II SA/Kr 910/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz Sędziowie: WSA Paweł Darmoń WSA Iwona Niżnik-Dobosz (spr.) Protokolant: specjalista Anna Chwalibóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 października 2018 r. sprawy ze skargi G. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2018 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy nakazania odtworzenia rowu oraz nakazania przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego G. Z. kwotę 780 (siedemset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 25 maja 2018 r. (znak: [...]) na podstawie: - art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1121 z późn. zm. – dalej jako: u.p.w. z 2001 r.) w zw. z art. 545 ust. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne (Dz.U. z 2017 r., poz. 1566 z późn. zm. – dalej jako: u.p.w. z 2017 r.) oraz - art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 z późn. zm. – dalej jako: k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania G. Z. od decyzji Burmistrza B. z dnia 31 stycznia 2018 r. (znak: [...]) w sprawie odmowy nakazania odtworzenia rowu wzdłuż ulicy [...] w J. oraz nakazania przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom na działkach należących do M. C. i R. C., K. N. i A. N. oraz E. B. i J. B., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z dnia 31 stycznia 2018 r. (znak: [...]), Burmistrz B. odmówił nakazania odtworzenia rowu wzdłuż ulicy [...] w J. oraz nakazania przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom na działkach należących do M. C. i R. C., K. N. i A. N. oraz E. B. i J. B. położonych przy ww. ulicy. W uzasadnieniu podano, iż na wniosek G. Z. z dnia 19 sierpnia 2013 r. wszczęte zostało postępowanie administracyjne w trybie art. 29 ust. 3 u.p.w. z 2001 r. o ustalenie naruszenia stosunków wodnych na działkach nr [...], [...], [...] położonych w geodezyjnym obrębie ewidencyjnym J. . Podkreślono przy tym, że w chwili złożenia powyższego wniosku G. Z. był współwłaścicielem dz. nr [...], natomiast do pozostałych, wskazanych działek nie posiadał tytułu prawnego. Zaznaczono również, że ww. decyzja została wydana po ponownym rozpatrzeniu sprawy oraz po przeprowadzeniu w dniu 16 listopada 2015 r. i 7 czerwca 2017 r. oględzin w terenie. W tym zakresie podano, że w trakcie przeprowadzanych wizji lokalnych strony postępowania – G. Z. i U. W. oraz T. S. i K. S. (nowi właściciele dz. nr [...]) stwierdzili, że zasypanie rowu wzdłuż ulicy [...], jak i podwyższenie sąsiednich posesji należących do M. C. i R. C., K. N. i A. N. oraz E. B. i J. B., położonych przy ul. [...], [...] spowodowało zmianę stanu wody na gruncie. W następstwie powyższego, Burmistrz B. uznał, iż prowadzone postępowanie wymagało powołania biegłego w celu zbadania, czy wystąpiły zmiany stanu wody na gruncie i czy ta zmiana powoduje występowanie szkody na ww. działkach. Wyjaśniono bowiem, że ocena zmiany stosunków wodnych na gruncie wymaga wiadomości specjalnych i odpowiedniej wiedzy z zakresu hydrologii, gospodarki wodnej, melioracji wodnych i postępowań wodnoprawnych oraz ewentualnie przeprowadzenia odpowiednich analiz, badań, pomiarów lub obliczeń. Tym samym, w ocenie organu I instancji, nie było zatem w zasadzie możliwe dokonanie takiej oceny wyłącznie na podstawie wrażeń wzrokowych. Podniesiono także, że dowód z opinii biegłego podlegał będzie ocenie organu, tak jak każdy dowód, z zastosowaniem zasady swobodnej oceny dowodów. Dodano również, że w sytuacji, gdy istnieje różnica stanowisk skarżącego i potencjalnych sprawców, opinia biegłego może być jedynym dowodem przesądzającym o istnieniu związku przyczynowego pomiędzy określonym działaniem a stanem wód na gruntach sąsiednich oraz wskazującym – w razie przesądzenia tego związku – rodzaj koniecznych do wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. Mając na uwadze powyższe podano, że w przedmiotowej sprawie opinia została opracowana przez biegłego mgr inż. T. S. rzeczoznawcę budowlanego oraz wodnomelioracyjnego, który wskazał, że podstawową przyczyną nadmiernego nawadniania gruntu na działkach nr [...], [...], [...] było naturalne ukształtowanie terenu. Ponadto stwierdzono, że prace budowlane wykonane na posesjach należących do M. C. i R. C., K. N. i A. N. oraz E. B. i J. B. oraz na działce należącej do Gminy B. nie doprowadziły do zmian stanu wody na gruncie. Wobec powyższego, biegły zaproponował realizację określonych inwestycji, które doprowadziłyby do likwidacji problemu okresowego zalewania terenów położonych przy ul. [...]. Dodatkowo wskazano, że podobne stanowisko w stosunku do podjazdów do posesji należących do M. C. i R. C., K. N. i A. N. oraz E. B. i J. B. zajął też Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. odmawiając wszczęcia postępowania w zakresie naruszeń przepisów Prawa budowlanego. Jednocześnie organ I instancji na podstawie mapy archiwalnej otrzymanej z Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego w O. uznał, że wzdłuż ul. [...] nie istniał rów odwadniający, którego rekonstrukcji domagał się G. Z.. Odwołanie od ww. decyzji wniósł G. Z., zarzucając przewlekłe postępowanie w przedmiotowej sprawie, naruszenie przepisów proceduralnych oraz nieuwzględnienie dowodów przedłożonych przez stronę skarżącą. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po zapoznaniu się z materiałem dowodowym zgromadzonym w aktach sprawy przytoczyło na wstępie treść art. 29 ust. 3 u.p.w. z 2001 r., wskazując, że z brzmienia tego przepisu wynikał ogólny zakaz dokonywania przez właściciela działki jakichkolwiek zmian stanu wody na gruncie oraz kierunku jej spływu, ze szkodą dla gruntów sąsiednich oraz obowiązek prawny usunięcia wszelkich przeszkód oraz zmian powstałych na jego działce, jeżeli szkodliwie wpływają one na grunty sąsiednie. Organ odwoławczy zaznaczył również, że organ I instancji rozpatrując sprawę, oparł się na opinii biegłego, która w przedmiotowej sprawie miała istotne znaczenie, gdyż zdaniem organu II instancji, zawarta w ekspertyzie wiedza specjalistyczna pozwoliła na prawidłową ocenę stanu faktycznego na gruncie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło bowiem, że sprawy z zakresu stosunków wodnych z reguły są sprawami skomplikowanymi, gdyż wymagają one jednoznacznego stwierdzenia czy właściciel gruntu nie zmienił stanu wody na gruncie, a jeżeli zmienił, to czy ta zmiana wywołała szkodę na gruntach sąsiednich. Dlatego też, w ocenie organu odwoławczego, przedłożona opinia odpowiadała w tym zakresie na wszystkie wątpliwości i pytania. Podniesiono bowiem, że podstawowym zarzutem postawionym przez odwołującego się w treści odwołania było stwierdzenie, iż w trakcie robót budowlanych prowadzonych na posesjach należących do M. C. i R. C., K. N. i A. N. oraz E. B. i J. B. zasypano rów odwadniający i naruszono stan wody na tych działkach, co w rezultacie doprowadzić miało do zalewania działek o nr [...], [...], [...]. Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że w powyższym zakresie organ I instancji oparł swoje ustalenia nie tylko na szczegółowym rozpoznaniu w terenie, którego efektem była dokumentacja zdjęciowa dołączona do akt sprawy, ale również na dołączonej mapie wykonanej w listopadzie 2017 r., a dotyczącej pomiaru geodezyjnego, wykazującej naturalne zaniżenie terenu w tym rejonie. Ponadto organ II instancji zaznaczył, że z pisma wyjaśniającego Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz "Opinii w sprawie oceny zmiany stosunków wodnych na gruncie w rejonie ul. [...] w J. na działach [...], [...], [...] spowodowanej przez właścicieli działek sąsiednich" nie wynikało, aby nastąpiła zmiana stanu wody na badanym gruncie. Mając na uwadze powyższe, organ odwoławczy podał także, że przedstawione dokumenty, ze szczególnym uwzględnieniem wniosków i zaleceń zawartych w opinii biegłego mgr inż. T. S. pozwoliły ustalić stan faktyczny w przedmiotowej sprawie. W tym zakresie wyjaśniono bowiem, że zmiany dokonane przez właściciela na jego gruncie mogą być różnorodne, a mianowicie może to być zmiana naturalnego ukształtowania terenu (np. nawiezienie ziemi w celu podwyższenia terenu, wykopanie rowu), wykonanie robót budowlanych (np. wzniesienie murowanego ogrodzenia, podjazdu do posesji), a także wykonanie innego rodzaju prac, powodujących określone zmiany na gruncie właściciela nieruchomości i często w konsekwencji wpływające na zmianę stosunków wodnych na tej nieruchomości. Zwrócono jednak uwagę, że sam fakt dokonania określonej zmiany w terenie i ewentualnych zmian w stosunkach wodnych nie jest wystarczający do zastosowania art. 29 ust. 3 u.p.w. z 2001 r., gdyż konieczne jest jeszcze ustalenie, że dokonana przez właściciela zmiana stanu wody na gruncie była przyczyną szkód na gruntach sąsiednich. Organ II instancji podkreślił, że taka interpretacja art. 29 u.p.w. z 2001 r. wynikała z zasady pełnych uprawnień właściciela do dysponowania przedmiotem swojej własności, wywodzonej tak z Konstytucji RP, jak i z art. 140 kodeksu cywilnego. Wskazano także, że obowiązek przywrócenia stanu poprzedniego, czy wykonania urządzeń zapobiegających szkodom stanowi ograniczenie tego prawa własności i może być nakazany tylko wtedy, gdy działania właścicielskie wyrządzają realną szkodę w nieruchomościach sąsiednich. Wyjaśniono bowiem, że dyspozycja art. 29 u.p.w. z 2001 r., nie ma na celu regulacji stosunków wodnych na danym terenie i nakładania obowiązków prewencyjnych na właściciela nieruchomości. Tym samym, w ocenie organu odwoławczego, w analizowanej sprawie, opierając się na wskazanych dowodach i dokumentach, nie można było stwierdzić, że nastąpiła zmiana stanu wody na wskazanych gruntach. Wobec powyższego, zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, wykazanie potencjalnego występowania szkody na działkach o nr [...], [...], [...] nie miało znaczenia w świetle regulacji art. 29 u.p.w. z 2001 r. Odnosząc się jednak do zgłaszanych przez skarżącego szkód występujących na jego działce, organ II instancji wskazał, że podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 7 czerwca 2017 r. informacja o zalewaniu piwnic została skorygowana stwierdzeniem, iż do zalewania piwnic nie dochodziło już od ok. 6-7 lat, tj. od czasu wykonania odwodnienia działki. Stąd też, według organu odwoławczego należało uznać, że w zaskarżonej decyzji po przeprowadzeniu szczegółowego postępowania dowodowego przez organ I instancji oraz po uwzględnieniu w całości wniosków wynikających z przedstawionej opinii biegłego, dostatecznie została wyjaśniona istota sprawy, zaś w sprawie nie doszło do zmiany stanu wody na gruntach pozwanych, a w związku z tym ewentualne szkody występujące na tych działkach nie miały związku przyczynowego z postępowaniem pozwanych właścicieli. Skargę na ww. decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, skarżący – G. Z., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenia na rzecz skarżącego kosztów postępowania. Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie: - art. 29 ust. 3 u.p.w. z 2001 r. w zw. z art. 545 ust. 4 u.p.w. z 2017 r., poprzez przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do zmiany stosunków wodnych, która powinna skutkować wydaniem decyzji nakazującej przywrócenie stanu poprzedniego, w sytuacji, gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że zmiana stosunków wodnych na wskazanym obszarze nastąpiła na skutek działalności człowieka, a nie jest wynikiem naturalnego ukształtowania terenu; - art. 80 k.p.a., poprzez nierozpatrzenie całokształtu sprawy w kontekście zgromadzonego materiału dowodowego, oparcie rozstrzygnięcia na wybiórczych dowodach z pominięciem przeciwnych bez wskazania dlaczego w danej sprawie nie mogą mieć one zastosowania, przyjęcie za podstawę wydania decyzji opinii biegłego, która w swoich założeniach jest sprzeczna ze stanem faktycznym, nie opisuje pełni stanu związanego ze zmianą stosunków wodnych, pomija istotne dla sprawy obliczenia hydrologiczne, które powinny zostać przeprowadzone dla ustalenia faktycznego zakresu zalewania wodami opadowymi nieruchomości skarżącego; - art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a., poprzez zaniechanie dokonania ustaleń faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. dotyczących ustalenia stanu faktycznego, wcześniejszego przebiegu, rodzaju i zakresu terenu, na którym występowały urządzenia drenażowe, wcześniejszego sposobu odwadniania nieruchomości przy ul. [...]. W uzasadnieniu skargi skarżący szczegółowo rozwinął podniesione zarzuty, przedstawiając stosowną argumentację na ich poparcie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej odrzucenie, przedstawiając jednak argumentację przemawiającą za oddaleniem skargi. W tym zakresie organ odwoławczy podtrzymał bowiem dotychczasowe stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Kompetencje sądów administracyjnych określają przede wszystkim przepisy art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych( Dz. U. z 2017, poz. 2188 t.j.), oraz art. 3 – 5, art. 134 i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 t.j. - dalej jako: p.p.s.a.). Z przepisów tych wynika, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania kontrolowanego aktu, zadaniem więc sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na akt administracyjny jest ocena zgodności z prawem tego aktu. Dokonując tej oceny sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną. Granice sądowej kontroli ograniczają tylko granice sprawy i zakaz orzekania na niekorzyść skarżącego przy braku przesłanek do stwierdzenia nieważności aktu. W myśl art. 145 p.p.s.a.: "§ 1. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach". Sąd jednak podkreśla w tym miejscu, że w świetle zaś art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04). Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 25 maja 2018 r. wydana na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1121 z późn. zm. – dalej jako: u.p.w. z 2001 r.) w zw. z art. 545 ust. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne (Dz.U. z 2017 r., poz. 1566 z późn. zm. – dalej jako: u.p.w. z 2017 r.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 z późn. zm.), którą organ ten - po rozpatrzeniu odwołania G. Z. – utrzymał w mocy decyzję Burmistrza B. z dnia 31 stycznia 2018 r. w sprawie odmowy nakazania odtworzenia rowu wzdłuż ulicy [...] w J. oraz nakazania przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom na działkach należących do M. C. i R. C., K. N. i A. N. oraz E. B. i J. B., Skarga jest zasadna i została uwzględniona w zakresie wskazanym poniżej. Materialnoprawną podstawę wydania kontrolowanych decyzji, z uwagi na wskazany wyżej przepis intertemporalny, stanowi art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, zgodnie z którym: 1. Właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może: 1) zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej, ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich; 2) odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie. 2. Na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie wskutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich. 3. Jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. W orzecznictwie sądowym podnosi się trafnie, że "Przesłankami warunkującymi wydanie jednego z nakazów, o jakich mowa art. 29 ust. 3 pr.wod. były: zmiana stanu wody na gruncie i szkodliwe oddziaływanie takiej zmiany na nieruchomości sąsiednie. A zatem, aby wydać decyzję na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy – Prawo wodne konieczne było ustalenie: po pierwsze, czy właściciel gruntu dokonał zmiany stanu wody na gruncie i, po drugie, czy zmiany te szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie (por. wyrok NSA z 25 lipca 2012 r., II OSK 799/11, CBOSA). Rzecz jasna, badanie w toku postępowania administracyjnego tej drugiej przesłanki staje się potrzebne dopiero wtedy, gdy w sposób pozytywny zostanie zweryfikowana pierwsza. Stosowaniu art. 29 ust. 3 pr.wod. towarzyszą uwarunkowania temporalne; stan stosunków wodnych, który istnieje przez długi czas i nie jest kwestionowany, trzeba uznać za ustabilizowany i zastany. Odległych w czasie zdarzeń, które doprowadziły do jego ukształtowania, nie można już rozpatrywać w kategoriach zmiany stanu wód na gruncie. Przeciwnie, to on staje się przedmiotem ochrony i ingerencja weń za taką zmianę mogłaby być uchodzić. Dlatego też w ramach postępowania prowadzonego na podstawie powołanego przepisu nie ocenia się wszelkich zmian, jakie na przestrzeni nawet wielu lat zachodziły na badanym terenie. Gdyby nawet przyjąć, że takie zmiany miały miejsce, a nie były one na drodze prawnej kwestionowane przez właścicieli gruntów sąsiednich, dokonywanie ustaleń sięgających daleko w przeszłość byłoby nieracjonalne i nieuzasadnione (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 31 października 2013 r., II SA/Kr 750/13, CBOSA)". Z powyższego wynika, zdaniem obecnie orzekającego składu Sądu, że dla kontrolowanego postępowania wyjaśniającego, dowodowego prowadzonego przez właściwe organy na podstawie przepisów k.p.a. najistotniejsze są ustalenia dotyczące gruntu, co do którego potencjalny beneficjent omawianego przepisu (właściciel nieruchomości sąsiedniej) podnosi, że jego właściciel zmienił stan wody na gruncie, a zwłaszcza kierunek odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej, albo kierunek odpływu ze źródeł. Jednocześnie zmiana stanu wody na danym gruncie powinna szkodliwie wpływać na grunty sąsiednie. Jak wynika z akt sprawy i treści kontrolowanych decyzji kwestią sporną w kontrolowanej sprawie jest, czy zasypanie rowu (niecek) wzdłuż ulicy [...], które zdaniem skarżącego miało miejsce w trakcie wykonywania zjazdów z nieruchomości przy ul. [...], [...] oraz podwyższenie sąsiednich posesji przy ul. [...], [...] w J. spowodowało zmianę stanu wody na gruncie na tychże gruntach i czy ta ew. zmiana szkodliwie wpłynęła na grunty sąsiednie. Jednocześnie zdaniem skarżącego gmina B. dopuściła do zasypana uprzednio istniejącego rowu na działce, do której posiada tytuł prawny a zatem także i ona występuje w sprawie jako podmiot co do którego skarżący twierdzi, że zmienił stan wody na gruncie ze szkodą dla niego. W realiach kontrolowanej spawy ustalenia i oceny wymaga także, czy zmiana stanu wody np. przez likwidacje rowu, ew. niecek miała zatem miejsce na działce nr [...] (do której jak wynika z akt sprawy tytuł prawny posiada Gmina B. i do której nawiązuje opinia biegłego) - oczywiście odpowiednio w czasie relewantnym ustalonym przez organy dla oceny zmiany stanu na gruncie. W konsekwencji powyższych ustaleń właściciele ww. posesji E. i J. B., M. i R. C. oraz [...] i A. N. zostali uznani w kontrolowanym postępowaniu za strony postępowania, wobec których w kontrolowanym postępowaniu powinna być zweryfikowana wyżej wskazana okoliczność. A zatem w centrum zainteresowania prowadzonego postępowania administracyjnego jest zweryfikowanie stanowiska wnioskodawcy i zarazem skarżącego, czy właściciele ww. nieruchomości zmienili stan wody na gruncie przez budowę zjazdu, ew. zasypanie podczas budowy zjazdu rowu/niecek odwadniających, ew. przez podwyższenie swojej nieruchomości w ramach prowadzonych robót budowalnych; a jeżeli tak, to czy ta zmiana może szkodliwie oddziaływać na grunty sąsiednie, o których jest mowa w kontrolowanych decyzjach. Interesy prawne gminy B. jako podmiotu posiadającego tytuł prawny do działki dz. [...], reprezentuje Burmistrz B., który jednocześnie jest organem prowadzącym postępowanie. Jest przy tym oczywiste, że powyższe ustalenia powinny być czynione w sposób precyzyjny wobec każdej nieruchomości z osobna, przy jednoczesnymi ustaleniu czasu, dla którego jest relewantny zastany stan na danej konkretnej nieruchomości i który stanowi punkt odniesienia dla ew. dokonanej zmiany. Jednocześnie w przypadku ustalenia zmiany stanu wody na gruncie i zakresu jej ew. szkodliwego odziaływania na grunty sąsiednie, istotna jest ocena, czy taka ew. zmiana z osobna wpływa ew. szkodliwie na nieruchomości skarżącego i innych wnioskujących, czy też ew. "sumarycznie", "wynikowo" w połączeniu z ew. zmianami na pozostałych badanych nieruchomościach. Nie bez znaczenia dla wyniku sprawy jest ustalenie ew. zmian, jeżeli by zaistniały takie okoliczności, w układzie ew. sekwencji czasowo- przyczynowo -skutkowej dla ew. szkodliwych zmian na działkach sąsiednich. To właśnie m.in. z takich powodów i związków przyczynowo-skutkowych postępowania administracyjne prowadzone na podstawie art. 29 Prawa wodnego są skomplikowane i wymagają z zasady udziału biegłego. Jest przy tym oczywiste, że równoczesnej analizie organu i biegłego jako przygotowującego materiał dowodowy , powinna podlegać kwestia ew. szkodliwego wpływu zmiany stanu wody na danym wskazanym gruncie - na sąsiednie nieruchomości. Ustalenia co do ew. szkód nie mogą być niepełnie, pomijające pewne okoliczności podnoszone przez wnioskujące podmioty, a także wspierające się w sposób arbitralny zasadniczym argumentem polegającym na tym, że najniżej położone miejsce leży pomiędzy działkami [...], [...]. Teza biegłego mgr inż. T. S. rzeczoznawcy budowlanego oraz wodnomelioracyjnego, który wskazał, że podstawową przyczyną nadmiernego nawadniania gruntu na działkach nr [...], [...], [...] było naturalne ukształtowanie terenu, nie została uargumentowana w sposób nie budzący wątpliwości. Ze stanowiska biegłego nie wynika, czy tą przyczyną jest naturalny spływ wody z terenów sąsiednich, czy też przykładowo i/lub specyfika podłoża, uwarunkowań geologicznych wskazanych działek. Nie wyjaśniono od jakiego momentu czasowego skarżący twierdzi, że nawodnienie jego działki jest większe i przyczynowo skutkowo związane z poszczególnymi działaniami robotami budowalnymi podmiotów , o których jest mowa powyżej na nieruchomościach przy ul. [...], [...]. Tymczasem jak wynika z uzasadnienia decyzji organu I instancji, organ II instancji utrzymał w mocy decyzję, która w swym uzasadnieniu nie zawiera pełnej oceny stanu faktycznego relewantnego dla treści art. 29 Prawa wodnego w odniesieniu do każdej z ww. nieruchomości z osobna (nieruchomości przy ul. [...], [...]). To teren tych nieruchomości podlega ocenie, czy zmieniono stan wody na gruncie. Po jednoznacznej i obiektywnej, rzetelnej, prawdziwej ocenie tej okoliczności dokonuje się następnie oceny, czy ta zmiana stanu wody na gruncie jest ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Nadto wypowiedzi o braku szkodliwego oddziaływania na nieruchomościach sąsiednich są potencjalnie przedwczesne, gdyż są dokonane w ramach zbyt ogólnikowej oceny, że na ww. działkach nie nastąpiła zmiana stanu wody na gruncie, a nadto także, co istotne, pomijają pewne kwestie podniesione przez skarżącego (w tym. m.in. dotyczące zalewnia działki po intencyjnych deszczach, zastoisk wody po tych deszczach), co wynika z analizy protokołu z oględzin, przez co brak jest pełnego uzasadnienia kontrolowanych decyzji spełniającego przesłanki art. 107 k.p.a. Bez podjęcia ustaleń, o których jest mowa poniżej, przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez organ I instancji - nie poddaje się kontroli Sądu teza dowodowa organu I i II instancji, że podstawową przyczyną nadmiernego nawodnienia gruntu na działkach [...], [...], [...] jest naturalne uksztaltowanie terenu (zaniżenie terenu w tym rejonie potwierdził pomiar geodezyjny z XI 2017 r.). Powstaje bowiem w realiach kontrolowanej sprawy pytanie, od kiedy jest to nadmierne nawodnienie, (przy czym przykładowo powiększenie nadmiernego nawodnienia nie jest w sprawie bez znaczenia i posiada walor szkodliwego oddziaływania) i czy ma ono coś przyczynowo-skutkowo wspólnego z powodami i okolicznościami wskazywanymi przez skarżącego. W ocenie Sądu mając na uwadze ww. okoliczności stanu faktycznego mające zasadnicze znaczenie dla wyniku sprawy, Sąd stwierdza, że kontrolowane organy nie ustaliły ich w sposób wymagany prawem pozwalający na rozstrzygnięcie sprawy zgodnie z prawem. Kontrolowane organy nie dokonały wszechstronnej oceny znajdującego się w aktach sprawy materiału dowodowego, zarazem przedwcześnie stwierdziły, że jest wystarczający dla aktu stosowania prawa a nadto pominęły zbyt ogólny charakter znajdującej się w aktach sprawy opinii biegłego i jej w pewnym zakresie niesamodzielny charakter, o czym będzie mowa odpowiednio poniżej. W konsekwencji, w ocenie Sądu kontrolowane organy naruszyły art. 7 w zw. z art. 77, art. 80, art. 107 k.p.a. w sposób mogący mieć istotne znaczenie dla wyniku sprawy. Jak wynika z treści opinii znajdującej się w aktach sprawy: Urząd Gminy w B. zawarł w październiku 2017 z T. S. rzeczoznawcą budowlanym w specjalności konstrukcyjno-inżynieryjnej opracowanie opinii w sprawie oceny zmiany stosunków wodnych na terenie działek [...], [...], [...] w J. przy ul. [...]. Celem opracowania jest określenie czy wykonane prace budowlane przez sąsiadów w/w działek oraz infrastruktura wykonana przez Urząd Gminy w B. w tym rejonie spowodowała zmianę stosunków wodnych. Wskazane przez biegłego wykorzystane materiały – w tym udostępnione przez Zleceniodawcę, nie mają charakteru kompletnego, tylko wybiorczy, co wynika z ich zestawienia dokonanego w opinii. Biegły nie stwierdził dlaczego i w jakim zakresie są wystarczające. Jednocześnie, w ocenie Sądu, i ten wniosek jest zasadniczą przyczyną uchylenia obydwu kontrolowanych decyzji, jak wynika z treści opinii jej cel nie został zrealizowany, a zatem opinia nie powinna stanowić dowodu zaakceptowanego przez kontrolowane organy, na którym wbrew temu, co ocenił i stwierdził Sąd, kontrolowane organy oparły swoje rozstrzygnięcie. Nie ma w niej ustaleń, o których Sąd powiedział, że są istotne i które korespondują z celem opinii nie osiągniętym przez biegłego. Zarazem Sąd zauważa, że zlecająca gmina powinna wyraźnie wskazać jakie konkretnie roboty budowalne na jakich nieruchomościach ma biegły wziąć pod uwagę, a biegły powinien się odnieść do tych robot wobec każdej z nich z osobna. Na s. 8 opinii znajdują się wnioski wynikające z pomiarów geodezyjnych oraz oględzin urządzeń wodno-ściekowych na omawianych działkach, w myśl których "Na ulicy [...] jest wykonany wodociąg o przekroju 110 brak jest kanalizacji, doprowadzono gaz, ulica posiada nawierzchnię bitumiczną na szer. ok. 4 m, ul. [...] ( w kierunku zachodnim trochę utwardzona nie posiada kanalizacji. Teren działki [...], [...] i [...] przy drodze dojazdowej jest naturalnie obniżony (Mieszkańcy m.in. p. Z., C. , N. B. wykonali odwodnienie działek i przydomowe oczyszczalnie ścieków. Ciągle trwa rozbudowa infrastruktury i porządkowanie terenu wokół budynków". Od s. 9 opinii zaczynają się wnioski końcowe i zalecenia, które także nie odnoszą się szczegółowo do celu opinii. Biegły stwierdza, że "Ustalono, że na części w/w działek okresowo po nawalnych opadach deszczu stacjonuje woda, która jest wypompowywana przez Straż Pożarną (dz.[...], [...], [...] przy drodze) Bezpośrednio mieszkający przy ul. [...] pan P. i B. nie wnoszą zażaleń odnośnie zalewania wodą z ulicy (działka p. P. graniczy z dz. p. Z.). Podczas wizji w terenie ustalono, że woda z rynien budynku i ścieki posesji p. B. jest odprowadzana do zbiornika i wywożona do oczyszczalni. Ponadto kontrola przeprowadzona przez PINB w O. dn. 25.05.2014 stwierdziła, że poprzednio rów przydrożny nie istniał przy ul. [...], a teren przyległy do w/w nieruchomości ma naturalny spadek ze wschodu na zachód a najniżej położone miejsce leży pomiędzy działkami [...], [...]. Pan C. wykonał prawidłowo odwodnienie posesji i zjazd do ul. [...] - co m.in. było objęte zakresem kontroli Powiatowego Inspektora Budowlanego w O. i Decyzją nr [...] z dn. 20.09.2011 udzielił Pozwolenia na użytkowanie oraz ponowne zawiadomienie PINB [...] Pan N. wykonał odprowadzenie wody z rynien i drenażu do studzienki. Oględziny terenu i przedstawione dokumenty potwierdzają, że zarzuty Pana Z., czynione p. C. , p. N. , p. B. są nieprawdziwe. Zastosowane rozwiązania są zgodne z Rozporządzeniem min. Infrastruktury z dn. 12.04.2004 art. 28 cyt : "dopuszcza się odprowadzenie wód opadowych na własny teren nieutwardzony do dołów chłonnych lub zbiorników retencyjnych w przypadku braku możliwości przyłączenia do kanalizacji ogólnospławnej". Pan Z. prawidłowo wykonał odwodnienie swojej posesji. Należy jednak stwierdzić, że woda z głęboko zalegających nieprzepuszczalnych gruntów gliniastych i ilastych z wykonanych studzienek po normalnych deszczach będzie wolno wsiąkać. Same studnie chłonne na żadnej działce w tym terenie nie rozwiązują problemu. Podstawową przyczyną nadmiernego nawodnienia gruntu na działkach [...], [...], [...] jest naturalne uksztaltowanie terenu ( zaniżenie terenu w tym rejonie potwierdził pomiar geodezyjny z XI 2017 r.). Jak powyżej udokumentowano nie zauważa że prace wykonane na posesjach Państwa [...] i na dz. [...] (Gmina B.) doprowadziły do zmian stanu wody na gruncie. Takie stanowisko zajmuje również Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O.. Grunt dz. [...] nie jest zalewany wodą ul. [...] - nie ma takiej możliwości. Jak w powyżej udokumentowano zasadniczo nie nastąpiła zmiana stosunków wodnych na działkach [...], [...] i [...]. Zalecenia. Pomimo, że stan wody na gruncie nie uległ zmianie wnioskuje się wykonanie przez Gminę: a) Kanalizację opadową w ulicy [...] (trasą jak pokazano na załączonej mapie) do rowu przydrożnego przy ul. [...] z rur PVCL, w oparciu o projekt wykonany przez uprawniona osobę b) Wyprofilować i ponownie utwardzić ulicę [...], również przy jezdni wykonać krawężniki ( jeżeli możliwe po jednej stronie wykonać chodnik) c) Wyrównać i uzupełnić utwardzenie poboczy przy ul. [...]". W swoich wnioskach biegły wspiera się przede wszystkim wynikami kontroli przeprowadzonej przez PINB, w zbyt małym stopniu wykorzystuje swoją wiedzę fachową w celu weryfikacji hipotezy art. 29 Prawa wodnego i celu opinii w realiach kontrolowanej sprawy, a nadto nie wskazuje jakie konkretnie prace wykonane na posesjach Państwa [...] i na dz. [...] (Gmina B.) nie doprowadziły i dlaczego do zmian stanu wody na gruncie na nieruchomości przy ul. [...], [...] z perspektywy jego samodzielnej oceny stanu faktycznego w rzeczywistości i wartości Prawa wodnego. Nie wyjaśnia dlaczego grunt dz. [...] nie jest zalewany wodą ul. [...]. Nie prezentuje jakichkolwiek obliczeń stanu wody na ww. ulicach w przypadku kwalifikowanych opadów. Twierdzenia i wnioski biegłego są arbitralne, bez prezentacji fachowego, merytorycznego uzasadnienia. Brak jego samodzielnych, udokumentowanych w opinii fachowych ustaleń w przedmiocie ew. rowu i prac dotyczących urządzenia zjazdów i wpływu budowy poszczególnych zjazdów na stan wody na gruncie. Na początku postępowania Gmina nie kwestionowała istnienia tego rowu. Poza rozważaniami biegłego była kwestia, czy ten rów nie był w pewnych miejscach zachowany, czy nie istniał w rzeczywistości bez sformalizowania go w dokumentach. Sama ogólnikowa wypowiedź organ I instancji podnosząca, że na podstawie mapy archiwalnej otrzymanej z Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego w O. można stwierdzić, że wzdłuż ul. [...] nie istniał rów odwadniający, którego rekonstrukcji domagał się G. Z. jest w tym zakresie niewystarczająca m.in. z uwagi na brak odniesienia się do kwestii temporalnych. Brak jest rozważań, czy w przypadku kwalifikowanych deszczów na działkach wskazanych przez skarżącego jest odpowiednio wchłaniana woda w podłoże i znajdujące się tam zbiorniki i inne urządzenia. W opinii znajduje się jedynie kopia mapy zasadniczej prezentująca przedmiotowy dla sprawy teren. Brak jest oznakowanej mapy wysokościowej i wizualizacji przepływu wody na przedmiotowym dla sprawy terenie. Biegły wykorzystuje nieodpisane kserokopie map i także zdjęć, jak podaje z kontroli PINB, przy z czym faktu ich dołączenia do opinii nie wiąże z jakąś konkretną tezą dowodową. Opinia biegłego powinna w ocenie Sądu stanowić w pełni samodzielny merytorycznie dokument, w którym tezy i wnioski opisowe, jeżeli jest ich taki charakter, powinny być odpowiednio dokumentowane rysunkami planu, mapy, ew. fotografiami których proweniencja jest wyraźnie oznaczona w celu ustalenia ich mocy dowodowej. Wobec powyższych ustaleń Sąd podziela zarzut skargi podnoszący naruszenie art. 80 k.p.a., przez nierozpatrzenie całokształtu sprawy w kontekście zgromadzonego materiału dowodowego, oparcie rozstrzygnięcia na wybiórczych dowodach z pominięciem przeciwnych bez wskazania dlaczego w danej sprawie nie mogą mieć one zastosowania, przyjęcie za podstawę wydania decyzji opinii biegłego, nie opisuje pełni stanu związanego ze zmianą stosunków wodnych, pomija istotne dla sprawy obliczenia hydrologiczne, które powinny zostać przeprowadzone dla ustalenia faktycznego zakresu zalewania wodami opadowymi nieruchomości skarżącego; a także art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a., poprzez zaniechanie dokonania ustaleń faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. dotyczących ustalenia stanu faktycznego w zakresie jak to wskazał Sąd. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ powinien kierować powyższymi ocenami Sądu I instancji, ponadto powinien rozważyć, czy wobec poważnych braków opinii znajdującej się w aktach nie tyle zlecić jej uzupełnienie dotychczasowemu biegłemu, co zlecić ponownie jej wykonanie innemu biegłemu. Mając na uwadze powyższe, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. O kosztach postępowania, jak w pkt II sentencji wyroku, Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.