II SA/Kr 914/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Joanna Tuszyńska, SWSA Piotr Fronc, SWSA Jacek Bursa (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2024 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi B. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 15 kwietnia 2024 roku, znak: SKO.Z/4100/40/2024 w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o braku sprzeciwu skargę oddala Prezydent Miasta Krakowa postanowieniem z dnia 20 lutego 2024 r. nr WS-08.6342.4.2024.EW orzekł o odmowie B. M.-N. wydania zaświadczenia o żądanej treści tzn. o wydanie zaświadczenia o braku sprzeciwu zgodnie z art. 122f § 1 k.p.a w związku ze złożeniem w dniu 11.01.2024 r. "ponownego zgłoszenia" do eksploatacji przydomowej oczyszczalni ścieków i upływem 30 dni terminu do zgłoszenia przez organ sprzeciwu w trybie art. 152 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 54 ze zm., dalej Poś) . W uzasadnieniu wskazano, iż postępowanie w sprawie wniosku prowadzone pod sygnaturą WS-08.6342.4.2024.EW nie zostało zakończone do dnia wydania postanowienia, nie minął także termin 30 dniowy wynikający z art. 152 ust. 4 Poś. Wnioskodawczyni złożyła zażalenie zarzucając, iż z racji że wezwanie do uzupełnienia braków formalnych w postępowaniu sprzeciwowym było nieprawidłowe nie powinno to prowadzić do skutku w postaci sprawy w toku i w efekcie prowadzić do przyjęcia milczącego załatwienia sprawy. Nadto braki zostały w terminie uzupełnione. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie postanowieniem z dnia 15 kwietnia 2024 r. nr SKO. Z/4100/40/2024, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa zw. z art. 144 i art. 219, 217, 218 kpa, utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu podkreślono, iż w świetle art. 217 § 1 kpa zaświadczenie definiuje się jako czynność, polegającą na urzędowym potwierdzeniu w formie pisemnej obiektywnie istniejącego (aktualnie lub w przeszłości) stanu rzeczy (faktycznego lub prawnego), dokonaną przez właściwy organ administracji publicznej. Zaświadczenie zarówno nie rozstrzyga o prawach lub obowiązkach jednostki, jak i nie może tworzyć nowej sytuacji prawnej. Jest ono tylko przejawem wiedzy, nie zaś woli organu administracji publicznej. Postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń jest postępowaniem uproszczonym i w znacznym stopniu odformalizowanym. Przepis art. 218 § 2 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Do postępowania w przedmiocie wydania zaświadczenia nie znajdują zastosowania te same reguły, co do postępowań jurysdykcyjnych w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej, a w szczególności przepisy regulujące postępowanie dowodowe związane z dokonywaniem przez organ ustaleń faktycznych. W postępowaniu wyjaśniającym jedynie odpowiednio sięga się do reguł ogólnych i w zakresie niezbędnym do wydania zaświadczenia. Zaświadczeniem organ potwierdza jedynie istnienie określonego stanu na podstawie posiadanych już danych, a postępowanie wyjaśniające, o jakim mowa w art. 218 § 2 k.p.a., spełnia tylko pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia" (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 3 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Wr 551/10.) W myśl art. 218 § 1 kpa organ jest obowiązany uczynić zadość wnioskowi, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Natomiast stosownie do art. 218 § 1 kpa, w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej, po ustaleniu, że dana osoba ma interes prawny w żądaniu zaświadczenia, obowiązany jest to zaświadczenie wydać jednak jedynie wtedy, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Jak stanowi art. 218 § 2 kpa przed wydaniem zaświadczenia organ może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Natomiast organ może odmówić wydania zaświadczenia wówczas, gdy osoba ubiegająca się o zaświadczenie nie wykaże interesu prawnego albo gdy jej żądanie nie znajduje oparcia w dokumentach, o których mowa w art. 218 § 1 kpa (por. wyrok NSA z dnia 8 grudnia 1999 r., sygn. akt I SA 1499/99). Zaświadczenie o żądanej treści nie może zatem być wydane jeśli z dokumentów znajdujących się w posiadaniu wynika odmienne ustalenia niż wskazane we wniosku o wydanie zaświadczenia o żądanej treści. Wbrew twierdzeniom wnioskodawczyni nie upłynął 30 dniowy termin organu do wniesiona sprzeciwu wobec wniosku strony o zgłoszenie eksplantacji przydomowej oczyszczalni ścieków. Z akt sprawy wynika , ze w dniu 5 lutego 2024 r. organ wezwał o uzupełnienie wniosku , a wezwanie zostało odebrane przez stronę w dniu 26 lutego 2024 r. Wezwanie to było oparte o przepis art. 50 kpa, w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego organ ma prawo i obowiązek wzywać o dokumenty i wyjaśnienia niezbędne do rozstrzygnięcia sprawy Z akt spawy wynika również, iż w dniu 4 marca 2024 r. organ decyzją nr WS-08.6342.4.2024.EW wniósł sprzeciw w sprawie zgłoszenia przydomowej oczyszczalni ścieków zlokalizowanej na działce nr [...] obr [...] przy ul. [...] w K., tym samym nie można uznać ze było i jest możliwe wydanie zaświadczenia o żądanej przez stronę treści. Natomiast zarzuty względem wskazanej decyzji będą rozpatrywane w trybie złożonego odwołania od wskazanej decyzji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższe postanowieni złożył wnioskodawca, zarzucając naruszenie art. 138 § 1 w zw. z art. 144, a także art. 219, art. 217 i art. 218 kpa, oraz art. 152 ust. 2 i 4 Poś). Podkreślono, iż 11 stycznia 2024r. dokonano zgłoszenia, a po upływie 30 dniowego terminu na wniesienie sprzeciwu (art. 152 ust. 4 Poś) wystąpiono z wnioskiem o wydanie zaświadczenia o braku sprzeciwu. W piśmie organu z 5 lutego 2024 r. wezwano do uszczegółowienia informacji, czy stopień ograniczenia emisji jest zgodny z obowiązującymi przepisami np. poprzez przedłożenie dokumentu potwierdzającego stopień redukcji zanieczyszczeń. Ponadto powołano się na okoliczność, że w zgłoszeniu brak jest stosownego dokumentu potwierdzającego zdolność zgłaszanej oczyszczalni do osiągnięcia wymagań w zakresie BZT5, wskazanych w § 11 pkt. B rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 12 lipca 2019 r. w sprawie substancji szkodliwych dla środowiska wodnego oraz warunków jakie należy spełnić przy wprowadzaniu do wód lub do ziemi ścieków. Organ skierował to wezwanie do uzupełnienia wniosku, które doręczono 26 lutego 2024 r. - już po upływie 30 dniowego ustawowego terminu na zgłoszenie sprzeciwu wobec zgłoszenia przydomowej oczyszczalni ścieków. Skarżąca podkreśliła także, że: 1) dokonując ponownego zgłoszenia legalnie wybudowanej przydomowej oczyszczalni ścieków zastosowała się do wszystkich żądań Urzędu, jakie ten sformułował kierując wezwanie z 6 grudnia 2023 r. (doręczone mi 2 stycznia 2024 r.), opartych na wskazanej przez niego podstawie prawnej dla tego typu zgłoszeń, tj. na art. 152 Poś oraz na jego własnej procedurze wewnętrznej - nr WS-62; 2) działając w zaufaniu do organu państwa, jakim jest organ administracji samorządowej - Prezydent Miasta Krakowa nie mogę ponosić negatywnych konsekwencji tego, że wspomniany podmiot, kierując do mnie jako obywatela swoje urzędowe wezwanie nie jest w stanie precyzyjnie określić, czego się domaga. Inny organ państwa (tym razem administracji rządowej - Samorządowe Kolegium Odwoławcze) nie dostrzega zaś w tym zachowaniu naruszenia prawa; 3) organ nie miał prawa kierować dodatkowych żądań wpływających na termin milczącego załatwienia sprawy poprzez brak sprzeciwu wobec dokonanego zgłoszenia; 4) Urząd jest fachowym, merytorycznym wsparciem dla Prezydenta Miasta Krakowa w sprawach ochrony środowiska. Obywatel ma prawo oczekiwać, że stosując się do jego wezwania opartego na art. 152 Poś oraz na jego własnej procedurze wewnętrznej - nr WS-62 uzyska efekt w postaci milczącego załatwienia sprawy, potwierdzonego stosownym zaświadczeniem. Skutku tego nie może niweczyć uzupełnianie wcześniejszego wezwania - domaganie się w piśmie z 5 lutego 2024 r. dodatkowych dokumentów, których nie żądano w wezwaniu z 6 grudnia 2023r., w dodatku nie wskazanych jasno w powoływanej ustawie. Jeżeli Urząd uznawał te dokumenty za konieczne i istniała podstawa prawna do ich żądania, powinien był od początku do tego wezwać, wskazując ku temu podstawę normatywną. 5) odmienne zapatrywanie od przedstawionego w poprzednim punkcie (takie, jakie stało się udziałem Prezydenta Miasta Krakowa i Samorządowego Kolegium Odwoławczego) oznaczałoby, że instytucja milczącego załatwienia sprawy jest fikcją. Po upływie stosownego terminu ustawowego Strona nie uzyskuje bowiem efektu w postaci rozstrzygnięcia jej sprawy (a administracja nie ma motywacji do terminowego działania), bo organ stosuje wybieg w postaci domagania się dodatkowych dokumentów (do czego nie ma podstawy normatywnej). Takie zachowanie jest nadużyciem prawa, które nie powinno być akceptowane; 6) Urząd w kolejnym piśmie, bez podstawy normatywnej (bo jej nie wskazał) nie miał prawa domagać się dodatkowych dokumentów, doszło do milczącego załatwienia sprawy 7) przedstawione powyżej okoliczności powołałam w moim zażaleniu na postanowienie nieostateczne, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze się do nich w ogóle nie odniosło. Tym samym uzasadnienie jego postanowienia jest wadliwe. Skoro zaś uzasadnienie jest immanentną częścią postanowienia, niezgodne z prawem jest też samo postanowienie; 8) Organ odwoławczy uzasadniając swoje rozstrzygnięcie powołał się na okoliczność, która sytuuje się poza granicą niniejszej sprawy administracyjnej -fakt późniejszego zgłoszenia sprzeciwu, już po upływie terminu milczącego załatwienia sprawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu postanowień z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisami proceduralnymi. Niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt. 3 p.p.s.a., który stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Zgodnie z art. 120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności wskazać należy, że jak trafnie podał organ, postępowanie o wydanie zaświadczenia w świetle art. 217 § 1 kpa, definiuje się jako czynność, polegającą na urzędowym potwierdzeniu w formie pisemnej obiektywnie istniejącego (aktualnie lub w przeszłości) stanu rzeczy (faktycznego lub prawnego), dokonaną przez właściwy organ administracji publicznej. Zaświadczenie zarówno nie rozstrzyga o prawach lub obowiązkach jednostki, jak i nie może tworzyć nowej sytuacji prawnej. Jest ono tylko przejawem wiedzy, nie zaś woli organu administracji publicznej. Postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń jest postępowaniem uproszczonym i w znacznym stopniu odformalizowanym. Przepis art. 218 § 2 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Do postępowania w przedmiocie wydania zaświadczenia nie znajdują zastosowania te same reguły, co do postępowań jurysdykcyjnych w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej, a w szczególności przepisy regulujące postępowanie dowodowe związane z dokonywaniem przez organ ustaleń faktycznych. W postępowaniu wyjaśniającym jedynie odpowiednio sięga się do reguł ogólnych i w zakresie niezbędnym do wydania zaświadczenia. Zaświadczeniem organ potwierdza jedynie istnienie określonego stanu na podstawie posiadanych już danych, a postępowanie wyjaśniające, o jakim mowa w art. 218 § 2 k.p.a., spełnia tylko pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia" (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 3 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Wr 551/10.) W myśl art. 218 § 1 kpa organ jest obowiązany uczynić zadość wnioskowi, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Natomiast stosownie do art. 218 § 1 kpa, w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej, po ustaleniu, że dana osoba ma interes prawny w żądaniu zaświadczenia, obowiązany jest to zaświadczenie wydać jednak jedynie wtedy, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Jak stanowi art. 218 § 2 kpa przed wydaniem zaświadczenia organ może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Natomiast organ może odmówić wydania zaświadczenia wówczas, gdy osoba ubiegająca się o zaświadczenie nie wykaże interesu prawnego albo gdy jej żądanie nie znajduje oparcia w dokumentach, o których mowa w art. 218 § 1 kpa (por. wyrok NSA z dnia 8 grudnia 1999 r., sygn. akt I SA 1499/99). Zaświadczenie o żądanej treści nie może zatem być wydane jeśli z dokumentów znajdujących się w posiadaniu organu wynikają odmienne okoliczności niż wskazane we wniosku o wydanie zaświadczenia o żądanej treści. Przechodząc do niniejszej sprawy, podkreślenia wymaga, że wbrew treści wniosku z daty 8 stycznia 2024 roku, nie jest to ponowne zgłoszenie instalacji przydomowej oczyszczalni ścieków. Być może – jak to wskazał organ i Sąd rozstrzygając sprawę o sygnaturze II SA/Kr 1109/24 – skarżąca myli zgłoszenie dokonane na płaszczyźnie prawa budowlanego, uprawniające jedynie do wybudowania oczyszczalni, ze zgłoszeniem instalacji do użytkowania na podstawie art. 152 ust. 1 ustawy o ochronie środowiska. Niemniej jednak z akt administracyjnych nie wynika aby przed dniem 8 stycznia 2024 roku skarżąca dokonywała zgłoszenia do użytkowania przedmiotowej oczyszczalni ścieków na podstawie przepisów środowiskowych. Sama skarżąca nie potrafi też takiego faktu wykazać. Powyższe prowadzi do wniosku, że zgłoszenie instalacji do użytkowania z daty 8 stycznia 2024 roku jest pierwszym tego rodzaju zgłoszeniem. Następnie należy wskazać, że przed upływem 30 dni od dnia dokonania tego zgłoszenia, pismem z dnia 5 lutego 2024 roku organ wezwał skarżącą do uzupełnienia braków w/w zgłoszenia. Z tych przyczyn wniosek skarżącej z daty 14 lutego 2024 roku, nadany w Urzędzie Pocztowym w dniu 16 lutego 2024 roku o wydanie zaświadczenia o braku sprzeciwu nie mógł być przez organ uwzględniony, albowiem zarówno bezpośrednio po 30 dniu od dokonania zgłoszenia, jak i w dniu złożenia wniosku o wydanie zaświadczenia, postępowanie w przedmiocie dokonania zgłoszenia instalacji do użytkowania było w toku. Natomiast zarzuty skarżącej, że wezwanie o uzupełnienie braków zgłoszenia było nieuzasadnione, w postępowaniu o wydanie zaświadczenia o braku sprzeciwu są bezprzedmiotowe. Są to bowiem zarzuty merytoryczne, które mogą – i w szeroko rozumianych okolicznościach faktycznych sprawy – były rozważane w postępowaniu, w którym skarżąca zakwestionowała wniesiony przez organ sprzeciw. Natomiast jak już powyżej wskazano, w postępowaniu o wydanie zaświadczenia, istotny jest obiektywny stan faktyczny. Skoro w chwili wniesienia wniosku, postępowanie w przedmiocie zgłoszenia instalacji do eksploatacji było w toku, to nie było podstaw do wydania zaświadczenia o braku sprzeciwu. Nie są również zasadne zarzuty kierowane odnośnie postanowienia organu II instancji, który m.in. odwołał się do faktu, że w dniu 4 marca 2024 r. organ decyzją nr WS-08.6342.4.2024.EW wniósł sprzeciw w sprawie zgłoszenia przydomowej oczyszczalni ścieków zlokalizowanej na działce nr [...] obr [...] przy ul. [...] w K.. Organ II instancji jest bowiem organem merytorycznym i skoro w chwili rozpoznawania zażalenia skarżącej, w obrocie prawnym funkcjonowała już decyzja o wniesieniu sprzeciwu, to rozstrzygnięcie SKO o utrzymaniu postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia musiało ten fakt uwzględnić. Jak już bowiem wskazano, w postępowaniu o wydanie zaświadczenia, zadaniem organu nie było ocenianie zgodności z prawem decyzji o sprzeciwie, a jedynie uwzględnienie faktu, że taka decyzja została wydana. Skoro organ wydał decyzję o sprzeciwie w sprawie zgłoszenia przydomowej oczyszczalni ścieków zlokalizowanej na działce skarżącej i decyzja taka pozostawała w obrocie prawnym w chwili rozpoznawania zażalenia, to fakt jej pozostawania w obrocie prawnym – abstrahując od kwestii zgodności z prawem tej decyzji – uzasadniał odmowę wydania zaświadczenia o brak wniesienia sprzeciwu. Inaczej ujmując, odmienne rozstrzygnięcie skutkowałoby tym, że w postępowaniu o wydanie zaświadczenia organ orzekłby niezgodnie z obiektywnie istniejącymi faktami. Mając zatem na uwadze powyższe orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.