II SA/Kr 92/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie: WSA Mirosław Bator (spr.) Asesor WSA Anna Kopeć Protokolant: sekretarz sądowy Katarzyna Migda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 marca 2025 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 12 listopada 2024 r., znak SKO.ZP/415/488/2024 w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oddala skargę. Prezydent Miasta Krakowa decyzją z dnia 9 sierpnia 2024 r. nr 133/2024 wydaną w oparciu o art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1, 3, 4, 6 i 11 oraz art. 87 ust. 3a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uchwałę nr XXXII/813/19 Rady Miasta Krakowa z dnia 18 grudnia 2019 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Strzelnica - Sikornik" oraz art. 104 K.p.a. ustalił dla J. P. jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości gruntowej położonej w K., oznaczonej nr [...] o powierzchni 0,0792 ha obr. [...] jedn. ewid. K. objętej – w dniu zbycia – księgą wieczystą [...] w kwocie [...]zł. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji podał, że w dniu 19 stycznia 2022 r. umową sprzedaży zawartą do aktu notarialnego Rep. A Nr [...] J. P. przeniosła własność przedmiotowej nieruchomości. Następnie organ przywołał przepisy prawa, które w jego ocenie mają zastosowanie w przedmiotowej sprawie wyjaśniając, że Rada Miasta Krakowa uchwałą XXXII/813/19 z dnia 18 grudnia 2019 r. w sprawie przyjęcia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Strzelnica -Sikornik" obowiązującego od 15 stycznia 2020 r., ustaliła przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości w całości jako terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej MN.28. Podano, że przed uchwaleniem planu miejscowego z 2019 r. przedmiotowa nieruchomość nie podlegała ustaleniom żadnego planu miejscowego, bowiem zgodnie z art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym planu miejscowe obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy, tj. 1 stycznia 1995 r. utraciły moc prawną po 1 stycznia 2003 r. Organ I instancji podniósł w związku z tym, że dwie przesłanki niezbędne dla ustalenia renty, tj. określenie w planie miejscowym stawki procentowej wzrostu wartości nieruchomości stanowiącej podstawę do ustalenia wysokości renty planistycznej (30%) oraz zbycie nieruchomości przez dotychczasowego właściciela przed upływem 5 lat od dnia wejścia w życie uchwalonej zmiany planu miejscowego, wystąpiły już w momencie wszczęcia postępowania. Dodano, że w toku postępowania nastąpiła zmiana art. 87 ust. 3a u.p.z.p., jednak dla tego obszaru nie został uchwalony przed 1 stycznia 2003 r. szczegółowy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Natomiast ustalenie, czy wystąpiła trzecia przesłanka, tj. wzrost wartości nieruchomości wskutek uchwalenia zmiany planu miejscowego wymagało uzyskania - w toku postępowania - dowodu w postaci opinii sporządzonej przez rzeczoznawcę majątkowego w formie operatu szacunkowego. Określenie wartości rynkowej przedmiotowej nieruchomości zlecono rzeczoznawcy majątkowemu, który 18 czerwca 2024 r. wykonał operat szacunkowy, oceniony przez organ jako sporządzony zgodnie z przepisami obowiązującego prawa i mogący stanowić podstawę określenia wzrostu wartości nieruchomości w związku z wejściem obecnego planu miejscowego w życie. Organ opisał szczegółowo kolejne czynności dokonane w procesie wyceny nieruchomości przez rzeczoznawcę, wybrane przez niego podejście porównawcze oraz metodę szacowania nieruchomości - porównywania parami, akcentując, że z uwagi na zastosowanie art. 37 ust. 1 zd. 2 u.p.z.p. (a nie art. 87 ust. 3a) istniała potrzeba określenia wartości nieruchomości w dwóch stanach planistycznych. Opisano też ustalone i przyjęte w operacie cechy mające wpływ na poziom cen na rynku lokalnym. Cechom tym nadane zostały również wagi, za pomocą których osiągnięte na rynku ceny za poszczególne wytypowane transakcje były korygowane tak, by odpowiadały w sposób najbardziej adekwatny do posiadanych cech przez nieruchomości poddane wycenie, co pozwoliło z kolei na ustalenie dla nich najbardziej odpowiadających cen jednostkowych. Dalej przywołano wyselekcjonowane przez rzeczoznawcę transakcje nieruchomościami, które spełniać miały warunek podobieństwa do nieruchomości wycenianej zaznaczając, że zgodnie z utrwalonym poglądem sądów administracyjnych uwzględniono stan nieruchomości istniejący w dacie wejścia w życie obecnego planu miejscowego, tj. w dniu 15 stycznia 2020 r., czyli nieruchomość gruntową oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. 0,2617 ha obr[...]. ew. K. Rzeczoznawca wyszacował wartość tej nieruchomości wedle dwóch stanów, tj. wartość, jaką posiadała ona według przeznaczenia w aktualnym planie zagospodarowania przestrzennego z 2020 r. oraz wartość według faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości, w czasie, gdy żaden plan nie istniał (określonego jako teren niezabudowany porośnięty niepielęgnowaną zielenią). Z porównania tych wartości wywiedziono, że nastąpił wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości i jest on równy różnicy wartości tego gruntu, jaki ustalono według zapisów obecnego obowiązującego planu (779.027,00 zł) oraz jego wartości, jaką osiągnął w czasie faktycznego sposobu jego użytkowania (635.358,00 zł) wynoszącej 143.669,00 zł. Do uzyskanej kwoty zastosowano 30 % stawkę opłaty planistycznej, co dało kwotę opłaty planistycznej wynoszącą 43.100,70 zł. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła J. P. zarzucając decyzji naruszenie art. 36 ust. 4 u.p.z.p. poprzez jego zastosowanie - w sytuacji, gdy zmiana wartości nieruchomości nie nastąpiła na skutek wejścia w życie planu miejscowego obszaru "Strzelnica - Sikornik", gdyż potencjał inwestycyjny nieruchomości wynikał z wydanej wcześniej - przed wejściem w życie planu miejscowego - decyzji o warunkach zabudowy z dnia 9 stycznia 2019 r. ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji pn. "Budowa trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych na dz. nr [...] obr. [...] K. wraz z budową drogi wewnętrznej dojazdowej na dz. nr [...], [...], budową szczelnego zbiornika odparowującego na dz. nr [...] obr. [...] K. przy ul. L. w K.". Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia 12 listopada 2024 r. nr SKO.ZP/415/488/2024 utrzymało zaskarżoną decyzję organu I instancji w mocy. W uzasadnieniu organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie bezsporne jest, że J. P. zawarła w dniu 19 stycznia 2022 r. umowę sprzedaży nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] obr. [...] jedn. ewid. K. Nastąpiło to więc po wejściu w życie uchwały nr XXXII/813/19 Rady Miasta Krakowa z dnia 18 grudnia 2019 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Strzelnica - Sikornik" obowiązującego od 15 stycznia 2020 r. i równocześnie przed upływem 5 lat od dnia, w którym plan ten stał się obowiązujący. Z kolei wszczęcie postępowania administracyjnego przez organ I instancji nastąpiło w dniu 4 sierpnia 2022 r. (data doręczenia stronie zawiadomienia o wszczęciu postępowania - k. nr 82 akt). Zatem dwie przesłanki formalne konieczne dla ustalenia opłaty planistycznej zostały spełnione w przedmiotowej sprawie. Kwestią wymagającą zaś ustalenia pozostaje stwierdzenie zaistnienia warunku materialnego nałożenia takiej opłaty, tj. ustalenie, iż do wzrostu wartości nieruchomości doszło wskutek uchwalenia planu. W toku postępowania pierwszoinstancyjnego, na zlecenie organu I instancji został wykonany operat szacunkowy sporządzony 18 czerwca 2024 r. przez rzeczoznawcę majątkowego. W operacie tym znajdują się dwie wyceny przedmiotowej nieruchomości, wskazujące jej wartość ustaloną według przeznaczenia nieruchomości wynikającego z ustaleń planu miejscowego, przyjętego uchwałą nr XXXII/813/19 Rady Miasta Krakowa z dnia 18 grudnia 2019 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Strzelnica - Sikornik" oraz przy uwzględnieniu stanu sprzed jego obowiązywania, kiedy to przedmiotowa nieruchomość nie podlegała ustaleniom żadnego planu miejscowego. Słusznie w operacie i decyzji organu I instancji odnotowano, że w toku postępowania administracyjnego doszło do zmiany stanu prawnego polegającej na tym, że z dniem 7 stycznia 2023 r., w art. 87 ust. 3a u.p.z.p.: a/ w zdaniu pierwszym wyrazy "w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995 r." zostały zastąpione wyrazami "w szczegółowym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed dniem l stycznia 1995 r.", b/ w zdaniu drugim wyrazy "w planie miejscowym uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995 r." zastąpiono wyrazami "w szczegółowym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995 r.". Ustawa z dnia 16 listopada 2022 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nowelizująca ww. przepisy nie przewidziała przepisów przejściowych, zatem przepisy te w nowym brzmieniu mają zastosowanie do wszystkich sprawy - także toczących się w dniu jej wejścia w życie. W konsekwencji powyższego, zgodnie z obecnym brzmieniem art. 87 ust. 3a u.p.z.p. w sytuacji zaistnienia tzw. luki planistycznej, tylko przeznaczenie określone w planach szczegółowych obowiązujących do 31.12.2022 r. jest uwzględniane w procesie wyceny nieruchomości przy określaniu wysokości opłaty planistycznej i determinuje konieczność badania trzech stanów planistycznych, w rym również według ustaleń szczegółowego planu miejscowego uchwalonego przed 1 stycznia 1995 r. Natomiast dla obszaru, dla którego przed luką planistyczną obowiązywał ogólny plan zagospodarowania przestrzennego, z dniem 7 stycznia 2023 r. wyłączona została możliwość uwzględnienia tzw. starego przeznaczenia planistycznego. W realiach tej sprawy, do dnia 1 stycznia 2003 r. przedmiotowa nieruchomość nie podlegała ustaleniom żadnego szczegółowego planu miejscowego uchwalonego przed dniem 1 stycznia 1995 r., gdyż taki plan dla tego obszaru nie został uchwalony. Z pisma organu I instancji z dnia 1 lutego 2022 r. (k. nr 50 i 58 akt) wynika, że nieruchomość była objęta miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa, zatwierdzonym uchwałą nr VII/58/94 Rady Miasta Krakowa z dnia 16.11.1994 r., zmieniającą uchwałę nr XXXVII/229/88 Rady Narodowej Miasta Krakowa z dnia 25.04.1988 r. w sprawie miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa zgodnie z którym znajdowała się w obszarze rolnym o symbolu RP 6, w którym ponadto obowiązywały strefy polityki przestrzennej nr [...]. Zatem słusznie w przedmiotowym postępowaniu organ I instancji uznał, że zastosowanie ma art. 37 ust. 1 zdanie drugie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a nie jej art. 87 ust. 3a u.p.z.p., zaś rzeczoznawca majątkowy trafnie dokonał oszacowania nieruchomości w jej dwóch stanach planistycznych: pod rządami obecnego planu miejscowego z 2019 r. i przy uwzględnieniu faktycznego sposobu jej użytkowania w okresie tzw. luki planistycznej. Rzeczoznawca - zgodnie z informacją zawartą na str. 23 operatu zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania parami - przy wycenie nieruchomości w obu stanach planistycznych. Podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej (art. 153 ust. 1 u.g.n.). Na str. 4-11 operatu został też zawarty opis stanu prawnego i faktycznego przedmiotu wyceny, do którego odwołująca nie zgłosiła żadnych uwag, więc należy uznać go za prawidłowy i niesporny. Z zawartej w operacie charakterystyki nieruchomości wycenianej wynika, że jest to nieruchomość zlokalizowana we centralnej części dzielnicy VII Z. , przy ul. L. ok. 4,7 km w linii prostej od centrum K.: otoczenie działki, w dniu wejścia w życie planu miejscowego, stanowiły w przeważającej części tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, w pobliżu znajdował się Las W. . Nieruchomość posiadała kształt zbliżony do regularnego nieograniczający zabudowy, teren był pochyły. Działka była niezabudowana, porośnięta niepielęgnowaną zielenią. Nieruchomość posiadała uzbrojenie w sieci infrastruktury technicznej w bezpośrednim sąsiedztwie (do 100 m). Działka nie miała uregulowanego dostępu do drogi publicznej. Jako jej ograniczenia wskazano położenie działki w zasięgu terenów o spadku powyżej 12% predystynowanych do wystąpienia ruchów masowych. Z wyjaśnień rzeczoznawcy ujętych na str. 9-10 operatu wynika, że według aktualnego planu miejscowego z 2019 r. nieruchomość ta jest w całości położona w terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej MN.28, w strefie odległości do 7 km od punktu odniesienia lotniska K. - B. oraz w granicy B. - T. Parku Krajobrazowego. Dla takiego, jak wskazano powyżej przeznaczenia planistycznego nieruchomości rzeczoznawca majątkowy poddał badaniu rynek nieruchomości gruntowych niezabudowanych przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Jest to działanie prawidłowe. Jako okres badania rynku nieruchomości o ww. przeznaczeniu wskazano przedział czasowy 01.2020 -01.2022 r. Na str. 13 operatu rzeczoznawca majątkowy wyraźnie podał, że w analizowanym okresie na badanym obszarze zaobserwowano trend zmiany cen, który wyliczono na poziomie 5,37% w skali rocznej. Na ww. obszarze w podanym okresie badania rynku rzeczoznawca majątkowy odnotował 4 transakcje nieruchomościami posiadającymi walor podobieństwa do przedmiotu wyceny (zbiór C1-C4 na str. 14). Skorygowana cena średnia jednostkowa z bazy stanowiącej wynik analizy rynku wynosi -1.238,50 zł/m2. Dalej wyjaśniono, że z uwagi na zróżnicowaną powierzchnię nieruchomości porównawczych (przy braku wystarczającej ilości transakcji nieruchomościami o powierzchni zbliżonej do dz. nr [...]) zaobserwowane różnice skorygowano przy cesze "powierzchnia działki". Natomiast z racji rozbieżności w dojeździe i dostępie wycenianej nieruchomości do drogi publicznej w stosunku do tego parametru nieruchomości porównawczych, rozszerzona została gradacja cechy rynkowej "dojazd, dostęp do nieruchomości" o ocenę "zły" uwzględniającą, że wyceniana działka nie ma uregulowanego dostępu do drogi publicznej. Powyższe wyjaśnienia dotyczące dopuszczalnego sposobu ustalenia wartości liczbowej dla rozpatrywanej cechy "dojazd, dostęp do nieruchomości" z oceną na poziomie -1,00 z uwzględnieniem zasady ekstrapolacji są logiczne, czytelne i nie budzą zastrzeżeń Kolegium. Kolegium wyjaśniło, że ocena "zły" dojazd dostęp dotyczy nieruchomości nieposiadających uregulowanego dostępu do drogi publicznej, co odpowiada stanowi faktycznemu dz. nr [...], więc uzasadnione było przypisanie jej tej oceny. Badanie rynku wykazało, że ceny transakcyjne nieruchomości gruntowych o przeznaczeniu podobnym do nieruchomości wycenianej zależą od następujących cech rynkowych: lokalizacja szczegółowa, otoczenie i sąsiedztwo, dostęp do mediów, dojazd i dostępność do nieruchomości, kształt, powierzchnia, ograniczenia. Wobec jednak faktu, że wszystkie nieruchomości porównawcze w bazie i nieruchomość wyceniana w zakresie parametru "lokalizacja szczegółowa" i "dostęp do mediów" mają zbieżną ocenę, autor operatu pominął wpływ tej cechy w dalszym procesie szacowania. Wszystkie pozostałe cechy zostały podzielone na wagi, należycie opisane w operacie szacunkowym na str. 16-17, określono też procentowy udział każdej cechy rynkowej na podstawie preferencji potencjalnych nabywców dla tego rodzaju nieruchomości. Następnie dla potrzeb wyceny nieruchomości autor operatu szczegółowo opisał wszystkie 4 transakcje nieruchomościami o przeznaczeniu takim, jakie posiada wyceniana nieruchomość pod rządami obecnego planu miejscowego, dokonanych na rynku lokalnym w przyjętym okresie jego badania. Zbiór tych transakcji został szczegółowo opisany na str. 14-15 i 25-26 operatu pod kątem istotnych cech. Z zestawienia tego wynika, że wszystkie nieruchomości mają przeznaczenie w całości zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i wszystkie znajdują się w terenach o wysokiej cenności gruntów inwestycyjnych, tj. w terenach rezydencjonalnych, obszar W. J.. Wszystkie nieruchomości znajdują się w otoczeniu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i terenów zieleni, a 2 z nich również zabudowy usługowej; wszystkie nieruchomości mają pełny dostęp do mediów, połowa z nieruchomości (C1-C4) ma średni dostęp do drogi publicznej - przez służebność drogową, a C2 i C3 - położone są przy drodze publicznej; 3 z nich C1 - C3 mają istotne ograniczenia związane bądź ze służebnościami wpisanymi w dziale III KW bądź położeniem w zasięgu terenów o znacznym spadku powyżej 12%. Opisano ich kształt i powierzchnię (nieruchomości od 604 m2 do 2276 m2), operat zawiera także informacje o: dacie transakcji, cenie transakcyjnej, cenie transakcyjnej jednostkowej, nr repertorium, położeniu nieruchomości. Zdaniem Kolegium podobieństwo dobranych do porównań nieruchomości do przedmiotu wyceny w omawianym stanie planistyczny nie budzi wątpliwości. Z przedstawionych danych wynika, że nieruchomości porównawcze są podobne do nieruchomości wycenianej zarówno pod względem przeznaczenia, jak i możliwości zagospodarowania, lokalizacji szczegółowej oraz dostępu do mediów. Różnice zaś pomiędzy nieruchomością wycenianą a nieruchomościami porównawczymi zostały skorygowane przyjętymi współczynnikami, zaś poziom dokonanych korekt wynika z operatu szacunkowego, co umożliwiło jak największe upodobnienie nieruchomości porównawczych do przedmiotu wyceny. Dzięki temu działaniu autor operatu oddał w pełni możliwości zagospodarowania nieruchomości pod rządami obecnego planu miejscowego. W operacie rzeczoznawca przyjął, że w okresie braku obowiązywania planu miejscowego dz. nr [...] stanowiła teren niezabudowany porośnięty niepielęgnowaną zielenią i taki rodzaju rynku poddał analizie. Autor operatu podał także, że z analizowanego rynku odrzucił transakcje nieruchomościami z obszarów objętych uchwałą o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego, objętych ustaleniami jakiegokolwiek planu miejscowego i dla których została wydana decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Wyjaśniono, że takie nieruchomości występują na rynku sporadycznie, ponieważ znaczna część miasta K. objęta jest ustaleniami planów miejscowych i decyzji lokalizacyjnych. To zaś ogranicza ilość transakcji spełniających ww. warunki. Powyższe założenia są słuszne, ponieważ w omawianym stanie wyceniana nieruchomość nie podlegała ustaleniom żadnego planu miejscowego. Zatem ustalony rodzaj rynku poddany analizie jest prawidłowy. W procesie wyceny nieruchomości autor operatu przeprowadził analizę rynku nieruchomości z jednostki ewid. K. , obrębu [...], sąsiednich do niego i pobliskich. Wobec położenia wycenianej nieruchomości w obr. [...] K. brak jest podstaw do kwestionowania prawidłowości doboru obszaru badania rynku. Jako okres badania rynku nieruchomości o ww. przeznaczeniu wskazano przedział czasowy 08.2018 -01.2022 r. Na str. 18 operatu wyjaśniono, że początkowo analizą objęto okres od stycznia 2020 r. do stycznia 2022 r., jednak z uwagi na niewielką ilość transakcji nieruchomościami na wyżej określonym specyficznym rynku rozszerzono analizę rynku do sierpnia 2018 r. Zdaniem Kolegium, rozszerzenie okresu badania rynku zostało dostatecznie uzasadnione. Na str. 18 operatu rzeczoznawca majątkowy podał też, że w analizowanym okresie na terenie miasta K. zaobserwowano trend zmiany cen w czasie, który wyliczono na poziomie 3,88% w skali rocznej i z uwagi na który korygowano ceny transakcyjne przyjętych do porównań nieruchomości z tytułu upływu czasu. Na ww. obszarze w określonym okresie badania rynku rzeczoznawca majątkowy odnotował 4 transakcje nieruchomościami posiadającymi walor podobieństwa do przedmiotu wyceny. Zaktualizowana cena średnia jednostkowa wynosi 829,78 zł/m2. Dalej wyjaśniono, że zaobserwowano zróżnicowaną powierzchnię nieruchomości porównawczych (przy braku wystarczającej ilości transakcji nieruchomościami o powierzchni zbliżonej do dz. nr [...]), a różnice skorygowano przy cesze "powierzchnia działki". Z kolei z racji rozbieżności w zakresie dostępu wycenianej nieruchomości do drogi publicznej od parametrów nieruchomości porównawczych, rozszerzona została gradacja cechy rynkowej "dojazd, dostępność" o ocenę "zły" uwzględniającą, że wyceniana działka nie ma uregulowanego dostępu do drogi publicznej i dla tej oceny ustalono wartość liczbową na poziomie -1,00. Wyjaśnienia te i sposób dokonania tych ustaleń są logiczne i jasne, zatem Kolegium nie znajduje podstaw do ich kwestionowania. Badanie rynku wykazało, że ceny transakcyjne nieruchomości gruntowych o przeznaczeniu podobnym do nieruchomości wycenianej zależą od następujących cech rynkowych: lokalizacja ogólna, otoczenie i sąsiedztwo, dostęp do mediów, dojazd i dostępność do nieruchomości, kształt, powierzchnia, ograniczenia. Wobec jednak faktu, że wszystkie nieruchomości porównawcze w bazie i nieruchomość wyceniana w zakresie parametru "dostęp do mediów" (wszystkie nieruchomości w bazie posiadają pełne uzbrojenie - na działce lub w bezpośrednim sąsiedztwie do 100 m) oraz "ograniczenia" (wszystkie nieruchomości w bazie posiadają fizyczne bądź prawne ograniczenia) mają zbieżną ocenę, autor operatu pominął wpływ tych cech w dalszym procesie szacowania. Wszystkie pozostałe cechy zostały podzielone na wagi, należycie opisane w operacie szacunkowym na str. 22-23, określono też procentowy udział każdej cechy rynkowej na podstawie preferencji potencjalnych nabywców dla tego rodzaju nieruchomości. Zdaniem Kolegium podobieństwo dobranych do porównań nieruchomości do przedmiotu wyceny w omawianym stanie planistyczny nie budzi wątpliwości. Z przedstawionych danych wynika, że nieruchomości porównawcze są podobne do nieruchomości wycenianej zarówno pod względem przeznaczenia, jak i możliwości zagospodarowania. Różnice zaś pomiędzy nieruchomością wycenianą a nieruchomościami porównawczymi zostały skorygowane przyjętymi współczynnikami, zaś poziom dokonanych korekt wynika z operatu szacunkowego, co umożliwiło jak największe upodobnienie nieruchomości porównawczych do przedmiotu wyceny. Dzięki temu działaniu autor operatu oddał w pełni możliwości zagospodarowania nieruchomości według jej faktycznego sposobu użytkowania. Na tą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła J. P. zarzucając naruszenie: 1/ art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 8 § 1 K.p.a. poprzez pominięcie, iż niżej zdefiniowana decyzja WZ, choć nieostateczna, to potwierdzała możliwości inwestycyjne nieruchomości, a zatem pominięcie ustaleń decyzji WZ podważają jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, iż organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania 2/ art. 36 ust. 4 i art. 37 ust 1 u.p.z.p. poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że w przedmiotowej sprawie zachodzi związek przyczynowo - skutkowy między wzrostem wartości nieruchomości, a uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pozwalający ustalić opłatę planistyczną. W uzasadnieniu rozwinięto powyższe zarzuty w konkluzji wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu i instancji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej dalej p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Kontroli sądu w niniejszym postępowaniu poddana jest ocenia legalności decyzji w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, spowodowanej uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz zbyciem tej nieruchomości, w czasie nie przekraczającym 5 lat od uchwalenia planu. Skarżąca zarzuca, że działka zbycie której było podstawą do ustalenia opłaty planistycznej, była objęta nieostateczną decyzją o ustaleniu warunków zabudowy dla domu jednorodzinnego, a wejście w życie planu miejscowego uniemożliwiło tej decyzji uzyskanie waloru ostateczności. W ocenie sądu skarga nie mogła być uwzględniona. Zgodnie z art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tekst jednolity Dz.U. z 2012 roku, poz. 647 ze zm. (dalej; ustawa), jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. Przepis art. 37 ust. 1 ustawy przesądza natomiast, iż wysokość odszkodowania z tytułu obniżenia wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 36 ust. 3, oraz wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień sprzedaży. Obniżenie oraz wzrost wartości nieruchomości stanowią różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością określoną przy uwzględnieniu: 1) przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu; 2) faktycznego sposobu użytkowania nieruchomości przed uchwaleniem tego planu. Z przytoczonych unormowań wynika, że dla ustalenia opłaty planistycznej niezbędne jest wykazanie, że uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego spowodowało wzrost wartości nieruchomości, która następnie została zbyta w okresie 5 lat od dnia uchwalenia tego planu, czyli że istnieje związek przyczynowy między uchwaleniem (zmianą) planu miejscowego, a wzrostem wartości nieruchomości objętej tym planem, która stała się przedmiotem obrotu i jednocześnie wzbogacenia dotychczasowego właściciela na skutek działań organu uchwałodawczego gminy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 czerwca 2007 r., sygn. akt II OSK 919/06 i z dnia 25 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1244/06). Zasady szacowania wartości nieruchomości a także określenie podmiotów uprawnionych do określania tych wartości zawierają przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (art. 149-159). Podstawowym dowodem, w postępowaniu o ustalenie opłaty planistycznej jest operat szacunkowy ustalający wartość nieruchomości przed i po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sporządzany przez rzeczoznawcę majątkowego. Operat szacunkowy winien spełniać wymogi formalne określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109, ze zm.), oraz opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości przyjętych do wyceny, oraz wychwyceniu cech różniących te nieruchomości od nieruchomości wycenianej i prawidłowym ustaleniu współczynników korygujących (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 kwietnia 2018 r. II OSK 2719/17). Operat szacunkowy jest dowodem w sprawie i co do zasady, podlega ocenie organu stosownie do przepisu art. 80 k.p.a. Podkreślić jednak należy, iż aktualnie dominującym wydaje się być pogląd, że ocena ta dokonywana jest w ograniczonym zakresie a podważanie ustaleń wynikających z operatu nastąpić może jedynie kwestii wadliwości operatu nie związanej ze sferą wiadomości specjalnych, jakie posiada rzeczoznawca majątkowy – autor operatu. Jak wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2020 r. I OSK 3140/18, zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne, ale wyłącznie w wyjątkowych i oczywistych wypadkach - jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzaniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe. W podobnym duchu wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 grudnia 2021 r. I OSK 206/19 wskazując, operat szacunkowy stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w oparciu o posiadane przez niego wiadomości specjalne z zakresu szacowania nieruchomości. Jest przy tym dowodem w sprawie i podlega ocenie, tak jak każdy inny dowód, stosownie do art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Jednak ani Sąd, ani organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Konieczna jest natomiast w toku tych postępowań ocena operatu szacunkowego pod względem formalnym, polegająca na zbadaniu, czy został on sporządzony przez uprawnioną osobę, czy jego treść zawiera wymagane przepisami prawa elementy, czy nie zawiera oczywistych wad czy niejasności, pomyłek, braków, które powinny być poprawione, sprostowane lub uzupełnione, tak aby dokument ten miał wartość dowodową biegłego (por. też wyroki NSA z dnia z dnia 13 lipca 2018 r. I OSK 2269/16, z dnia 28 kwietnia 20202 r. I OSK 557/19). z dnia 4 grudnia 2019 r. I OSK 3367/18, Wyżej zaprezentowane poglądy prawne podziela sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę. Operat szacunkowy sporządzany w postępowaniu o ustalenia tzw. opłaty planistycznej jest podstawowym dowodem w sprawie podlegającym ocenie organu (także sądu) jednak ocena ta nie może wkraczać w obszar wiedzy specjalistycznej rzeczoznawcy majątkowego a dotyczyć musi kontroli czy w operacie nie popełniono błędów, które nie są ściśle związane z wiedzą specjalistyczną rzeczoznawcy, a które operat ten dyskwalifikują jako dowód w sprawie. W ocenie sądu, organ taką kontrolę w sposób dostateczny przeprowadził, podobnie jak prawidłowo ocenił pozostałe okoliczności sprawy, od których uzależniona jest powinność ustalenia i zobowiązania do zapłaty opłaty planistycznej. Organ ustalił, że nieruchomość należąca do skarżącej – działka nr [...] została objęta zapisami planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "S. – S.". Według faktycznego sposobu użytkowania nieruchomości przed uchwaleniem tego planu, był to teren zielony nieurządzony. Po dokonanej zmianie, teren uzyskał przeznaczenie zabudowy mieszkaniowej i jednorodzinnej. Przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego danego obszaru, dotychczasowo wykorzystywanego jako zieleń nieurządzona, na teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, w sposób naturalny powoduje zwiększenie wartości nieruchomości. Ponieważ zaś skarżąca nieruchomość tą zbyła w terminie krótszym niż 5 lat od uchwalenia planu, powinnością organu było wszcząć postępowania w celu ustalenia opłaty planistycznej. Ustając tą opłatę organ posłużył się ekspertyzą rzeczoznawcy majątkowego (operatem), który to operat organ w sposób dostateczny ocenił w oparciu o kryteria, o których mowa wyżej. Zauważyć należy, że rzeczoznawca majątkowy szacując wartość przedmiotowej nieruchomości posłużył się podejściem porównawczym – metodą porównywania parami. Ustalając wartość nieruchomości z daty po dokonaniem zmiany planu miejscowego, rzeczoznawca do porównania przyjął cztery nieruchomości z terenów K. (dzielnica W. J.), które były przedmiotem obrotu, zaś cechami wag rynkowych przyjętych przez rzeczoznawcę były: otoczenie i sąsiedztwo, dojazd i dostępność do nieruchomości, kształt działki, powierzchnia działki, ograniczenia. Wszystkie cechy zostały podzielone na wagi. Określono też procentowy udział każdej cechy rynkowej na podstawie preferencji potencjalnych nabywców dla tego rodzaju nieruchomości. Różnice pomiędzy nieruchomością wycenianą a nieruchomościami porównawczymi zostały skorygowane przyjętymi współczynnikami, zaś poziom dokonanych korekt wynika z operatu szacunkowego. Ustalając wartość nieruchomości przed uchwaleniem planu miejscowego według faktycznego sposobu wykorzystania tej nieruchomości, rzeczoznawca do porównania przyjął cztery nieruchomości z terenów K., które były przedmiotem obrotu, zaś cechami wag rynkowych było: lokalizacja ogólna, otoczenie i sąsiedztwo, dostęp do mediów, dojazd i dostępność do nieruchomości, kształt działki i powierzchnia działki,. Cechy te zostały podzielone na opisane w operacie szacunkowym wagi. Określono też procentowy udział każdej cechy rynkowej na podstawie preferencji potencjalnych nabywców dla tego rodzaju nieruchomości. Różnice zaś pomiędzy nieruchomością wycenianą a nieruchomościami porównawczymi zostały skorygowane przyjętymi współczynnikami, zaś poziom dokonanych korekt wynika z operatu szacunkowego. W ocenie sądu ekspertyza (operat) w oparciu o którą ustalono wzrost wartości nieruchomości – działki nr [...] na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "S. – S." jest prawidłowa. Ekspertyza została też w sposób dostateczny oceniona przez organ. Brak zatem podstaw by ustalenia organu w tym zakresie kwestionować. Jak mowa wyżej, organ wykazał także, że zaszły pozostałe przesłanki, od których uzależnione jest ustalenie opłaty planistycznej. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazać należy, iż nieostateczna decyzja o ustaleniu warunków zabudowy, nie stanowi podstawy do uznania przedmiotowej nieruchomości za działkę budowlaną. Decyzje o ustaleniu warunków zabudowy wydaje się dla terenów nie objętych zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i z jednej strony stanowi promesę do uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, z drugiej zaś ustala parametry nowej zabudowy, obowiązujące organ administracji architektoniczno-budowlany przy udzielaniu pozwolenia na budowę. Decyzja ta (o ile wydana została dla realizacji zabudowy) faktycznie przekształca planistycznie działkę niebudowlaną w działkę budowlaną tj. teren na którym można realizować budowlane zamierzenie inwestycyjne, po uzyskaniu pozwolenia na budowę. Skutek, o którym mowa wyżej, następuje jednak po uzyskaniu przez decyzję waloru ostateczności tj. po upływie terminu, w jakim można od tej decyzji złożyć odwołanie, lub po wydaniu decyzji przez organ drugiej instancji, w razie wywiedzenia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji. Decyzja nieostateczna, nie zmienia przeznaczenia działki i nie wywiera skutku w sferze praw adresata takiej decyzji. Z informacji jakie ma sąd od samej skarżącej (wynika to też z treści decyzji), od decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowej działki zostało złożone odwołanie a organ drugiej instancji, w związku z tym, że w czasie postępowania przed tym organem został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "S. – S.", uchylił tę decyzje i umorzył postępowanie, co nie jest przedmiotem oceny sądu w niniejszej sprawie. Na marginesie można jedynie wskazać, że wejściem w życie planu miejscowego ma ten skutek, że procedowanie nad decyzją o ustaleniu warunków zabudowy (także przed organem drugiej instancji) jest bezprzedmiotowe. Jak mowa wyżej decyzje o ustaleniu warunków zabudowy wydaje się w sytuacji, kiedy dla danego obszaru plan miejscowy nie obowiązuje. Mając na uwadze wyżej wskazane okoliczności sąd na zasadzie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.