronie. Wskazany więc w ustawie termin do złożenia odwołania liczy się bądź od dnia ogłoszenia, bądź od dnia doręczenia decyzji stronie w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami prawa. Oznacza to, że obowiązkiem organu jest dokonać doręczenia decyzji zgodnie z zasadami określonymi w art. 39-49 k.p.a. Wskazany wyżej przepis prawa stanowi, że termin do wniesienia odwołania rozpoczyna swój bieg od dnia doręczenia decyzji stronie. W sytuacji więc, w której decyzja nie została doręczona bądź doręczenie zostało dokonane z obrazą przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego traktujących o doręczeniu, brak jest podstaw do ustalenia, iż rozpoczął bieg termin do złożenia odwołania (vide wyrok NSA z 28.08.1996 r., SA/Ka 2966/95 niepubl.). Z akt sprawy wynika bezspornie, że w toku postępowania wszczętego na skutek podania z dnia 9 września 2003 r. o zmianę lub uchylenie decyzji Naczelnika Miasta i Gminy Z. z dnia 2 grudnia 1980 r. nr [...] i decyzji Naczelnika Miasta i Gminy Z. z dnia 2 grudnia 1980 r. nr [...], skarżąca W.C. ustanowiła w przedmiotowym postępowaniu pełnomocnika, udzielając w dniu 5 września 2004 r. pisemnego pełnomocnictwa swojemu synowi G.C. (k. 31 akt administracyjnych). Nie ulega też wątpliwości, iż wolą skarżącej było rozpoznanie sprawy w trybie art. 155 k.p.a. skoro pełnomocnik skarżącej na rozprawie w dniu 7 września 2004 r. sprecyzował w ten właśnie sposób stanowisko swojej mocodawczyni (k. 31 akt administracyjnych). Zgodnie z treścią art. 40 § 2 k.p.a., jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Oczywiście przepis art. 40 § 2 k.p.a. nie zakazuje doręczeń pism samej stronie, która ustanowiła pełnomocnika. Doręczenie pisma samej stronie, która ustanowiła pełnomocnika wywołuje jednak tylko taki skutek, że strona ta zostaje poinformowana o treści doręczonego jej pisma. Natomiast skutki procesowe, związane także z biegiem terminu do wniesienia odwołania powstają dopiero z chwilą doręczenia pisma pełnomocnikowi strony. Innymi słowy termin do wniesienia odwołania biegnie od daty doręczenia decyzji pełnomocnikowi strony postępowania, a nie samej stronie (por. postanowienie NSA z dnia 11 marca 1997 r., I SA/Po 1333/96 niepublikowane, postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 6 stycznia 1999 r., III RN 95/98, ONSP 21/99/672, wyrok NSA z dnia 15 maja 2001 r., I SA 2605/99 niepubl., wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 sierpnia 2004 r., I SA 2283/02, LEX nr 173997; zob. też A. Wróbel: Komentarz do art. 40 kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U.00.98.1071), [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II)). Jeżeli zachodzi więc taka sytuacja, że pismo zostało doręczone zarówno stronie, jak i jej przedstawicielowi lub pełnomocnikowi, to pismem prawidłowo doręczonym będzie pismo doręczone przedstawicielowi lub pełnomocnikowi i w konsekwencji to doręczenie będzie wywoływać skutki prawne (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 listopada 2004 r., V SA/Wa 2091/04, LEX nr 164695; por. też: H. Knysiak-Molczyk: Prawo do korzystania z pomocy i instytucji reprezentacji w postępowaniu administracyjnym, ST z 2003 r., nr 9, s. 42). Doręczenie, które nie jest skuteczne nie powoduje rozpoczęcia biegu terminu do wniesienia odwołania (wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2005 r., FSK 2587/04, LEX nr 173329). Z akt sprawy wynika, że decyzja organu pierwszej instancji, tj. decyzja Starosty T. z dnia [...]lipca 2005 r. znak:[...] została doręczona zarówno pełnomocnikowi wnioskodawczyni, jak i samej wnioskodawczyni, przy czym pełnomocnikowi wnioskodawczyni decyzja została doręczona w dniu 6 sierpnia 2005r. (zwrotne potwierdzenia odbioru w aktach sprawy). Pomimo więc tego, że samej wnioskodawczyni decyzja została doręczona w dniu 22 lipca 2005r., termin do złożenia odwołania rozpoczął swój bieg od dnia doręczenia decyzji pełnomocnikowi, tj. od dnia 6 sierpnia 2005 r. Należy podkreślić, że termin do wniesienia odwołania jest terminem ustawowym, a więc nie może być przedłużany lub skracany przez organ administracji publicznej, terminem procesowym obliczanym według przepisów kodeksu oraz terminem zawitym (zob. A. Wróbel: Komentarz do art. 134 kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U.00.98.1071), [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II). Skoro więc - jak wynika z adnotacji znajdujących się na odwołaniu podpisanym przez W.C. - skarżąca sporządziła odwołanie w dniu 28 lipca 2005 r. i złożyła je na dzienniku podawczym Starostwa Powiatowego w T. w dniu 29 lipca 2005 r., tj. przed rozpoczęciem biegu terminu do złożenia odwołania, odwołanie to jako przedwczesne nie mogło wywołać skutków prawnych i powinno być zakwalifikowane jako niedopuszczalne. Przyjąć należy ogólną regułę procesową, zgodnie z którą czynność dokonana przed rozpoczęciem biegu określonego terminu jest czynnością bezskuteczną (por. np. B. Dauter: Komentarz do art. 85 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.02.153.1270), [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze, 2006, wyd. II., A. Góra-Błaszczykowska: Początek biegu terminu do wniesienia apelacji od wyroku zaocznego w procesie cywilnym, Palestra z 2002 r., nr 5-6, s. 14). W tym stanie rzeczy nie było podstaw do merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ drugiej instancji, o ile w sprawie nie złożono innych pism kwestionujących zasadność decyzji organu pierwszej instancji w czternastodniowym terminie liczonym od dnia 6 sierpnia 2005 r. Wobec niekompletności akt administracyjnych (akta nie zawierają dokumentacji związanej z czynnościami organów obydwu instancji prowadzonych w zakresie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy Z. z dnia 2 grudnia 1980 r.) okoliczności tej nie można zweryfikować w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Będzie ona podlegała weryfikacji przez organ odwoławczy toku dalszego postępowania. Mając na uwadze treść art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270), zgodnie z którym sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy – należało uchylić zaskarżoną decyzję. Ustalenie bowiem czy w sprawie istnieje podstawa do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy z odwołania W.C. ma z istoty swojej bezpośredni wpływ na wynik postępowania organu drugiej instancji, a w konsekwencji na wynik sprawy administracyjnej. Zgodnie z treścią art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W przedmiotowej sprawie należy stwierdzić, iż wskazane wyżej uchybienia dotyczą wyłącznie decyzji organu drugiej instancji, stąd nie było podstaw do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania nastąpiło na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270).