II SA/Kr 911/01

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Polskiego Komitetu Pomocy Społecznej, Stowarzyszenie Charytatywne, (...) Zarząd Wojewódzki i Polskiego Czerwonego Krzyża, Zarządu Okręgowego w K. na uchwałę Zarządu Miasta K. z dnia 19 lutego 2001 r., (...) w przedmiocie wyboru ofert i zawarcia umów na świadczenie usług opiekuńczych dla klientów wymagających opieki zamieszkałych na terenie Miasta K. w okresie od dnia 1 marca 2001 r. do dnia 31 grudnia 2001 r. - stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; (...). I. Gmina Miasta K. ogłosiła przetarg nieograniczony na świadczenie w roku 2001 usług opiekuńczych dla osób zamieszkałych na terenie miasta K. w miejscu ich zamieszkania. Celem zaopiniowania złożonych ofert Prezydent Miasta K. zarządzeniem (...) z dnia 15 lutego 2001 r. powołał zespół opiniujący w skład którego weszli imiennie wskazani radni, przedstawiciel Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej i pracownicy Urzędu /Magistratu/ Miasta K. W zarządzeniu znalazły się również słowa obserwatorzy - upoważnieni przedstawiciele oferentów co zostało przez strony zinterpretowane jako dopuszczenie owych przedstawicieli do obecności na posiedzeniu /posiedzeniach/ zespołu w charakterze obserwatorów czyli bez prawa udziału w głosowaniu. II. Wspomniany zespół przygotował tzw. listę rankingową ofert, jakie wpłynęły na przetarg. Na tej podstawie Zarząd Miasta K. podjął uchwałę z dnia 19 lutego 2001 r., (...) w przedmiocie wyboru ofert i zawarcia umów na świadczenie usług opiekuńczych dla klientów wymagających opieki zamieszkałych na terenie Miasta K. w okresie od dnia 1 marca 2001 r. do dnia 31 grudnia 2001 r. Uchwałą to dokonano wyboru ofert oraz wyrażono zgodę na zawarcie umów z tak wskazanymi oferentami na świadczenie usług opiekuńczych na łączną kwotę 5.800.000,00 złotych. W zaskarżonej uchwały podano, że jej podstawę prawną stanowią: - art. 7 ust. 1 pkt 6, art. 3 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /t.j. Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./ - art. 12a, art. 17, art. 18 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej /Dz.U. 1998 nr 64 poz. 414 ze zm./, - rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 30 czerwca 2000 r. w sprawie szczegółowych zasad i form współdziałania administracji publicznej z innymi podmiotami oraz wzorów ofert, umów i sprawozdań z realizacji zadań pomocy społecznej /Dz.U. 2000 nr 55 poz. 662/. III. Uchwała z dnia 19 lutego 2001 r. została zaskarżona przez dwóch oferentów, których oferty nie zostały wybrane. Skarżący domagają się stwierdzenia nieważności /w skardze użyto terminu uchylenia/ uchwały z dnia 19 lutego 2001 r., (...) w przedmiocie wyboru ofert (...) zarzucając Zarządowi Miasta K. naruszenie przepisów rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 30 czerwca 2000 r. w sprawie szczegółowych zasad i form współdziałania administracji publicznej z innymi podmiotami oraz wzorów ofert, umów i sprawozdań z realizacji zadań pomocy społecznej /Dz.U. 2000 nr 55 poz. 662/. Niezgodność z prawem polegać miała na tym, że przedstawicieli oferentów zredukowano do roli obserwatorów, a tym samym - pozbawiono ich czynnego udziału w rozpatrywaniu ofert. III. Odpowiadając na skargę pełnomocnik Gminy Miasta K. wniósł o jej oddalenie. Nie kwestionuje on twierdzenia skargi, iż przedstawiciele oferentów byli jedynie obserwatorami, ale odmiennie ocenia ten fakt tj. nie uważa tego za naruszenie powołanego rozporządzenia. Powołanie zespołu opiniującego było całkowicie fakultatywne czyli gmina mogła w ogóle zespołu nie powoływać bez narażenia się na zarzut naruszenia prawa. Tym samym powoływanie dopuszczenie przedstawicieli oferentów do roli obserwatorów było działaniem gminy, którego nie można kwalifikować jako naruszenie prawa. Gmina powołała się na art. 60 ustawy o samorządzie gminnym, nakładający na zarząd gminy odpowiedzialność z gospodarkę finansową gminy. Gdyby przedstawiciele oferentów uzyskali status pełnoprawnych członków zespołu opiniującego, wówczas zmajoryzowaliby zespół i faktycznie we własnym gronie przesądziliby o rozdziale środków finansowych przeznaczonych przez gminę na świadczenie usług opiekuńczych. Zdaniem Gminy dopiero wtedy możnaby mówić o naruszeniu art. 60 ustawy o samorządzie gminnym. Rozpoznając skargę Polskiego Komitetu Pomocy Społecznej oraz Polskiego Czerwonego Krzyża, Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: A. Skarga podlega rozpoznaniu na rozprawie. Warunkiem dopuszczalności skargi na uchwałę organu gminy jest wezwanie tego organu do usunięcia naruszenia prawa, stosownie do art. 101. ust. 1. ustawy o samorządzie gminnym Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Wezwanie takie zawarte jest w piśmie Skarżących doręczone do Urzędu Miasta K. w dniu 26 lutego 2001 r. Przepisy wyznaczają termin dla wniesienia skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W sprawie wezwania do usunięcia naruszenia stosuje się przepisy o terminach załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym. /art. 101. ust. 3. ustawy o samorządzie gminnym/. Przepisem, do którego odesłano jest aktualnie art. 35 par. 3. Kodeksu postępowania administracyjnego /Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania./. Równocześnie art. 35 ust. 1 ustawy o NSA wyznacza końcowy termin do wniesienia skargi tj. 30 dzień od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie albo - dnia w którym takie doręczenie powinno było nastąpić. W sprawie zaskarżenia do sądu administracyjnego uchwały organu gminy w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym stosuje się termin do wniesienia skargi określony w art. 35 ust. 1 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, którego bieg rozpoczyna się od dnia doręczenia skarżącemu odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, gdy odpowiedź została doręczona przed upływem dwumiesięcznego terminu przewidzianego dla rozpatrzenia wezwania. Jeżeli odpowiedzi nie doręczono, termin do wniesienia skargi biegnie od dnia upływu tego dwumiesięcznego terminu; jednakże gdy spóźniona odpowiedź na wezwanie została doręczona przed upływem terminu do wniesienia skargi, termin ten liczy się od dnia doręczenia odpowiedzi na wezwanie. /uchwała Składu Siedmiu Sędziów NSA z dnia 4 maja 1998 r.; FPS 1/98 - ONSA 1998 Nr 3 poz. 78/. W konsekwencji wniesienie skargi już 23 marca 2001 r., było przedwczesne. Jednak do dnia rozprawy Zarząd Miasta K. nie podjął uchwały, w której ustosunkowałby się do wezwania. Wezwanie okazało się więc bezskuteczne, a tym samym spełniona jest przesłanka dopuszczalności skargi. B. Istota sporu w niniejszej sprawie da się sprowadzić do odpowiedzi na pytanie czy umożliwienie przedstawicielom oferentów wyłącznie przysłuchiwania się obradom zespołu opiniodawczego bez zagwarantowania im prawa czynnego udziału w pracach i głosowaniu zespołu stanowiło naruszenie prawa skutkujące nieważnością zaskarżonej uchwały Zarządu Miasta K. z dnia 19 lutego 2001 r. Odpowiedzi można udzielić odwołując się nie tylko do przepisów cyt. rozporządzenia z 30 czerwca 2000 r., ale i do Konstytucji RP oraz ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej /Dz.U. 1898 nr 414 poz. 414 ze zm./. We wszystkich tych aktach normatywnych powtarza się ten sam element tj. obowiązek jednostki samorządu terytorialnego przestrzegania konstytucyjnej zasady subsydiarności /pomocniczości/. Preambuła do Konstytucji RP zalicza zasadę pomocniczości do fundamentalnych zasad ustroju Polski, opartego na zasadzie pomocniczości umacniającej uprawnienia obywateli i ich wspólnot. Zasada ta ma kształtować zarówno wzajemne relacje administracji rządowej i samorządu terytorialnego, jak i w równym stopniu - stosunki obywateli i ich organizacji z ich wspólnotami samorządowymi i organami wspólnot. Realizacją powyższego nakazu ustawy zasadniczej jest w szczególności art. 12a. ust. 1a ustawy o pomocy społecznej, zobowiązujący samorząd terytorialny do współdziałania z organizacjami społecznymi, stowarzyszeniami, osobami fizycznymi i prawnym na zasadach partnerstwa, pomocniczości, profesjonalizmu, równego dostępu, jawności, efektywności ekonomicznej i jakości w realizacji zadań z zakresu pomocy społecznej. Nie ulega wątpliwości, że Skarżący /Polski Komitet Pomocy Społecznej oraz Polski Czerwony Krzyż/ mieszczą się w powyższym szerokim katalogu współpracowników Gminy. Również par. 4 powołanego rozporządzenia /Podmiot zlecający zadanie może wykonywać wybrane zadania przy pomocy podmiotów, przez zlecanie im realizacji tych zadań, z uwzględnieniem zasad pomocniczości, efektywności i równego dostępu do środków publicznych./ wprost odwołuje się do konstytucyjnej zasady subsydiarności /pomocniczości/. W konsekwencji oceniając legalność trybu wyboru podmiotu zakontraktowanego przez Gminę do świadczenia usług nie izolować z całego porządku prawnego pojedynczy przepis mówiący o fakultatywności zespołu opiniującego; przeciwnie należy ów przepis interpretować w ten sposób, aby wnioski nie były sprzeczne z preambułą do Konstytucji RP oraz z ustawą o pomocy społecznej. Dlatego właśnie przydzielenie przedstawicielom zainteresowanych organizacji roli biernych obserwatorów nie było działaniem Gminy wykraczającym poza ustawowe obowiązki Gminy. W istocie regulacja, będąca podstawa prawną zaskarżonej uchwały, jest dokładnie odwrotna niż przedstawiana przez Gminę. Konstytucyjna zasada subsydiarności /pomocniczości/ organów gminy względem wspólnoty, pojedynczych obywateli i ich organizacji pozarządowych została dla obszaru pomocy społecznej skonkretyzowana przez art. 12 ustawy o pomocy społecznej i par. 4 rozporządzenia w sprawie szczegółowych zasad i form współdziałania administracji publicznej z innymi podmiotami Ustawowym obowiązkiem gminy jest poszukiwanie optymalnych metod współpracy z podmiotami zajmującymi się świadczeniem pomocy społecznej i wspólnego z nimi przygotowywania materiału dowodowego, koniecznego dla podjęcia decyzji przez zarząd gminy. Argumentacja zawarta w odpowiedzi Gminy Miasta K. na skargę wychodzi z przesłanek zupełnie przeciwnych w porównaniu z powyższymi przepisami obowiązującego prawa przedmiotowego. Gmina próbuje bronić stanowiska, które jest diametralnie przeciwne do utrwalonej linii orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd wielokrotnie akcentował, że uznania administracyjnego nigdy nie wolno utożsamiać arbitralnością w podejmowaniu rozstrzygnięć. Wprawdzie rozporządzenie określa powołanie zespołu opiniodawczego jako fakultatywne rozwiązanie, ale na tej podstawie nie można wyprowadzać wniosku, że każdy skład zespołu oraz wszelkie /dowolne/ zasady jego procedowania są już z definicji prawidłowe. Każda decyzja uznaniowa ma być optymalna czyli poprzedzona starannym zebraniem wszystkich informacji istotnych w sprawie, rozważeniem wszystkich dostępnych opcji rozstrzygnięcia, wysłuchaniem argumentacji przemawiającej za każdą opcją. Wybór podmiotów, którym gmina zleci świadczenie usług z zakresu opieki społecznej nie może być arbitralny, a nawet więcej - musi pozostawać w zgodzie z zasadą subsydiarności administracji publicznej. par. 11. rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 30 czerwca 2000 r. w sprawie szczegółowych zasad i form współdziałania administracji publicznej z innymi podmiotami (...) stwierdza co następuje: ust. 1. Podmiot zlecający zadanie może wyznaczyć działające w jego imieniu osoby upoważnione do przyjmowania składanych ofert oraz powołać zespół osób opiniujących złożone oferty w celu przedłożenia propozycji wyboru oferty /ofert/, na którą proponuje się udzielenie dotacji. ust. 2. W zespole osób opiniujących powinni uczestniczyć w szczególności: 1/ upoważnieni przedstawiciele podmiotu zlecającego zadanie, 2/ specjalista z zakresu pomocy społecznej, 3/ przedstawiciel reprezentujący podmiot, 4/ radny organu jednostki samorządu terytorialnego zlecającego zadanie, uczestniczący w pracach odpowiedniej komisji tego organu, 5/ przedstawiciel właściwej merytorycznie komórki bądź jednostki organizacyjnej podmiotu zlecającego zadanie. Skoro więc gmina w przygotowaniu swego rozstrzygnięcia ma poszukiwać optymalnych metod współdziałania z obywatelami i ich organizacjami to nie można twierdzić /jak to czyni Gmina Miasta K./, że każdy skład zespołu i dowolny tryb jego procedowania spełniają wymogi określone prawem. Gdyby zespołu takiego nie powołano, Sąd byłby uprawniony do zbadania, czy zaniechanie jego powołania nie stanowiło naruszenia obowiązku uwzględnienia zasad pomocniczości, efektywności i równego dostępu do środków publicznych. Nie ulega wątpliwości, że zacytowany przepis par. 11 rozporządzenia wprost nawiązuje do zasady pomocniczości i współdziałania gminy z organizacjami pozarządowymi, każąc przyznać tym ostatnim status pełnoprawnego członka zespołu opiniodawczego uprawnionego do czynnego udziału w pracach zespołu. Przepis nie czyni żadnej różnicy w pozycji upoważnionych przedstawicieli podmiotu zlecającego zadanie /pkt 1/ oraz przedstawicieli reprezentujących podmiot ubiegający się o otrzymanie zamówienia /pkt 3/. Zredukowanie przedstawicieli oferentów do roli obserwatorów stanowiło więc naruszenie art. 12a ustawy o pomocy społeczne, oraz par. 4 i par. 11 cytowanego rozporządzenia. Oczywiście bezprzedmiotowe jest usprawiedliwianie takiego naruszenia prawa odwołaniem do art. 60 ustawy o samorządzie gminnym, albowiem uchybienia dotyczyły zespołu opiniodawczego, a nie etapu decyzyjnego. Decyzja podjęta bowiem została przez Zarząd Miasta K. w zaskarżonej uchwale. C. Należy wyraźnie zaznaczyć, że Prezydent Miasta K. nie był upoważniony do wydania zarządzenia (...) z dnia 15 lutego 2001 r., powołującego zespół opiniujący. par. 11. ust. 1 cyt. rozporządzenia stanowi bowiem, że zespół taki powołuje podmiot zlecający czyli w tym przypadku Gmina Miasta K. Wprawdzie Prezydent Miasta K. kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentują ją na zewnątrz /art. 31. ustawy o samorządzie gminnym/, ale nie jest organem gminy, upoważnionym do powołania zespołu opiniującego w imieniu podmiotu zlecającego /par. 11 ust. 1 cyt. rozporządzenia/. Zaskarżona uchwała powołuje się na ranking ofert, zaś odpowiedź na skargę potwierdza zarzuty Skarżących, że przesłanką rozstrzygnięć zawartych w zaskarżonej uchwale były ustalenia zespołu opiniodawczego. Skoro jego powołania nie dokonał upoważniony organ gminy, zaś zespół działał z pogwałceniem prawa zainteresowanych podmiotów zewnętrznych, w tym - podmiotów, która złożyły ofertę, to konsekwencją jest wadliwość i nieważność zaskarżonej uchwały. Stosownie bowiem do art. 91 ust. 1 zd. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /t.j. Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./ taka uchwała jest nieważna. D. Dlatego na zasadzie art. 24 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 2 ustawy o NSA - Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza wyrokiem nieważność tej uchwały, jako podjętej z naruszeniem /1/ zasady subsydiarności /pomocniczości/ organów Gminy Miasta K. w stosunku do wspólnoty samorządowej i organizacji pozarządowych, co stanowi naruszenie: - preambuły Konstytucja RP, - art. 12a ust. 2 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej /Dz.U. 1998 nr 64 poz. 414 ze zm./, - par. 4 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 30 czerwca 2000 r. w sprawie szczegółowych zasad i form współdziałania administracji publicznej z innymi podmiotami oraz wzorów ofert, umów i sprawozdań z realizacji zadań pomocy społecznej /Dz.U. nr 55 poz. 662/. /2/ par. 11 ust. 1 rozporządzenia, albowiem Prezydent Miasta K. nie dysponuje kompetencją do powołania zespołu opiniodawczego, /3/ par. 11 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia, ponieważ podmioty, które złożyły oferty nie miały możliwości pełnoprawnego udziału w pracach zespołu opiniodawczego. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 24 ust. 1 i art. 53 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./.