II SA/Kr 917/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Czeluśniak (spr.) Sędziowie : WSA Krystyna Daniel WSA Ewa Rynczak Protokolant : Justyna Owczarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2012 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej Kraków [...] M. G. sprawy ze skargi A. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 7 kwietnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz A. M. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 23 kwietnia 2009r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu [...] wpłynęło pismo [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 16 kwietnia 2009r., za którym przekazano akta sprawy prowadzonej pod znakiem [...] wraz z kserokopią prawomocnego wyroku z uzasadnieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 grudnia 2008r., sygn. akt II SA/Kr 1104/08, którym uchylono zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia 7 listopada 1995r. znak [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w N. z dnia 27 września 2005r., znak: [...]. Decyzją tą Kierownik Urzędu Rejonowego nakazał B. i A. M. dokonać rozbiórki budynku gospodarczego o konstrukcji mieszanej częściowo murowanej i częściowo drewnianej pod wspólnym dachem zrealizowanego samowolnie na działce nr [...] we F.. PINB ponownie przeprowadził postępowanie i ustalił, że przedmiotowy obiekt ma wymiary w rzucie poziomym 11.95 x 5.45 m. Budynek wykonany został w konstrukcji mieszanej; część gospodarcza posiada konstrukcję drewnianą, a część inwentarska - murowaną. Obiekt przykryty został dachem dwuspadowym o konstrukcji drewnianej i pokryciu z płyt falistych (eternit). Część inwentarska obiektu wyposażona jest w instalację elektryczną. Jak wynikało zaś ze szkicu, stanowiącego załącznik do protokołu z oględzin, budynek jest usytuowany w odległości 1,4 - 4,0 m od drogi zlokalizowanej na działce nr [...] we F.. Przedmiotowy budynek gospodarczo - inwentarski został wybudowany w latach 1991-1994 przez B. i A. M.. W dniu 8 lutego 2010r. PINB wezwał inwestorów do dostarczenia wypisu i wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w latach 1991-1994, w obrębie którego położona jest działka nr [...] w miejscowości F.. W dniu 25 lutego 2010r. wpłynęło zaświadczenie, którym Gmina [...] poinformowała, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], zatwierdzony uchwałą Rady Gminy nr VI/31/91 z dnia 12 sierpnia 1991r., działka nr [...] położona w miejscowości F. znajdowała się w terenie oznaczonym symbolem 16MRJ - tereny budownictwa jednorodzinnego. Z kolei zgodnie z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy nr XX/90/92 z dnia 30 grudnia 1992r. (Dz. Urz. Województwa Nowosądeckiego Nr 2/93 poz. 18 ze zm.), przedmiotowa działka znajdowała się w terenach o symbolu 4RP/MN - tereny rolne z dopuszczeniem realizacji inwestycji budownictwa mieszkaniowego i usług towarzyszących. Ponadto Urząd Gminy [...] poinformował, że zgodnie z ww. uchwałami Rady Gminy "zbliżenie budynku gospodarczego do drogi gminnej nr [...] narusza ustalenia zawarte w planie, ponieważ plan ten stanowił, że ustala się następujące parametry dla dróg gminnych lokalnych i dojazdowych: szerokość jezdni 5-6 m, szerokość w liniach rozgraniczających 10-15 m, linię zabudowy nawiązującą do zabudowy istniejącej, nie mniej jednak niż 6 m od krawędzi jezdni". PINB za strony przedmiotowego postępowania uznał inwestorów, czyli B. i A. M., K. i M. B., B. i J. G., S. M. oraz Gminę [...]. Przed wydaniem organ I instancji powiadomił strony o zakończeniu gromadzenia materiału dowodowego oraz o możliwości zapoznania, się ze zgromadzonym materiałem dowodowym oraz wypowiedzeniu się co do zgromadzonych dowodów. Organ I instancji wskazał, że przedmiotowa budowa została zrealizowana przed 1 stycznia 1995r., a więc zastosowanie w sprawie znajdowały przepisy Prawa budowlanego z 1974r. Wykonane przez inwestorów roboty zostały zakwalifikowane jako budowa budynku inwentarsko - gospodarczego w rozumieniu art. 2 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 24 października 1974r. Rozporządzenie Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975r. w sprawie nadzoru urbanistyczno - budowlanego (Dz. U. Nr 8, poz. 48) w § 19 nakładało na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę w razie inwestycji, dla których zgodnie z przepisami § 9 wymagane było ustalenie przez właściwy organ miejsca i warunków realizacji inwestycji. Obowiązek uprzedniego otrzymania decyzji określającej takie warunki istniał w przypadku zamiaru wykonywania i rozbudowy stałych i tymczasowych budynków. Tak więc budowa przedmiotowego budynku wymagała uzyskania pozwolenia na jego budowę. PINB stwierdził, że inwestorzy nie dysponują żadnymi dokumentami świadczącymi o legalnej realizacji przedmiotowego budynku. Biorąc pod uwagę treść art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974r., PINB ocenił możliwość legalizacji samowolnie wzniesionego obiektu. Istotne było, czy został on wzniesiony na terenie przeznaczonym na cele budowlane i czy został zrealizowany stosownie do przepisów o warunkach technicznych, a także czy nie stwarza zagrożenia dla zdrowia i mienia. PINB uznał, że w przedmiotowej sprawie nie było możliwe przeprowadzenie legalizacji z uwagi na fakt, iż przedmiotowy obiekt został wykonany niezgodnie z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...]. Budynek zlokalizowano bowiem w odległości od drogi gminnej mniejszej niż dopuszczają ustalenia zawarte w planie zagospodarowania przestrzennego, co potwierdzone zostało stanowiskiem Wójta Gminy [...] zawartym w piśmie z dnia 18 marca 2010r. Dlatego też PINB w N. decyzją z dnia 9 lipca 2010r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38 poz. 229 ze zm.) w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. 2006r. Nr 156 poz. 1118 ze zm.) oraz art. 104 kpa, nakazał inwestorom – B. i A. M. wykonać rozbiórkę budynku gospodarczo - inwentarskiego o konstrukcji mieszanej i wymiarach w rzucie poziomym 11.95m x 5.45m wykonanego na działce nr [...] w miejscowości F., gm. [...] wykonanego bez wymaganego prawem budowlanym pozwolenia. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli B. M. i A. M., którzy podnieśli, że przedmiotowy budynek użytkują już 15 lat i jest on im potrzebny do prowadzenia gospodarstwa rolnego. Podkreślili, że rozmiary ich działki nie pozwalają na zbudowanie budynku gospodarczego w innym miejscu, a przebiegająca obok tego budynku droga gminna została zrealizowana już po wzniesieniu budynku. Odwołujący się podnieśli też, że przedmiotowy budynek nie stwarza żadnego zagrożenia dla użytkowników drogi. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia 7 kwietnia 2011r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 104 kpa oraz art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że podstawą materialnoprawną wydanej decyzji jest art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawo budowlanego z 1974r., a na początkowym etapie postępowania Urząd Rejonowy w N. ustalił, że posiadana przez inwestorów decyzja o pozwoleniu na budowę budynku gospodarczego do 30 m2 pow. zabudowy o dachu dwuspadowym bez paleniska wydana przez Naczelnika Miasta i Gminy w [...] znak: [...] z dnia 13 maja 1987r. straciła swą ważność, gdyż inwestor rozpoczął prace budowlane po upływie 2 lat od wydania decyzji, zaś inwestorzy nie dysponują dokumentami wskazującymi na legalność budowy zrealizowanej w 1994r. W ocenie WINB organ I instancji prawidłowo zakwalifikował wykonane roboty budowlane jako budowę budynku inwentarsko - gospodarczego, dla którego wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę zgodnie z art. 2 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974r. oraz § 9 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975r. w sprawie nadzoru urbanistyczno - budowlanego. Stosownie do obowiązującego w okresie realizacji budowy planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] działka nr [...] znajdowała się w terenach o symbolu 4RP/MN, tj. tereny rolne z dopuszczeniem realizacji inwestycji budownictwa mieszkaniowego i usług towarzyszących. Jednocześnie według tego planu, z uwagi na zbliżenie z drogą gminną - usytuowanie obiektu naruszało ustalenia tego planu, co potwierdził Wójt Gminy [...]. Skoro zaś usytuowanie obiektu inwentarsko - gospodarczego na działce [...] pozostawało w sprzeczności z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Gminy [...] obowiązującymi w dacie samowoli, spełniona została przesłanka zastosowania przepisu art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974r. i nie była możliwa legalizacja samowoli budowlanej. Skargę na decyzję WINB w K. wniósł A. M., który zarzucił, że budynek istnieje już 15 lat i jest niezbędny do utrzymania licznej rodziny skarżącego. Podniósł, że nie zdawał sobie sprawy z tego, w jakiej odległości od drogi należy sytuować budynek, a ponadto budynek można tak zabezpieczyć budynek, by nie stwarzał zagrożenia. W odpowiedzi na skargę WINB w K. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2012r. skarżący złożył wniosek o zwrot kosztów postępowania, zaś Prokurator Prokuratury Rejonowej dla Krakowa [...] nie zajął w sprawie stanowiska, pozostawiając sprawę do rozstrzygnięcia sądu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270), zwanej dalej w skrócie "ppsa", sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ppsa. Orzekanie - w myśl art. 135 ppsa - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję, uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 § 1 pkt 1 ppsa. Skarga jest zasadna i skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Bezspornymi okolicznościami w niniejszej sprawie są czas zbudowania obiektu budowlanego, w stosunku do którego został orzeczony nakaz rozbiórki oraz brak pozwolenia na budowę po stronie inwestora. Skoro zaś obiekt budowlany powstał w latach 1991-1994, to stosownie do art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994r. w postępowaniu w przedmiocie rozbiórki takiego obiektu będą miały zastosowanie przepisy Prawa budowlanego z 1974r. Zgodnie z art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974r. obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce, gdy obiekt budowlany lub jego część: 1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub 2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Podkreślić trzeba, że dla orzeczenia rozbiórki obiektu na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974r. konieczne jest ustalenie przesłanek do zastosowania tego przepisu z zachowaniem zasad określonych w art. 7 i 77 § 1 kpa, czyli po dokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego i wyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego, a następnie, stosownie do art. 107 § 3 kpa, przedstawienie dokonanych ustaleń w uzasadnieniu decyzji. W ocenie Sądu ustalenia organów w zakresie zgodności przedmiotowego obiektu z przepisami o planowaniu przestrzennym, czyli w praktyce z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, są wadliwe. Przede wszystkim zauważyć trzeba, że w aktach administracyjnych brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy nr XX/90/92 z dnia 30 grudnia 1992r. Organy nadzoru budowlanego, rozstrzygając kwestię zgodności przedmiotowego budynku z miejscowym planem, oparły się przede wszystkim na treści pisma Wójta Gminy [...] z 18 marca 2010r. Oczywiście stanowisko Wójta mogło zostać wzięte pod uwagę, jednakże to organy prowadzące postępowanie w przedmiocie rozbiórki zobowiązane są do dokonania własnych ustaleń w zakresie zgodności budynku z postanowieniami miejscowego planu. Do tego zaś niezbędne jest dysponowanie całością miejscowego planu, a więc jego częścią tekstową, jak i graficzną. Tylko wtedy bowiem organ nadzoru jest w stanie dokonać prawidłowej analizy postanowień planu i stwierdzić, czy w rozpatrywanej sprawie zachodzą podstawy do orzeczenia rozbiórki danego obiektu budowlanego. W kontrolowanym postępowaniu organy nadzoru budowlanego nie tylko nie dysponowały kompletną dokumentacją, zwłaszcza całością miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, lecz także nie dokonały prawidłowej analizy pozwalającej stwierdzić, czy rzeczywiście przedmiotowy budynek gospodarczy znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę. Wadliwość ustaleń faktycznych w tak istotnym zakresie stanowi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organy będą zobowiązane skonfrontować usytuowanie przedmiotowego obiektu budowlanego z postanowieniami miejscowego planu i precyzyjnie ustalić, czy miało miejsce naruszenie przepisów planu, a jeśli tak, to na czym ono polegało. Ponadto podkreślić trzeba brak odniesienia się przez organy do podnoszonego przez inwestorów w toku postępowania zarzutu, że droga gminna, przy której usytuowany jest przedmiotowy budynek gospodarczy, powstała po wzniesieniu tego budynku. Kwestia ta ma także istotne znaczenie dla oceny prawidłowości usytuowania przedmiotowego budynku, tym bardziej, że droga zaliczona została do kategorii dróg gminnych dopiero w 1998 (przynajmniej tak wynika z k.90 akt adm. I inst.). W związku z tym organy zobowiązane będą do poczynienia w tym zakresie jednoznacznych ustaleń, a następnie do ich oceny w świetle przepisów ustawy o drogach publicznych i postanowień miejscowego planu, dopuszczających inne usytuowanie obiektów "w niezbędnych przypadkach ..." (k.90 akt adm. I inst.). Mając na uwadze powyższe, orzeczono jak w punkcie I sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 ppsa. W związku z uwzględnieniem skargi Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana w całości na podstawie art. 152 ppsa. W przedmiocie kosztów orzeczono w oparciu o art. 200 ppsa, zasądzając na rzecz skarżącego od organu, który podjął zaskarżoną decyzję równowartość uiszczonego przez skarżącego wpisu sądowego.