II SA/Kr 921/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Tuszyńska (spr) Sędziowie WSA Aldona Gąsecka -Duda AWSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant Grażyna Grzesiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 marca 2008 r. sprawy ze skargi W. D. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie nakazania przedłożenia dokumentów I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącej W. D. kwotę 500 zł ( pięćset złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania . Decyzją z dnia [...] 1998 r. znak: [...] zatwierdzono projekt budowlany i udzielono K. B. pozwolenia na rozbudowę istniejącego budynku mieszkalnego i handlowego położonego na działce nr ewid. [...] w [...]. Postanowieniem z dnia [...] 2005 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst Jednolity Dz. U. z 2003 r., Nr 207 poz. 2016 z późn. zm.) nakazał K. B. wstrzymać roboty budowlane przy budowie budynku mieszalno-handlowego na działce nr ew. [...] położonej w [...], realizowanego niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym oraz pozwoleniem na budowę. Postanowieniem z dnia [...] 2006 r. (znak: [...])[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 kpa , art. 80 ust. 2 oraz art. 3 ust. 2 ustawy prawo budowlane utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Decyzją z dnia [...] 2005 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.) nakazał K. B. "przedłożyć w terminie do [...] 2006 r. następujące dokumenty w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem przy realizacji budynku mieszkalno-handlowego na działce nr ew. [...] położonej w [...] niezgodnie z wydanym pozwoleniem na budowę: - oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, - aktualny wyrys z mapy ewidencyjnej gruntów, - projekt budowlany zamienny uwzględniający ewentualne przeróbki w celu doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z warunkami technicznymi, - projekt zagospodarowania działki, - zaświadczenie o którym mowa w art. 12 ust. 7 - oświadczenie o którym mowa w art. 20 ust. 4" W uzasadnieniu organ podał, że w dniu [...] 2005 r. na działce ew. [...] położonej w [...] przeprowadzona została wizja lokalna, podczas której stwierdzono, że na nieruchomości realizowana jest budowa budynku mieszkalno-handlowego niezgodnie z zatwierdzoną dokumentacją techniczną. W ocenie organu, w trakcie budowy inwestor "nie zmienił w sposób istotny podstawowych danych technicznych budynku tj. kubatury, powierzchni zabudowy, użytkowej, wysokości i ilości kondygnacji oraz lokalizacji". Podał, że według oświadczenia inwestora, dokonane zmiany głównie zostały spowodowane stwierdzeniem - po rozpoczęciu robót ziemnych - nie wystarczającej szerokości ław fundamentowych istniejącego budynku mieszkalno-handlowego parterowego z poddaszem nieużytkowym uniemożliwiających jego nadbudowę, co też zostało potwierdzone wpisem kierownika budowy do dziennika budowy. Na podstawie dziennika budowy organ I instancji ustalił, że pozwolenie na budowę nie straciło ważności. Nadto wyszczególnił dokonane zmiany, wskazując, że polegają one na: całkowitej rozbiórce istniejącego budynku mieszkalno-handlowego, zmianie konstrukcji nośnej budynku (zamiast ścian wewnętrznych wykonano słupy i podciągi żelbetowe), zmianie architektury budynku (zmieniono kształt dachu, rozmieszenie otworów okiennych i drzwiowych) oraz częściowej zmianie lokalizacji budynku przez wyrównanie ścian budynku od strony zachodniej. Podał, że budynek znajduje się w stanie surowy zamkniętym. Od przedstawionej powyżej decyzji odwołanie do [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] wniosła W. D. Odwołująca się zakwestionowała użycie przez organ I instancji w uzasadnieniu słów "nie zmienił w sposób istotny podstawowych danych technicznych budynku tj. kubatury, powierzchni zabudowy, użytkowej, wysokości i ilości kondygnacji oraz lokalizacji". Wskazała, że według niej inwestor "w istotny sposób naruszył prawo budowlane" jako że bez pozwolenia na rozbiórkę całkowicie rozebrał stary budynek, który był budynkiem mieszkalnym adoptowanym przez niego na cele handlowe. Dlatego też uzasadnienie zmian podane przez inwestora i przytoczone w decyzji jest nieprawdą. Rozebranie starego budynku oraz budowa nowego bez zatwierdzonego przez architekturę i nadzór budowlany planu obiektu stanowi, w ocenie odwołującej się, samowolę budowlaną, a nie, ja wskazał organ, odstępstwo techniczne od wydanego pozwolenia. Podkreśliła, że całkowita rozbiórka starego budynku, który zgodnie z pozwoleniem z dnia [...] 1998 r. miał zostać rozbudowany "unieważnia decyzję, gdyż przestał istnieć obiekt na który pozwolenie zostało wydane". Zarzuciła również, że kierownik budowy nie wywiązał się z obowiązków określonych w art. 57 ust. 2a ustawy Prawo budowlane oraz że obiekt narusza plan zagospodarowania terenu. W sprawie zatem, zdaniem odwołującej się, winien mieć zastosowanie art. 48, a nie 50 ustawy Prawo budowlane. Konkludowała, że inwestor ominął w ten sposób przepisy prawne, albowiem nigdy nie uzyskałby zgody na całkowicie nowy budynek, niezgodny z miejscowym planem oraz z odległością od osi jezdni. Decyzją z dnia [...] 2006 r. (znak: [...])[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej wyrzeczenia i w to miejsce orzekł: "nakazuje się P. K. B. zam. [...] ul. [...] przedłożyć w siedzibie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w terminie do [...]2006 r. następujące dokumenty w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowanych do stanu zgodnego z prawem przy realizacji budynku mieszkalno-handlowego na działce ew. [...] położonej w [...] niezgodnie z wydanym pozwoleniem na budowę: - oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, - aktualny wyrys z mapy ewidencji gruntów, - projekt budowlany uwzględniający dokonane zmiany, które winny być zgodne z przepisami prawa w celu doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem i warunkami technicznymi, - projekt zagospodarowania działki na podstawie inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej z naniesionymi odległościami od działek sąsiednich, - zaświadczenie o którym mowa w art. 12 ust. 7 - oświadczenie o którym mowa w art. 20 ust. 4." W pozostałej części [...] WINB w [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że - w jego ocenie - inwestor dokonał istotnych odstępstw od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] 1998 r. Powołując się na ustalenia dokonane przez organ I instancji organ odwoławczy uznał, że zostały spełnione przesłanki określone w art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego. Zatem, w ocenie organu, postępowanie organu I instancji było prawidłowe. Jednakże wyrzeczenie zaskarżonej decyzji, zdaniem organu jest nieprecyzyjne, albowiem nie wskazywało jednoznacznie, jakie zmiany winien zawierać projekt budowlany zamienny oraz w jaki sposób w/w projekt winien zostać sporządzony, korekty wymagał również termin wykonania obowiązku z uwagi na upływ czasu. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ stwierdził, że bezspornym w sprawie jest, że inwestor dokonał istotnych odstępstw od ustaleń i warunków pozwolenia na budowę. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 czerwca 2001 r. IV SA 952/9, uznał, że wykonanego obiektu nie można jednak ocenić jako samowoli budowlanej, albowiem w dacie rozpoczęcia robót budowlanych inwestor legitymował się ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. Wykonanie robót niezgodnie z pozwoleniem wypełnia natomiast dyspozycję przepisów art. 50 i art. 51 prawa budowlanego i powoduje konieczność prowadzenia postępowania w celu wymuszenia na inwestorze doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę. Dopiero w razie nie wykonania nałożonych obowiązków właściwy organ może w drodze decyzji nakazać inwestorowi zaniechanie dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu lub jego części. Nadto organ wskazał, że projekt budowlany zamienny winien stanowić projekt budowlany obiektu uwzględniający dokonane zmiany dotyczące robót budowlanych budowy budynku mieszkalno-handlowego uwidocznione w inwentaryzacji powykonawczej obiektu budowlanego. Skargę na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] 2006 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożyła W. D. Zarzuciła w niej, że mimo stwierdzenia w decyzji, że inwestor dokonał istotnych odstępstw od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę utrzymano w mocy decyzję organu I instancji, w której wyraźnie stwierdzono, że "inwestor nie zmienił w sposób istotny podstawowych danych technicznych budynku". W odpowiedzi na skargę Wojewódzki [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji. Nadto podkreślił, że wbrew twierdzeniom skarżącej, bezsporne jest w sprawie, że inwestor dokonał istotnych odstępstw od ustaleń i warunków pozwolenia na budowę. Sąd zważył , co następuje: Zgodnie z treścią art. 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Obowiązkiem inwestora jest rozpoczęcie robót budowlanych przy budowie obiektu budowlanego na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane) oraz prowadzenia tych robót w okresie ważności pozwolenia i zgodnie z ustaleniami i warunkami tego pozwolenia oraz projektem budowlanym. Samowolą budowlaną jest zatem prowadzenie budowy obiektu budowlanego bez pozwolenia na budowę (art.48), jak i z odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego (art.50 i 51). W tej drugiej sytuacji obowiązkiem organów budowlanych jest wymuszenie na inwestorze dokonania zmian lub przeróbek koniecznych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z warunkami i wymogami określonymi w pozwoleniu na budowę lub w przepisach Prawa budowlanego, a dopiero w razie niewykonania takiego obowiązku, do nakazania zaniechania dalszych robót bądź rozbiórki obiektu lub jego części. Odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego mogą mieć charakter istotny albo nieistotny. Istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne, jednakże tylko po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę (art. 36a ust. 1 ustawy Prawo budowlane). Ustawodawca w przepisach ustawy Prawo budowlane nie zamieścił wprost definicji legalnej pojęcia "istotnego odstępstwa". Jednakże poprzez wskazanie w art. 36a ust. 5, iż nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę (niewymagające uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę) jest dopuszczalne, o ile nie dotyczy kwestii szczegółowo wymienionych w tym przepisie, wprowadził do tekstu prawnego negatywny katalog odstępstw pozwalający na zdefiniowanie odstępstw, noszących cechy odstępstwa istotnego. W związku z tym należy przyjąć, że jeśli odstępstwo dotyczy zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu, charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego i kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji, zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne, zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a nadto gdy wymaga uzyskania opinii, uzgodnień, pozwoleń i innych dokumentów, wymaganych przepisami szczególnymi, to w takich przypadkach mamy do czynienia z istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. W przypadku dokonania istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego obowiązkiem organów budowlanych jest wymusić na inwestorze dokonanie zmian lub przeróbek koniecznych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z warunkami i wymogami określonymi w pozwoleniu na budowę lub w przepisach Prawa budowlanego, a dopiero w razie niewykonania takiego obowiązku, do nakazania zaniechania dalszych robót bądź rozbiórki obiektu lub jego części. Zgodnie z przepisem art.51 ust.1 pkt 3, stanowiącym podstawę prawną wydania zaskarżonej decyzji, przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Organ I instancji zakres dokonanych przez inwestora odstępstw ustalił na podstawie wizji lokalnej z dnia [...] 2005r. Zauważyć w związku z tym należy, że odstępstwa te nie zostały w protokole oględzin precyzyjnie opisane, a szkic sporządzony w trakcie kontroli nie spełnia wymogów wynikających z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Nie wiadomo przez kogo i kiedy został sporządzony, jest mało precyzyjny i nie zawiera wszystkich niezbędnych danych. Nie wynika z niego, jakich odległości dotyczą wskazane w nim liczby. Organ nie ocenił, czy dokonane zmiany naruszają przepisy prawa., a co za tym idzie nie wyjaśnił , czy zachodzi potrzeba wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Konsekwencją tego było to , że w decyzji zobowiązał inwestora wyłącznie do przedłożenia dokumentów. Organ I instancji ustalił również, ze budowa została rozpoczęta przed upływem 2 lat od daty wydania pozwolenia na budowę i kontynuowana była bez przerw dłuższych niż 2 lata. Organ odwoławczy tego ostatniego ustalenia organu I instancji nie ocenił. Tymczasem zapisy znajdujące się w dołączonym do akt dzienniku budowy wymagały analizy. Wynika z nich bowiem, że wyznaczenia miejsca pod obiekt na gruncie dokonano w dniu [...] 2000r, [...].2002r przystąpiono do betonowania ław fundamentowych, [...] 2003r odnotowano wykonywanie rozbiórki ścian parteru starego budynku, a w dniu [...] .2005r - kontynuowanie rozpoczętych robót ław fundamentowych. Organ II instancji również nie ustalił czy dokonane przez inwestora odstępstwa wymagały dla doprowadzenia ich do stanu zgodności z prawem dokonania określonych czynności lub robót budowlanych. Ma to o tyle znaczenie, że również jego reformacyjna decyzja nakładała na inwestora jedynie obowiązek przedłożenia dokumentów. Jak wynika z art.51 ust.4 prawa budowlanego, prostą konsekwencją złożenia przez inwestora w terminie wymaganych dokumentów jest wydanie przez organ decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót. W sytuacji zatem, gdyby dokonane odstępstwa naruszały przepisy prawa, nie zostałby osiągnięty cel przepisu - doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Jak już wyżej wskazano, przepis art.51 ust.1 pkt 3 zezwala organowi nałożenie na inwestora obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych. Tymczasem organ odwoławczy nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia projektu budowlanego uwzględniającego dokonane zmiany, które winny być zgodne z przepisami prawa w celu doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem i warunkami technicznymi. Wyrzeczenie to jest nieprawidłowe. Zawiera bowiem założenie, że już dokonane przez inwestora zmiany winny być zgodne z przepisami prawa. W sytuacji więc dokonania odstępstw, które naruszają przepisy prawa, nałożony obowiązek jest niewykonany. Nadto zaznaczyć należy, że wyrokiem z dnia 18 marca 2008r sygn. II SA/Kr 920/06 postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] 2006 r. oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] 2005r o wstrzymaniu przedmiotowych robót budowlanych zostało uchylone. Wobec powyższego, uznając , że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane w oparciu o niepełny materiał dowodowy, że nie dokonano właściwej jego oceny, co narusza przepis art.7 i 77 kpa, a uchybienia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. c) i art.135 ppsa należało orzec jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art.200 ppsa.