II SA/Kr 917/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Nawara - Dubiel po rozpoznaniu w dniu 5 lipca 2021r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi U. W. na uchwałę Rady Gminy Nowy Targ nr XV/123/2020 z dnia 20 maja 2020 r. w sprawie uchwalenia zmiany "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Nowy Targ", przyjętego uchwałą nr IX/74/2015 Rady Gminy Nowy Targ z dnia 13 października 2015 r. i zmienioną uchwałą nr XXI/203/2017 Rady Gminy Nowy Targ z dnia 8 lutego 2017 r. oraz uchwałą nr XXXVI/370/2018 z dnia 26 września 2018 r. postanawia: odrzucić skargę. U. W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na trzy uchwały Rady Gminy Nowy Targ tj.: - uchwałę z dnia 20 maja 2020 r. Nr XV/123/2020 w sprawie uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Nowy Targ przyjętego uchwałą nr IX/74/2015 Rady Gminy Nowy Targ z dnia 13 października 2015 r. i zmienionego uchwałą Nr XXXVI/370/2018 z dnia 26 września 2018 r. - uchwałę z dnia 20 maja 2020 r. Nr [...] w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszarów: "Klikuszowa - 1" i "Klikuszowa - 2" - uchwałę z dnia 20 maja 2020 r. Nr XV/134/2020 w sprawie określenia zasad obciążania nieruchomości stanowiących własność Gminy Nowy Targ ograniczonym prawem rzeczowym - służebnościami przesyłu. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z dnia 10 sierpnia 2020 r. sprawy zostały rozłączone i zarejestrowane pod osobnymi sygnaturami. Skarga rozpatrywana w niniejszej sprawie dotyczy uchwały Rady Gminy Nowy Targ nr XV/123/2020 z dnia 20 maja 2020 r. w sprawie uchwalenia zmiany "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Nowy Targ", przyjętego uchwałą nr IX/74/2015 Rady Gminy Nowy Targ z dnia 13 października 2015 r. i zmienioną uchwałą nr XXI/203/2017 Rady Gminy Nowy Targ z dnia 8 lutego 2017 r. oraz uchwałą nr XXXVI/370/2018 z dnia 26 września 2018 r. Skarżąca w zakresie wszystkich zaskarżonych uchwał zarzuciła naruszenie przepisów: 1) art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, poprzez: - naruszenie interesu prawnego skarżącej, polegające w szczególności na nieuwzględnieniu gwarancji ochrony własności przy określaniu zasad kształtowania ładu przestrzennego; - naruszenie zasady proporcjonalności przy ustalaniu zakresu potencjalnych ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości; 2) art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 6 ust. 1 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przekroczenie granic władztwa planistycznego gminy; 3) art. 140 Kodeksu cywilnego, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust, 3 Konstytucji RP poprzez nieuzasadnione ograniczenie prawa własności skarżącej do jej nieruchomości na skutek uchwalenia zaskarżonych uchwał, przez co skarżąca nie może jej wykorzystywać zgodnie z jej pierwotnym przeznaczeniem; 4) art. 16 ust. 1, art. 17, art. 18, art. 19 art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - poprzez wadliwe prowadzenie procedury planistycznej, nie uwzględnienie zastrzeżeń skarżącej, brak ogłoszenia o drugim wyłożeniu; 5) art. 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez pominięcie dotychczasowego przeznaczenia działki. Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części wyznaczonej indywidualnym interesem skarżącej w zakresie w jakim zmienia przeznaczenie działki nr [...] jako KDW5 i wyznacza korytarz wentylacyjny, a także w zakresie, w którym wyznacza tereny osuwiskowe na działce oraz nieprzekraczalne linie zabudowy. Skarżąca domagała się usunięcia z terenu działki nr [...] oznaczenia KDW5 i w całości zakwalifikowania pod zabudowę MN6. Żądała również usunięcia korytarza wentylacyjnego w terenu działki i przesunięcia go wzdłuż potoku Lepietnica i gminnej drogi asfaltowej. W uzasadnieniu skarżąca podała, że o podjęciu wskazanych na wstępie uchwał dowiedziała się w dniu 22 czerwca 2020 r. Uchwały zostały opublikowane w dniu 3 czerwca 2020 r. w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego. Od dnia 18 czerwca 2020 r. stały się one obowiązujące i od tego dnia weszły z życie. Skarżąca niezwłocznie wystąpiła do rady gminy z żądaniem usunięcia naruszenia prawa. W piśmie z dnia 26 czerwca 2020 r. doprecyzowała swoje żądanie. Do dnia wniesienia skargi nie otrzymała odpowiedzi. Jednocześnie pismem z dnia 22 czerwca 2020 r. skarżąca zwróciła się do Wojewody Małopolskiego z prośbą o podjęcie czynności nadzorczych względem uchwały, ewentualnie o zaskarżenie uchwały do sądu administracyjnego. Skarżąca podała, że jest właścicielem działki nr [...] oraz posiada prawo reprezentowania M. W. - właściciela działki nr [...]. Wskazane działki ze sobą graniczą. Wobec podjęcia przez Radę Gminy uchwał w sprawie studium oraz zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącej. W uzasadnieniu skargi przedstawiono argumenty i zarzuty w większości dotyczące naruszenia interesu prawnego skarżącej uchwałą w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszarów: "Klikuszowa - 1" i "Klikuszowa - 2". W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Nowy Targ wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. z późn. zm.-określanej dalej jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5 (tj. inne niż akty prawa miejscowego), podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Zgodnie natomiast z art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., Sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Skarga nie mogła odnieść zamierzonego skutku. Stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r. (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 713 z późn. zm.), każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Przepis ten reguluje kwestię legitymacji do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwalę lub zarządzenie podjęte przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej. Ponieważ zaskarżona uchwała została podjęta po dniu wejścia w życie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. (Dz.U.2017.935) o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, zmieniającej ustawę z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz ustawę z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z dniem 1 czerwca 2017 r., skarga nie musiała być poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Skarga złożona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie ma charakteru actio popularis, a więc do jej wniesienia nie legitymuje, ani sprzeczność z prawem zaskarżonego zarządzenia, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/04, LEX 151236; z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 476/04, ONSA/2005/1/2). Dopiero zatem ustalenie przez sąd administracyjny, że zaskarżona uchwała narusza interes prawny lub uprawnienie skarżącego otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi, czyli do badania, czy do naruszenia tego doszło jednocześnie z istotnym naruszeniem prawa. Podstawę procesowej legitymacji strony musi stanowić przepis prawa materialnego wskazujący na własne prawo (interes prawny) lub obowiązek podmiotu, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym. Tak więc istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego - taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Nie ulega wątpliwości, że uchwała zmieniająca Studium jak i samo Studium to akty kierownictwa wewnętrznego. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie jest aktem prawa miejscowego (art. 9 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o Planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 741 z późn. zm.), natomiast niewątpliwie jest uchwałą z zakresu administracji publicznej. W doktrynie zasadnie podnosi się, że nienormatywność studium powoduje, iż jego postanowienia co do zasady nie mogą wpływać na sytuację prawną obywateli i ich organizacji, mając jednak na uwadze, że treść studium w znacznym zakresie determinuje ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) należy stwierdzić, że mimo braku bezpośredniego przełożenia regulacji studium na prawną sytuacje obywateli (a w szczególności właścicieli nieruchomości), nie można kwestionować braku jakiegokolwiek oddziaływania studium na sferę uprawnień i obowiązków jednostki. Dalej wskazać należy, że obowiązkiem sądu jest zbadanie z urzędu dopuszczalności skargi, ustalając, czy nie zachodzi jedna z przesłanek do jej odrzucenia, wymienionych enumeratywnie w art. 58 § 1 p.p.s.a. Jak już wyżej wskazano, zgodnie z przepisem art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Takim przepisem szczególnym, w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., jest cytowany wyżej art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Rozpatrzenie merytoryczne skargi złożonej na podstawie przytoczonej wyżej regulacji może nastąpić wówczas, gdy zostanie wykazane nie tylko posiadanie przez stronę wnoszącą skargę interesu prawnego lub uprawnienia, ale także naruszenie tych chronionych prawem wartości. Skarżąca U. W. jest właścicielką działki nr ew. [...], położonej w Klikuszowej. Nieruchomość ta objęta jest ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przyjętego uchwałą Rady Gminy Nowy Targ z dnia 20 maja 2020 r. Nr XV/126/2020 w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszarów: "Klikuszowa - 1" i "Klikuszowa - 2". Równocześnie nieruchomość ta nie jest objęta ustaleniami uchwały z dnia Rady Gminy Nowy Targ nr XV/123/2020 z dnia 20 maja 2020 r. w sprawie uchwalenia zmiany "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Nowy Targ" (...). Jak wynika z § 2 ust. 1 i 2 zaskarżonej uchwały: 1. "zmiana "Studium...", obejmuje obszar udokumentowanego złoża kruszywa naturalnego "[...]" położony w miejscowości N. o powierzchni ok. 1,91 ha. 2. Obszar objęty zmianą Studium został oznaczony konturem na załączniku graficznym Nr 2 - Uwarunkowania rozwoju przestrzennego oraz na załączniku graficznym Nr 3 - Kierunki zagospodarowania przestrzennego, w skali 1:10 000" W załączniku nr 1 do zaskarżonej uchwały znajduje się tekst jednolity Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Nowy Targ. Studium to było po jego uchwaleniu już uprzednio dwukrotnie zmieniane, dlatego postanowienia pierwotnej wersji tekstowej oraz postanowienia wynikające z poszczególnych zmian zaznaczone zostały różnymi kolorami czcionek. Zmiana wynikająca z zaskarżonej uchwały wyedytowana została pochyloną, czerwoną czcionką z podkreśleniem. Zarówno z części tekstowej zaskarżonej uchwały, jak i z załączników graficznych jednoznacznie wynika to, co wyżej wskazano – zaskarżona uchwała z dnia 20 maja 2020 r. w sprawie uchwalenia zmiany "Studium" obejmuje tylko niewielką powierzchnię gminy tj. złoże kruszywa naturalnego położone w miejscowości N. Nie obejmuje natomiast ani miejscowości K., ani tym bardziej działki skarżącej. Miejscowości te są od siebie oddalone. Oznacza to, że zaskarżona uchwała w sprawie zmiany Studium w żadnym stopniu nie dotyczy nieruchomości skarżącej, jak również nie dotyczy nawet szeroko rozumianego otoczenia tej nieruchomości. W tej sytuacji zaskarżona uchwała sprawie zmiany Studium nie mogła naruszyć interesu prawnego skarżącej, a w konsekwencji skarżąca nie mogła naruszenia tego skutecznie wykazać, wobec powyższego skarga została odrzucona na podstawie art. 58 ust. 5a p.p.s.a.