II SA/Wr 551/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kremis Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski (spr.) Sędzia WSA Anna Siedlecka Protokolant Patrycja Kikosicka-Jędrzejczak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi Gminy K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o niezaleganiu z opłatami za korzystanie ze środowiska. I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. na rzecz strony skarżącej łączną kwotę 392,80 zł (trzysta dziewięćdziesiąt dwa złote 80/100) stanowiącą wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości 240,00 zł (dwieście czterdzieści złotych) wraz z podatkiem VAT w kwocie 52,80 zł (pięćdziesiąt dwa złote 80/100) oraz wpis od skargi w kwocie 100 zł (sto złotych) tytułem kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z dnia [...]r. Nr [...] Marszałek Województwa D. w oparciu o przepis art. 219 kpa odmówił Gminie K. wydania zaświadczenia o niezaleganiu z opłatami za korzystanie ze środowiska. W uzasadnieniu tego postanowienia organ wskazał, że Wójt Gminy K. wnioskiem z dnia 1 lipca 2010r. zwrócił się do Marszałka Województwa D. o wydanie zaświadczenia o niezaleganiu z opłatami za korzystanie ze środowiska. Podyktowane to było tym, że Gmina K. wcześniej wystąpiła do Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej we W. o udzielenie pożyczki i dotacji na realizację zadania pn.: "Budowa kanalizacji sanitarnej oraz rozbudowa oczyszczalni ścieków dla południowej części Gminy K. – cześć I". Powołując się na przepis art. 286 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008r. Nr 25, poz. 150 z późn. zm.) organ podniósł, że podmiot korzystający ze środowiska przedkłada marszałkowi województwa wykazy zawierające informację i dane o zakresie korzystania ze środowiska wykorzystywane do ustalenia wysokości tych opłat. Przedmiotowe wykazy dot. opłat za składowanie odpadów przedłożone organowi przez Gminę K. nie uwzględniały opłat podwyższonych za brak decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska odpadów, które winny być naliczone zgodnie z art. 293 ust 1 ustawy Prawo ochrony środowiska. Zatem, Marszałek Województwa D. - zgodnie z art. 288 ust. 1 Prawo ochrony środowiska wymierzył Gminie K. należne opłaty w drodze decyzji: - z dnia [...] r. - znak: [...] za I kwartał 2005 r. - z dnia [...] r. - znak: [...] za II kwartał 2005 r. - z dnia [...] r. - znak: [...] za II półrocze 2005 r. - z dnia [...] r. - znak: [...] za I półrocze 2006 r., które mają charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny. Zatem, potwierdzają dany stan prawny zaistniały w przeszłości. Takie decyzje nie tworzą nowego porządku prawnego ani nowych obowiązków i uprawnień dla stron stosunku prawnego. Termin płatności opłat za poszczególne okresy objęte ww. decyzjami upływał w dniu wyznaczonym przez ustawę tj. w terminie miesiąca od zakończenia okresu rozliczeniowego. Zaległości powstawały odpowiednio: 1 maja 2005 r., 1 sierpnia 2005 r., 1 lutego 2006 r. oraz 1 sierpnia 2006 r. W związku z tym, podstawą niniejszej odmowy są nieuregulowane należności przez Gminę K. wymierzone we wskazanych wyżej decyzjach, gdyż zgodnie z zapisami art. 51 § 1 Ordynacji podatkowej podatek (tu opłata za korzystanie ze środowiska) nieuiszczony w terminie jest zaległością podatkową. Na powyższe postanowienie Gmina K. wniosła zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. zarzucając, że wskazane przez organ I instancji decyzje są nieostateczne, albowiem są zaskarżone do Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W.. Wobec tego obowiązek poniesienia opłat jeszcze nie istnieje, dopóki sprawa ta nie zostanie ostatecznie rozstrzygnięta. Postanowieniem z dnia [...]r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. w oparciu o przepisy art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 kpa utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego organ pierwszej instancji prawidłowo orzekł o odmowie wydania zaświadczenia o żądanej treści, a zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. W dniach 1 i 14 czerwca 2010 r. Marszałek Województwa D. wydał cztery decyzje określające Gminie K. wysokość opłat za korzystanie ze środowiska. Z decyzji tych wynikało, że Strona nieprawidłowo rozliczyła się z opłat za składowanie odpadów w okresach objętych decyzjami i ujawniony został obowiązek zapłaty kwoty opłat wyższych niż jednostka deklarowała. Kwot tych, jak to wynika z treści akt, Gmina nie uiściła. Wniosła natomiast odwołanie, od tych decyzji. Wniesienie odwołania nie spowodowało wytworzenia takiego stanu prawnego, w którym Gmina K. nie posiada zaległości z tytułu opłat za korzystanie ze środowiska, albowiem w obrocie prawnym funkcjonują dalej, choć zakwestionowane, pierwszoinstancyjne decyzje określające wysokość spornej opłaty. Powstawanie obowiązku uiszczania opłaty za korzystanie ze środowiska oparte jest o tzw. mechanizm samoobliczania podatku, określony w przepisie art. 21 § 1 pkt 1 o.p. Wynika to jednoznacznie z przepisu art. 286 ust. 1 p.o.ś., który stanowi, że podmiot korzystający ze środowiska w terminie wniesienia opłaty przedkłada Marszałkowi Województwa wykaz zawierający informacje i dane, o których mowa w art. 287, wykorzystane do ustalenia wysokości opłat. Z kolei z przepisu art. 288 ust. 1 pkt 2 p.o.ś., w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 18 maja 2005 r. o zmianie ustawy Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 113, poz. 954), obowiązującym od dnia 28 lipca 2005 r. wynika, że jeżeli podmiot zamieścił w wykazie, zawierającym informacje i dane o zakresie korzystania ze środowiska oraz o wysokości należnych opłat, informacje lub dane nasuwające zastrzeżenia - marszałek województwa wymierza, w drodze decyzji, na podstawie własnych ustaleń lub wyników kontroli wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska, opłatę w wysokości stanowiącej różnicę pomiędzy opłatą należną a wynikającą z wykazu. Przepis art. 288 p.o.ś., w brzmieniu obowiązującym przed dniem 28 lipca 2005 r. upoważniał marszałka województwa do określenia całej kwoty opłaty, czyli kwoty zadeklarowanej, powiększonej o kwotę ustaloną w postępowaniu. Ustalenie, że zobowiązanie powstaje z mocy prawa, a decyzje marszałka województwa mają charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny - wbrew twierdzeniu Strony zamieszczonemu w zażaleniu - ma decydujące znaczenie w sprawie. Termin płatności opłat za poszczególne okresy objęte decyzjami upływał w dniu wyznaczonym przez ustawę, tj. w terminie miesiąca od zakończenia okresu rozliczeniowego. Zaległości powstawały odpowiednio: 1 maja 2005 r., 1 sierpnia 2005 r., 1 lutego 2006 r. i 1 sierpnia 2006 r. Zgodnie z przepisem art. 51 § 1 o.p. podatek nieuiszczony w terminie jest zaległością podatkową. Fakt, że w wyniku wniesieniu odwołania od decyzji określającej wysokość zobowiązania podatkowego jest ona decyzją nieostateczną, ma znaczenie wyłącznie dla wykonalności tej decyzji, a ściśle skutkuje jedynie odłożeniem wykonalności w czasie, do czasu załatwienia odwołania. Obowiązek uiszczenia opłaty nadal zaś istnieje. Podobnie orzekł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 października 2001 r. (I SA/Lu 1066/2000; publ. LEX 53840), w którym stwierdził, że: "Wstrzymanie wykonania decyzji nie uchylało obowiązku uiszczenia zaległości podatkowej i odsetek, a jedynie wstrzymywało wymagalność płatności do dnia ustania wstrzymania wykonalności decyzji. Wpłaty dokonywane pomimo wstrzymania wykonania decyzji na poczet zaległości podatkowych nie były nadpłatami, gdyż i w tym okresie zaległości podatkowe istniały, choć nie były wymagalne". O braku wymagalności można mówić dopiero w sytuacji wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego, co w sprawie w dniu wydania postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia nie nastąpiło. Dopiero wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji (bądź zapłata zaległości) będzie uprawniać do ponownego wystąpienia z wnioskiem o wydanie zaświadczenia, jako że wydanie postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia nie powoduje stanu res iudicata (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2000r., I SA/Wr 2709/98; publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podobnie orzekł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 października 2001 r. (I SA/Lu 1066/2000; publ. LEX 53840), w którym stwierdził, że: "Wstrzymanie wykonania decyzji nie uchylało obowiązku uiszczenia zaległości podatkowej i odsetek, a jedynie wstrzymywało wymagalność płatności do dnia ustania wstrzymania wykonalności decyzji. Wpłaty dokonywane pomimo wstrzymania wykonania decyzji na poczet zaległości podatkowych nie były nadpłatami, gdyż i w tym okresie zaległości podatkowe istniały, choć nie były wymagalne". Na powyższe postanowienie Gmina K. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, zarzucając organom naruszenie art. 217 kpa poprzez uznanie, że w sprawie brak jest podstaw do wydania zaświadczenia o żądanej treści, art. 130 § 2 kpa poprzez jego niewłaściwą wykładnię oraz art. 51 § 1 Ordynacji podatkowej poprzez uznanie, że Gmina K. posiada zaległości w opłatach za korzystanie ze środowiska. W uzasadnieniu strona podniosła, że decyzje Marszałka Województwa D. określające zobowiązania skarżącej z dnia 1 i 14 czerwca nie są ostateczne, albowiem toczy się w tych sprawach postępowanie odwoławcze. Z uwagi na powyższe, zdaniem skarżącej Gminy, w aktualnym stanie faktycznym i prawnym nie istnieją podstawy do odmowy wydania zaświadczeń o niezaleganiu przez Gminę K. z opłatami za korzystanie ze środowiska, albowiem decyzje Marszałka Województwa D., który stwierdzały zaległość, zostały zgodnie z art. 127 k.p.a. zaskarżone przez Gminę K.. Nie ma zatem żadnych podstaw do przyjęcia, iż Gmina K. zalega z opłatami za korzystanie ze środowiska dopóki przedmiotowe decyzje nie staną się ostateczne. Marszałek Województwa D. mógł zatem i powinien wystawić zaświadczenie o niezaleganiu przez Gminę z opłatami za korzystanie ze środowiska z zastrzeżeniem, że zostały wydane decyzje, o których mowa powyżej niemające jeszcze charakteru ostatecznego. Skarżąca podnosi, iż na gruncie art. 130 § 2 k.p.a. wniesienie odwołania wstrzymuje wykonanie decyzji, zatem brak jest uzasadnienia prawnego dla postanowienia Marszałka Województwa D. w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o niezaleganiu przez skarżącą Gminę z opłatami za korzystanie ze środowiska, i jednoczesnym stwierdzeniu, że "podstawą niniejszej odmowy są nieuregulowane należności przez Gminę K. (...)". Znaczenia nie mają również twierdzenia Marszałka Województwa D., że decyzje w przedmiocie opłat podwyższonych za korzystanie ze środowiska mają charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny, ponieważ sprawa nadal jest w toku postępowania odwoławczego. W uzasadnieniu swojego postanowienia Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że wniesienie odwołania nie spowodowało wytworzenia takiego stanu prawnego, w którym Gmina K. nie posiada zaległości z tytułu opłat za korzystanie ze środowiska, albowiem w obrocie prawnym istnieją nadal choć zakwestionowane pierwszoinstancyjne decyzje określające wysokość spornej opłaty. SKO podniosło, że termin płatności opłat za poszczególne okresy objęte decyzjami wydanymi przez Marszałka Województwa D. upływał w dniu wyznaczonym przez ustawę, natomiast zgodnie z art. 51 § 1 Ordynacji podatkowej, który stosuje się także odpowiednio do opłat za korzystanie ze środowiska, podatek nieuiszczony w terminie jest zaległością podatkową. Skarżący wskazuje, że uznanie przez organ, że Gmina posiada zaległości w opłatach za korzystanie ze środowiska w sytuacji, gdy nie zostało to stwierdzone ostateczną decyzją jest rażącym naruszeniem prawa. Z postanowienia SKO a także organu I instancji wynika, że z góry założyły one powstanie oraz istnienie zaległości, co w demokratycznym państwie prawnym jest niedopuszczalne. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 184 Konstytucji RP z 1997 r. i art. 1 § 1 ustawy z dnia z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Sądy administracyjne sprawują kontrolę aktów i czynności z zakresu administracji publicznej pod względem zgodności z obowiązującym w dacie ich wydania prawem. Sąd administracyjny nie rozważa kwestii, czy akt organu administracji publicznej jest słuszny, lecz czy mieści się w granicach obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Zgodnie z art. 7 Konstytucji RP i art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, co oznacza nakaz działania na podstawie przepisów prawa w dacie rozstrzygania sprawy indywidualnej. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego min. postanowienia wydanego w postępowaniu administracyjnym (art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., zwanej dalej p.p.s.a.), jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W pierwszej kolejności podkreślić należy, że postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń nie jest postępowaniem administracyjnym jakiego dotyczy art. 1 pkt 1 kpa (tzw. postępowanie jurysdykcyjne, orzecznicze), a jedynie ma charakter administracyjny z uwagi na organy je stosujące i na jedną z prawnych form działania administracji, do których się ono odnosi. Przepisy Działu VII kpa pt. "Wydawanie zaświadczeń" stanowią rodzaj uproszczonego postępowania administracyjnego, w którym nie prowadzi się postępowania dowodowego w trybie przepisów Działu II. (rozdział 4) k.p.a., albowiem w postępowaniu tym właściwy organ administracji publicznej o niczym nie rozstrzyga. Choć brak jest w Dziale II Kodeksu wyraźnego przepisu odsyłającego do odpowiedniego stosowania przepisów k.p.a., to stosując zasady wykładni systemowej należy przyjąć, że niektóre przepisy ogólnego postępowania administracyjnego będą miały odpowiednie zastosowanie w postępowaniu zaświadczeniowym, w szczególności: niektóre zasady ogólne k.p.a. (np. zasada prawdy obiektywnej, zasada pisemności, zasada udzielania informacji), przepisy dotyczące wymogów formalnych wniosku (art. 63), przepisy dotyczące postanowień (art. 123-126), przepisy dotyczące zażaleń (art. 141-144). Zgodnie z art. 217 § 2 k.p.a. zaświadczenie wydaje się, jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa, 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Zgodnie z przepisem art. 218 § 1 k.p.a. w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 k.p.a., organ administracji obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów lub stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Z kolei w myśl przyjętego za podstawę prawną orzeczeń wydanych w sprawie w postępowaniu instancyjnym przepisu art. 219 kpa "odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie". Zarówno w literaturze przedmiotu jak i w sprawowanym w odniesieniu do przywołanego wyżej przepisu orzecznictwie sądów administracyjnych stwierdza się, że odmowa wydania zaświadczenia może nastąpić wówczas, gdy osoba ubiegająca się nie wykaże interesu prawnego, gdy jej żądanie nie znajduje uzasadnienia czy potwierdzenia w dokumentach, posiadanych przez organ oraz w przypadku niewłaściwości organu, do którego skierowano żądanie, (np. J. Lang, Zaświadczenia w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego, OMT 1998, Nr 2; B. Adamiak, J. Borkowski, k.p.a. Komentarz, Warszawa 2006; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 1999 r., sygn. akt I SA 1499/99, Lex nr 48671, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 5 marca 2008r. sygn. II SA/Wr 647/07, Lex nr 505323). Tymczasem w przedmiotowej sprawie organy naruszyły przepisy art. 217 § 1 i art. 219 kpa. Z przepisów art. 217 § 1 i art. 219 kpa wynika, że w postępowaniu w sprawie wydawania zaświadczeń treść żądania osoby ubiegającej się o zaświadczenie zakreśla ramy tego postępowania i organ administracji publicznej jest związany zakresem tego żądania w związku z czym nie jest władny zmieniać tego żądania w treści wydanego zaświadczenia potwierdzając inne fakty lub stan prawny aniżeli wymienione w żądaniu albo dowolnie modyfikować to żądanie w postanowieniu o odmowie wydania zaświadczenia. Zaświadczenie bowiem jest aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego ani charakteru interpretacyjnego (np. wykładni przepisów prawa). Zaświadczenie nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Zaświadczeniem organ potwierdza jedynie istnienie określonego stanu w oparciu o posiadane już dane, a postępowanie wyjaśniające, o jakim mowa w art. 218 § 2 kpa, spełnia jedynie rolę pomocniczą przy ustalaniu treści zaświadczenia. Odnosi się ono do zbadania okoliczności wynikających z istniejących ewidencji, rejestrów i innych danych, bądź też wyjaśnienia czy dane te odnoszą się do wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się zainteresowany, a także ustalenia ewentualnych ich dysponentów (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 4 lutego 2010r. sygn. II SA/Bd 1112/09 Lex nr 559700). W przepisie art. 217 § 1 kpa stanowi się, że organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie (podkr. Sądu) natomiast w art. 219 mowa jest o zaświadczeniu o treści żądanej (podkr. Sądu) przez osobę ubiegającą się o nie. W przedmiotowej sprawie strona skarżąca we wniosku z dnia 1 lipca 2010r. żądała wydania zaświadczenia "o wywiązywaniu się Gminy K. z obowiązku uiszczenia opłat za gospodarcze korzystanie ze środowiska dla realizacji zadania "Budowa kanalizacji sanitarnej oraz rozbudowa oczyszczalni ścieków dla południowej części Gminy K. – cześć I", natomiast w postanowieniu Marszałka Województwa D. z dnia [...]r. w oparciu o przepis art. 219 kpa odmówiono Gminie K. wydania zaświadczenia, "o niezaleganiu z opłatami za korzystanie ze środowiska". Z powyższego ewidentnie wynika, że organ zmienił treść żądania strony, a zatem także zakres postępowania w przedmiocie wydania zaświadczenia, rozstrzygając poza zakresem (ramami) sprawy, do czego, jak wykazano wcześniej, nie był uprawniony. Z załączonych przez stronę skarżącą przy piśmie z dnia 1 października 2010r. (k. 11-15 akt) zaświadczeń wynika, że strona skarżąca otrzymywała je zgodnie z żądaniem i potwierdzano w nich, że aktualnie przedkłada stosowne wykazy o zakresie korzystania ze środowiska oraz o wysokości należnych opłat i je wnosi. Rzeczą organu było i tym razem te okoliczności sprawdzić w oparciu o posiadane wykazy, zestawienia i inne dane, a następnie rozstrzygnąć czy żądane zaświadczenie można wydać, z zaznaczeniem o toczącym się postępowaniu odwoławczym względem wspomnianych wcześniej decyzji z 1 i 14 czerwca 2010r., które dotyczyły lat 2005-2006, czy też wydać postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia żądanej treści (podkr. Sądu). Z tych też względów Sąd uznał, ze skarga zarzucająca naruszenie przez organy obu instancji przepisów art. 217 kpa jest zasadna. Ponieważ Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. utrzymało w mocy sprzeczne z prawem postanowienie Marszałka Województwa D. – Sąd na podstawie art. 145 § 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) uchylił postanowienia organów obu instancji. Pozostałe orzeczenia oparto o przepisy art. 152 i art. 200 przywołanej wyżej ustawy. H.B. 31.12.2010r.