II SA/Kr 917/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Szkodzińska / spr. / Sędziowie WSA Krystyna Daniel Aldona Gąsecka- Duda Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2013 r. sprawy ze skargi A.K. na decyzję Wojewody z dnia 26 kwietnia 2013 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego A.K. kwotę 460 /czterysta sześćdziesiąt / złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. H.K. , M.K. i A.K , pismem z dnia 31 lipca 1998 r. wystąpili do Urzędu Wojewódzkiego w K. Wydział Geodezji, Kartografii, Katastru i Nieruchomości Oddział Zwrotów i Wywłaszczeń z wnioskiem o zwrot wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa części działki nr [...] Obr [...], powstałej m.in. z podziału wywłaszczonych parcel: l. kat[...] i l. kat. [...] . Decyzją z dnia 23 listopada 2001 r. Wojewoda utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia 28 września 2001 r. o odmowie zwrotu działki nr [...] . , organ pierwszej instancji odmówił zwrotu działki nr [...] (powstałej z podziału działki nr [...] ) na rzecz spadkobierców poprzednich właścicieli. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 13 września 2004 r., sygn. akt II SA/Kr 3854/01 uchylił decyzję Wojewody z dnia 23 listopada 2001 r., oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta K. Decyzją z dnia 20 marca 2012 r. Starosta K. , na podstawie art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj.: Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), oraz art. 11 d ust. 9 i 10 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.) orzekł o odmowie zwrotu działki nr [...] (powstałej z podziału działki nr [...] objętej księgą wieczystą [...] położonej w Obr [...] m. K. , w granicach wywłaszczonych na rzecz Skarbu Państwa części parcel katastralnych: l. kat. [...] ,[...] b. gm kat.N. na rzecz wnioskodawców H.K., M.K. i A.K. , Organ ustalił, że części parcel: l. kat. [...] ,[...] , b. gm. kat. N. zostały wywłaszczone na rzecz Skarbu Państwa orzeczeniem o wywłaszczeniu nieruchomości wydanym przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia 19 stycznia 1954 r., nr [...] , na cele budowy budynku szkolnego i boisk, na podstawie dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. Nr 4 poz. 31). Parcele: l. kat. [...] i [...] , b. gm. kat. N. zostały wywłaszczone na rzecz Skarbu Państwa orzeczeniem o wywłaszczeniu nieruchomości wydanym przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia 25 lutego 1955 r. nr[...] , na cele Przedsiębiorstwa Państwowego Zarządu Ośrodków Akademickich w W. Ekspozytura w K. , na podstawie dekretu j.w. Na podstawie porównania mapy b. gm. kat. N. z mapą ewidencyjną, stwierdzono, iż działka nr [...] znajduje się w granicach byłych parcel katastralnych: l. kat. [...] i l. kat. [...] b. gm. kat. N. , Działka nr [...] o po w. 0,1557 ha jest własnością Gminy K. Organ wyjaśnił, że stosownie do postanowień przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami przesłankami zwrotu nieruchomości, które muszą wystąpić łącznie są: wystąpienie przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobierców z wnioskiem o zwrot, objęcie instytucją zwrotu tylko nieruchomości wywłaszczonej (lub jej części) tj. nieruchomości, w stosunku do których Skarb Państwa lub określona jednostka samorządu terytorialnego nabyła prawo rzeczowe w drodze instytucji wywłaszczenia za odszkodowaniem, jak również nabytej w oparciu o przepisy ustaw enumeratywnie wymienionych w art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zbędność nieruchomości wywłaszczonej na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, w rozumieniu przepisu art. 137 ustawy. Organ ustalił, że ww. przesłanki zostały spełnione: budowa Szkoły Podstawowej i budowa domu akademickiego zostały ostatecznie zrealizowane, ale poza wnioskowanym do zwrotu terenem, a na działce nr [...] nie były prowadzone żadne prace związane z tymi budynkami. Jednocześnie organ ustalił, że działka nr [...] obr. [...] została objęta ostateczną decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia 31 marca 2010r. znak: [...] w sprawie ustalenia lokalizacji drogi dla inwestycji pn. "Budowa nowego odcinka ul. [...] wraz z rozbudową ul. [...] wraz z infrastrukturą techniczną", w trybie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.) i w związku z tym - zgodnie z przepisem art. 12 ust. 4 cyt. ustawy - stała się z mocy prawa własnością Gminy K. (jako miasta na prawach powiatu) z dniem, w którym decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi (w obecnym stanie prawnym jest to decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej) stała się ostateczna. Zgodnie z art. 11 d ust. 9 cytowanej ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych z dniem zawiadomienia, o którym mowa w ust. 5, nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa bądź jednostek samorządu terytorialnego, objęte wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, nie mogą być przedmiotem obrotu w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. Czynność prawna dokonana z naruszeniem tego zakazu, jest nieważna. Ponadto skutkiem prawnym zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, dokonywanego zarówno w sposób indywidualny, jak i w sposób publiczny, jest wyłączenie dopuszczalności obrotu nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego. Organ stwierdził, że zgodnie z obowiązującymi przepisami prawnymi nie jest możliwy zwrot nieruchomości objętej ostateczną decyzją w sprawie ustalenia lokalizacji drogi. Odwołanie od w/w decyzji wniósł A.K. . Odwołujący podniósł, że organ I instancji nie wziął pod uwagę, iż Prezydent Miasta K. , wydając w dniu 31 marca 2010 roku decyzję w sprawie ustalenia lokalizacji drogi rażąco naruszył przepis 97 § 1 pkt 4 kpa, gdyż konieczne było zawieszenie postępowania do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego zwrotu nieruchomości, z uwagi na fakt, iż stała się ona zbędna dla celu wywłaszczenia. Zdaniem odwołującego się jedyną podstawę prawną do odmowy uwzględnienia roszczenia o zwrot nieruchomości w sytuacji, kiedy stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu stanowi 229 ustawy. Wojewoda decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r, znak: [...] , na podstawie art. 138 § 2 kpa uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zaskarżona decyzja winna być uchylona ze względu na błędne ustalenia organu I instancji w zakresie kręgu stron występujących w przedmiotowym postępowaniu. Z pisma A.K. z dnia 9 września 2011 r. oraz kserokopii postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku z dnia 16 maja 2008 r. sygn. akt [...] wynika, że jeden z wnioskodawców postępowania tj. M.K. zmarła w dniu 28 stycznia 2008r., a więc przed wydaniem zaskarżonej decyzji. Prowadzenie postępowania i wydanie decyzji w stosunku do osoby zmarłej stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2 kpa (wyrok NSA z dnia 14 listopada 2001 r. sygn. akt I S.A. 2462/99, wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 stycznia 2010 r. sygn. akt 1143/09). Ustosunkowując się do podniesionej w odwołaniu kwestii braku zawieszenia postępowania o lokalizacji inwestycji drogowej przez Prezydenta Miasta K. , mimo zgłoszonego wniosku o zwrot nieruchomości organ odwoławczy stwierdził, że uwagi zawarte w odwołaniu są w ramach niniejszego postępowania bezprzedmiotowe. Starosta K. prawidłowo oparł swoją analizę prawną m.in. na wydanej i obowiązującej decyzji Prezydenta Miasta K. , bowiem posiadała ona walor ostateczności, a tym samym brak było podstaw do jej zakwestionowania. A.K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Wojewody . Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: - art. 7, art.8 i art.77 w zw. z art. 80 kpa poprzez brak przeprowadzenia wymaganego postępowania wyjaśniającego, niepełne rozpatrzenie materiału dowodowego, nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy oraz załatwienie sprawy bez uwzględnienia słusznego interesu strony; - art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niedostateczne przedstawienie motywów rozstrzygnięcia w pisemnym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji; - art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, a błędne zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a.; - art. 136 ust. 3 w zw. z art. 229 o gospodarce nieruchomościami poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż roszczenie o zwrot nieruchomości nie przysługuje, mimo, iż nie zaistniały przesłanki z art. 229 ustawy. W uzasadnieniu skargi argumentował, że Wojewoda stwierdziwszy, iż doszło do naruszenia art. 30 § 4 k.p.a. poprzez skierowanie decyzji organu I instancji do nieżyjącej M.K. poprzestał na stwierdzeniu tego faktu i całkowicie pominął treść zarzutów przedstawionych w odwołaniu przez skarżącego, przy czym stosowne dokumenty pozwalające na prawidłowe określenie kręgu stron postępowania znajdowały się w aktach sprawy. Takie postępowanie jest niedopuszczalne. Organ dopuścił się również naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niedostateczne przedstawienie motywów rozstrzygnięcia w pisemnym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W szczególności organ II instancji nie wyjaśnił, jaki konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie powoduje konieczność przekazania sprawy do ponownego rozstrzygnięcia organowi I instancji. Organ II instancji nie odniósł się także w wystarczający sposób do zarzutów odwołania dotyczących zasadności wykładni przepisu art. 136 ust. 3 w zw. z art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skarżący poinformował, że w dniu 4 czerwca 2012 r. złożył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta K. z dnia 31 marca 2010 r. w sprawie ustalenia lokalizacji drogi dla inwestycji pn. "Budowa nowego odcinka ul. [...] wraz z rozbudową ul. [...] wraz z infrastrukturą techniczną". Postanowieniem z dnia 20 sierpnia 2012 r. Wojewoda odmówił wszczęcia postępowania w powyższej sprawie. Orzeczenie to zostało zaskarżone przez skarżącego do Ministra Transportu i Budownictwa i Gospodarki Morskiej. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie sądowej w dniu 11 października 2013 r. skarżący A.K. stwierdził, że jest osobą tożsamą z wnioskodawcą A.K. i spadkobiercą M.K,. - A.K. . Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Kompetencje sądów administracyjnych określają przede wszystkim przepisy art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, oraz art. 3 – 5, art. 134 i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (ppsa). Z przepisów tych wynika, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, zadaniem więc sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na akt administracyjny jest ocena zgodności z prawem tego aktu. Dokonując tej oceny sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną. Granice sądowej kontroli ograniczają tylko granice sprawy i zakaz orzekania na niekorzyść skarżącego przy braku przesłanek do stwierdzenia nieważności aktu. Zaskarżona do Sądu decyzja jest decyzją kasacyjną, nie rozstrzyga więc merytorycznie o uprawnieniu lub obowiązku strony, a jedynie nakazuje ponowne przeprowadzenie postępowania administracyjnego przez organ I instancji. Decyzja taka nie stanowi bezpośredniej konsekwencji stosowania norm prawa materialnego, a wydawana jest na podstawie przepisu formalnego tj. art. 138 § 2 kpa. Podjęcie takiej decyzji poprzedzone być musi oceną dokonywaną w kontekście przesłanek cytowanego przepisu, a więc zmierzającą do ustalenia czy decyzja pierwszoinstancyjna została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a postępowanie wyjaśniające wymaga uzupełnienia w całości lub znacznej części. Udzielenie prawidłowej odpowiedzi na to pytanie możliwe jest tylko przy uwzględnieniu treści właściwych norm prawa materialnego dotyczących istoty rozpoznawanej sprawy. Błąd organu odwoławczego co do prawa materialnego mającego w sprawie zastosowanie może prowadzić do fałszywych wniosków co do potrzeby dokonania i zakresu dodatkowych ustaleń. Wynik sądowej oceny zaskarżonej decyzji, przeprowadzonej w powyżej opisanych ramach, jest negatywny. W sprawie niewątpliwe jest, że w toku pierwszoinstancyjnego postępowania administracyjnego zmarła jedna z wnioskodawczyń – M.K. . Stosowna informacja, wraz z postanowieniem o stwierdzeniu nabycia spadku została organowi I instancji przekazana w dniu 16 września 2011 r. przez współwnioskodawcę – A.K. . W tej sytuacji wydanie decyzji o odmowie zwrotu nieruchomości także na rzecz M.K. było uchybieniem organu. Nie oznacza to jednak jeszcze, że skasowanie tej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ II instancji było uzasadnione. Umieszczenie w decyzji nazwiska osoby nieżyjącej nie musi być równoznaczne z pozbawieniem udziału w sprawie jej spadkobierców. Choć z przedłożonego przez A.K. postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku wynika, że jedynym spadkobiercą M.K. jest właśnie A.K. , organ temu faktowi nie poświęcił żadnej refleksji i nie wyjaśnił – o ile miałby w tym zakresie wątpliwości – czy wnioskodawca A.K. jest osobą tożsamą ze spadkobiercą A.K. . Potwierdzenie tej tożsamości niweczyłoby jedyny powód, dla którego przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania mogłoby znaleźć usprawiedliwienie. W istocie bowiem organ odwoławczy innych przyczyn wydania decyzji kasacyjnej nie wskazał. W okolicznościach rozpatrywanej sprawy skorygowanie zaś decyzji organu I instancji przez wyeliminowanie z niej jednego nazwiska mieści się w kompetencjach własnych organu odwoławczego. Choć wobec powyżej wskazanego naruszenia prawa nie ma to istotnego znaczenia, to jednak wskazać też należy, że w sprzeczności z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia pozostaje wyrażenie przez organ odwoławczy jednoznacznego poglądu co do meritum sprawy. Postępowanie pierwszoinstancyjne miało być ponowione z uwagi na brak udziału w nim spadkobierców M.K. , których uprawnienia nie powinny być ograniczone z góry założonym rozstrzygnięciem. Ostatecznie stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja wydana została z istotnym naruszeniem art. 138 § 2 kpa. Organ odwoławczy nie wykazał konieczności ponowienia postępowania w I instancji. Dopiero zaś przesądzenie nieistnienia wskazanego powodu uchylenia decyzji organu I instancji będzie uprawniało organ odwoławczy do zweryfikowania merytorycznego poglądu, dla którego odmówiono zwrotu nieruchomości. W kontekście powyższych uwag zarzut skargi, jakoby organ odwoławczy w sposób niedostateczny wyjaśnił przesłanki z art. 136 i art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami uznać trzeba za nieuzasadniony. Właśnie bowiem wyrażenie jednoznacznego poglądu przez ten organ ocenić należy krytycznie. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c ppsa orzeczono o uchyleniu zaskarżonej decyzji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w/w ustawy.